社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機制

摘要 隨著濟體制改革的不斷深入，我國鄉(xiāng)村管理體制由計劃經(jīng)濟時代的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按迕褡灾巍薄Ｉ鐣D(zhuǎn)型時期，我國鄉(xiāng)村治理機制的建設(shè)雖然取得了明顯成效，但也存在不容忽視的問題。伴隨著農(nóng)村沖突的不斷升級和組織化程度的提高，解決中國農(nóng)村面臨的治理危機己刻不容緩。

關(guān)鍵詞 新農(nóng)村；鄉(xiāng)村治理；管理體制；自治機制

中國分類號 C912

文獻標識碼 A

文章編號1672-2426(2006)05-0033-02

十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)、中央提出按照“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”的要求建設(shè)社會主義新農(nóng)村，協(xié)調(diào)推進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)。這表明社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，新農(nóng)村建設(shè)不僅需要基礎(chǔ)設(shè)施的完善和經(jīng)濟社會生活的發(fā)展，更需要一種新的制度安排，需要日趨完善的社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機制。

一、社會轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村管理體制

計劃經(jīng)濟年代，我國鄉(xiāng)村實行的是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的管理體制，實行黨的一元化領(lǐng)導，“黨政不分”，公社權(quán)力集中在黨委，形成了高度集中的組織和管理體制。高度的公有制和高度的計劃管理是計劃經(jīng)濟時期鄉(xiāng)村管理體制的兩個根奉性的標志。這種高度的計劃經(jīng)濟管理體制扼殺了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，造成了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的癱瘓。20世紀70年代末80年代初，席卷農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，最終促使人民公社體系崩潰和解體，集體經(jīng)濟的時代結(jié)束了，新的村民自治組織應(yīng)運而生。1982年《憲法》將村民委員會規(guī)定為基層群眾自治組織、1987年11月的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》、1998年11月的《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)范并且推動了村民自治制度。

村民自治制度反映了社會轉(zhuǎn)型時期，國家對計劃經(jīng)濟時期鄉(xiāng)村管理體制的調(diào)整，國家行政權(quán)力從基層農(nóng)村社會全面撤出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家在農(nóng)村的基層政府。村民委員會作為基層群眾自治組織，實行村民自我管理、自我教育，自我服務(wù)。這種制度安排實際上是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制及其引起的諸多變革的社會關(guān)系的一種確認，村民委員會制度在很大程度上引發(fā)和推進了國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的重構(gòu)。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條明確指出，村民委員會應(yīng)當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。村民委員會應(yīng)當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民，承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屆于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。

村民委員會的政治目的是村民自治和民工，即通過民主的方式自我管理，它同時兼具經(jīng)濟發(fā)展和道德提升的目的。《中華人民共和國村民委員會組織法》和其他相關(guān)規(guī)定，使得村民委員會不僅具有公共管理意義上的、以民主為基礎(chǔ)的強制力，如公共服務(wù)融資所需要的強制力，更具有了在經(jīng)濟管理上的強制力和道德上的強制力，在現(xiàn)代社會里，公共權(quán)力組織的權(quán)威通過民主得到保障，其強制力的危害被民主程序和法治化解；經(jīng)濟組織的強制力表現(xiàn)為內(nèi)在的組織能力和外在的競爭能力，而其強制力的危害則由市場經(jīng)濟的自由競爭和國家法治化解；道德組織的強制力，往往通過其非贏利性和成員的自愿性得到了化解。

二、社會轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村管理體制中存在的問題

社會轉(zhuǎn)型時期，我國鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)雖然取得了明顯成效，但也存在小容忽視的問題，這些問題既有來自體制內(nèi)部的，也有來自運行機制層面的，還有的問題是形勢變化帶琿的新問題，這些問題的存在巳嚴重影響了鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的鞏固和發(fā)展。伴隨著農(nóng)村沖突的不斷升級和組織化程度的提高?中國農(nóng)村面臨著諸多治理危機。

