社會主義新農村的鄉村治理機制

摘要 隨著濟體制改革的不斷深入，我國鄉村管理體制由計劃經濟時代的“三級所有，隊為基礎”轉變為“村民自治”。社會轉型時期，我國鄉村治理機制的建設雖然取得了明顯成效，但也存在不容忽視的問題。伴隨著農村沖突的不斷升級和組織化程度的提高，解決中國農村面臨的治理危機己刻不容緩。

關鍵詞 新農村；鄉村治理；管理體制；自治機制

中國分類號 C912

文獻標識碼 A

文章編號1672-2426(2006)05-0033-02

十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務、中央提出按照“生產發展，生活寬裕、鄉村文明、村容整潔、管理民主”的要求建設社會主義新農村，協調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設。這表明社會主義新農村建設是一項系統工程，新農村建設不僅需要基礎設施的完善和經濟社會生活的發展，更需要一種新的制度安排，需要日趨完善的社會主義新農村的鄉村治理機制。

一、社會轉型期的鄉村管理體制

計劃經濟年代，我國鄉村實行的是“三級所有，隊為基礎”的管理體制，實行黨的一元化領導，“黨政不分”，公社權力集中在黨委，形成了高度集中的組織和管理體制。高度的公有制和高度的計劃管理是計劃經濟時期鄉村管理體制的兩個根奉性的標志。這種高度的計劃經濟管理體制扼殺了農民的積極性和創造性，造成了農業經濟的癱瘓。20世紀70年代末80年代初，席卷農村的家庭聯產承包責任制，最終促使人民公社體系崩潰和解體，集體經濟的時代結束了，新的村民自治組織應運而生。1982年《憲法》將村民委員會規定為基層群眾自治組織、1987年11月的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》、1998年11月的《中華人民共和國村民委員會組織法》規范并且推動了村民自治制度。

村民自治制度反映了社會轉型時期，國家對計劃經濟時期鄉村管理體制的調整，國家行政權力從基層農村社會全面撤出，鄉鎮政府成為國家在農村的基層政府。村民委員會作為基層群眾自治組織，實行村民自我管理、自我教育，自我服務。這種制度安排實際上是對家庭聯產承包責任制及其引起的諸多變革的社會關系的一種確認，村民委員會制度在很大程度上引發和推進了國家與鄉村社會關系的重構。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條明確指出，村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展。村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民，承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益。村民委員會依照法律規定，管理本村屆于村民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。

村民委員會的政治目的是村民自治和民工，即通過民主的方式自我管理，它同時兼具經濟發展和道德提升的目的。《中華人民共和國村民委員會組織法》和其他相關規定，使得村民委員會不僅具有公共管理意義上的、以民主為基礎的強制力，如公共服務融資所需要的強制力，更具有了在經濟管理上的強制力和道德上的強制力，在現代社會里，公共權力組織的權威通過民主得到保障，其強制力的危害被民主程序和法治化解；經濟組織的強制力表現為內在的組織能力和外在的競爭能力，而其強制力的危害則由市場經濟的自由競爭和國家法治化解；道德組織的強制力，往往通過其非贏利性和成員的自愿性得到了化解。

二、社會轉型期鄉村管理體制中存在的問題

社會轉型時期，我國鄉村民主政治建設雖然取得了明顯成效，但也存在小容忽視的問題，這些問題既有來自體制內部的，也有來自運行機制層面的，還有的問題是形勢變化帶琿的新問題，這些問題的存在巳嚴重影響了鄉村民主政治建設的鞏固和發展。伴隨著農村沖突的不斷升級和組織化程度的提高?中國農村面臨著諸多治理危機。

1．“鄉政村治”造成權責分界不清和權力運行中的體制摩擦、村級自治組織與鄉鎮政權組織的關系，是我同農村管理體制中的基本政治關系，因而鄉村關系中的矛盾成為鄉村民上政治建設的主要制約因素，山于鄉鎮行政權與村莊白治權的來源不同，形成現行治理結構中權責分界小清和權力運行小的種種摩擦。首先是鄉鎮領導體制和領導方式上的不適應。盡管法律意義上鄉鎮政府與村委會是指導、支持和幫助的關系，但因這種界定過于抽象，具體操作時彈性過大，鄉鎮政府還是習慣于以行政強制的方式領導村委會。其次是村級自治組織行政化的偏向。從制度安排看，村委會不是一級行政組織，也不是鄉鎮政府的派出機構。但實踐中，由于鄉鎮管理要依托村委會去實施，村委會實際上同時承擔了自治和行政雙重職能，而民現行制度安排并沒有明確區分兩者的界限。在實際運作中，當兩種職能發生矛盾時，往往是自治職能讓位于行政職能，其后果既抑制了村自治組織的積極性，又削弱了鄉鎮行政的效能。

2．“兩委”關系定位不清，形成權責交錯的局面。從制度安排來看，“兩委”關系是明確的，村黨支部處于領導核心地位，村委會在黨支部領導下依法組織村民自治，但實踐中存在許多不容忽視的問題，這些問題在各地的表現形式不同：有的是村黨支部包辦村委會的工作，使村委會處于從屬地位。有的是以村民自治代替黨支部領導，村黨支部核心作用弱化。但普遍的表現形式是村黨支部書記和村委會主任之間“將相不和”，工作不協調。一是個別村委會成員片面強調自治，認為村委會是幾千村民選出來的，村黨支部只是幾十個黨員選的，在思想和行動上排斥黨支部的領導。二是片面強調黨支部書記的“一把手”地位，代替村委會決策，干預村委會自治事務。三是有的村委會工作縮手縮腳，村主任看村支書的臉色行事，對村里的事務不敢管或者不愿承擔責任。

3．村自治組織內部運轉不協調，存有機制上的障礙。從目前情況看，機制的障礙主要表現在村務決策和監督方面。根據國家制度規定，村民會議和村民代表會議是村民直接參與本村重大事務民主決策的主要形式，但實際上卻沒有實質性的決策權力，沒有發揮應有的作用。一是重大村務決策動議隨意性大，各地通行的做法是由村委會召集村民會議或村民