1．“鄉(xiāng)政村治”造成權(quán)責分界不清和權(quán)力運行中的體制摩擦、村級自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的關(guān)系，是我同農(nóng)村管理體制中的基本政治關(guān)系，因而鄉(xiāng)村關(guān)系中的矛盾成為鄉(xiāng)村民上政治建設(shè)的主要制約因素，山于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村莊白治權(quán)的來源不同，形成現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)中權(quán)責分界小清和權(quán)力運行小的種種摩擦。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導體制和領(lǐng)導方式上的不適應(yīng)。盡管法律意義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導、支持和幫助的關(guān)系，但因這種界定過于抽象，具體操作時彈性過大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是習慣于以行政強制的方式領(lǐng)導村委會。其次是村級自治組織行政化的偏向。從制度安排看，村委會不是一級行政組織，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)。但實踐中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理要依托村委會去實施，村委會實際上同時承擔了自治和行政雙重職能，而民現(xiàn)行制度安排并沒有明確區(qū)分兩者的界限。在實際運作中，當兩種職能發(fā)生矛盾時，往往是自治職能讓位于行政職能，其后果既抑制了村自治組織的積極性，又削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的效能。

2．“兩委”關(guān)系定位不清，形成權(quán)責交錯的局面。從制度安排來看，“兩委”關(guān)系是明確的，村黨支部處于領(lǐng)導核心地位，村委會在黨支部領(lǐng)導下依法組織村民自治，但實踐中存在許多不容忽視的問題，這些問題在各地的表現(xiàn)形式不同：有的是村黨支部包辦村委會的工作，使村委會處于從屬地位。有的是以村民自治代替黨支部領(lǐng)導，村黨支部核心作用弱化。但普遍的表現(xiàn)形式是村黨支部書記和村委會主任之間“將相不和”，工作不協(xié)調(diào)。一是個別村委會成員片面強調(diào)自治，認為村委會是幾千村民選出來的，村黨支部只是幾十個黨員選的，在思想和行動上排斥黨支部的領(lǐng)導。二是片面強調(diào)黨支部書記的“一把手”地位，代替村委會決策，干預村委會自治事務(wù)。三是有的村委會工作縮手縮腳，村主任看村支書的臉色行事，對村里的事務(wù)不敢管或者不愿承擔責任。

3．村自治組織內(nèi)部運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，存有機制上的障礙。從目前情況看，機制的障礙主要表現(xiàn)在村務(wù)決策和監(jiān)督方面。根據(jù)國家制度規(guī)定，村民會議和村民代表會議是村民直接參與本村重大事務(wù)民主決策的主要形式，但實際上卻沒有實質(zhì)性的決策權(quán)力，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。一是重大村務(wù)決策動議隨意性大，各地通行的做法是由村委會召集村民會議或村民代表會議，但哪些屬于該交村民參與決策的重大村務(wù)，什么時候提交討論，往往取決于少數(shù)人的主觀意志。二是村務(wù)決策的民主化、程序化遠遠不夠：有些本該由村民會議決定的事務(wù)往往由村委會決定，有些本該由村委會決定的往往由“兩委”或黨支部來決策，而幾村支部書記往往在決策中處于主導地位，并不同程度地控制著決策的運作，班子成員難以發(fā)表不同意見。二是村務(wù)決策的質(zhì)址難保證，由于信息不對稱和議事程序制度安排不健全，即使召開村民代表會議，往往也是臨時將村領(lǐng)導班子形成的決策文村民代表討論，實際上把村民代表會議變成了任務(wù)布置會。從各地反映出來的情況看，有相當部分決策未能充分反映村民利益和意愿，實際上并沒有達到民宅決策和民主監(jiān)督的目的。

三、新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機制

基于在制度轉(zhuǎn)型時期，村民治理出現(xiàn)的失控或者真空地帶，使得傳統(tǒng)的地緣空間成為投有治理的空間。沒有治理的鄉(xiāng)村是一個沒有秩序的組織，村民之間的交易成本必然加大，不可能衍生出高效率。立足于我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的實際，立足于我國農(nóng)業(yè)還處在艱難的爬坡階段的現(xiàn)狀，立足于全面建設(shè)小康社會最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村的現(xiàn)實，以科學發(fā)展觀為指導，中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策。按照這一要求，我們應(yīng)當主要從以下三個方面來加強鄉(xiāng)村治理機制的建設(shè)：

1．充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導核心作用，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供堅強的政治和組織保障，農(nóng)村村民自治，必須在黨的領(lǐng)導下依法進行。各地在積極探索協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系，推進鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的實踐中積累了不少成功的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗既調(diào)動了村民行使民主權(quán)利的積極性，又發(fā)揮了基層黨組織和黨員的作用，解決了制約黨支部自身發(fā)展的一些難題，密切了黨群、干群關(guān)系。比如，加強農(nóng)村基層組織的陣地建設(shè)，加大政策理論、法律法規(guī)和實用技術(shù)培訓力度，引導農(nóng)村基層干部發(fā)揚求真務(wù)實、踏實苦干的工作作風，廣泛聯(lián)系群眾，增強帶領(lǐng)群眾增收致富的決心和能力。關(guān)心和愛護農(nóng)村基層十部，加強基層黨風廉政建設(shè)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。充分發(fā)揮農(nóng)村共青團和婦聯(lián)組織的作用。

2．健全村民自治機制，充分發(fā)揮民主治理功能，切實維護農(nóng)民的民主權(quán)利。健全村黨組織領(lǐng)導的充滿活力的村民自治機制，進一步完善村務(wù)公開和民主議事制度，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。農(nóng)村基層民工的實現(xiàn)，關(guān)鍵在于建立一套黨的領(lǐng)導下充滿活力的村民自治機制。民主選舉是要選出一個群眾擁護和信賴的村委會領(lǐng)導班子，對村委會成員的衡量標準應(yīng)該是思想好、作風正、有文化、有本領(lǐng)，真心實意為群眾辦事，能夠帶領(lǐng)群眾致富奔小康。健全民主決策機制，其中關(guān)鍵是要增強村民會議的權(quán)威。村民會議是最權(quán)威的自治組織形式，村委會只是其執(zhí)行機構(gòu)。健全民主管理機制，其中關(guān)鍵是要有一部上合國法，下合民意，既規(guī)范干部又約東群眾的自治章程。健全民主監(jiān)督機制，實行村務(wù)公開和民主評議村委會制度，是民主監(jiān)督的主要形式：維護農(nóng)民民主權(quán)利有很多可操作的辦法，比如，健全農(nóng)民自主籌資籌勞的機制，引導農(nóng)民自主開展農(nóng)村公益性設(shè)施建設(shè)；開展村務(wù)公開民主管理示范活動，推動農(nóng)村基層志愿服務(wù)活動；加強農(nóng)村法制建設(shè)，深入開展農(nóng)村普法教育，增強農(nóng)民的法制觀念，提高農(nóng)民依法行使權(quán)利和履行義務(wù)的自覺性；妥善處理農(nóng)村各種社會矛盾，加強農(nóng)村社會治安綜合治理，創(chuàng)造農(nóng)民安居樂業(yè)的社會環(huán)境。

3．培育農(nóng)村新型社會化服務(wù)組織，切實保護農(nóng)民的利益，在繼續(xù)增強農(nóng)村集體組織經(jīng)濟實力和服務(wù)功能、發(fā)揮國家基層經(jīng)濟技術(shù)服務(wù)部門作用的同時，要鼓勵、引導和支持農(nóng)村發(fā)展各種新型的社會化服務(wù)組織。農(nóng)民的經(jīng)濟利益是鄉(xiāng)村民主的內(nèi)在基礎(chǔ)和動力。農(nóng)民個人及家庭利益、村組和各種小團體的利益、農(nóng)村社區(qū)的共同利益、跨社區(qū)的產(chǎn)業(yè)專門利益構(gòu)成了農(nóng)村多元結(jié)構(gòu)的利益層次。鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的一個基本目標，不僅要在法律和政策層面上解決國家、集體和農(nóng)民三者的利益關(guān)系，而且要最大限度地把農(nóng)民組織起來，通過制度化的參與維護自身的利益。僅有村民自治組織是不夠的，還必須建立新型的合作經(jīng)濟組織。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展，是完善農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。要大力發(fā)展各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織，為農(nóng)民提供科技、信息、資金和產(chǎn)品銷售等服務(wù)。推動農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會發(fā)展，引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)產(chǎn)品加工、出口企業(yè)加強行業(yè)自律，搞好信息服務(wù)，維護成員權(quán)益，鼓勵發(fā)展農(nóng)村法律、財務(wù)等中介組織，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營和維護合法權(quán)益提供有效服務(wù)。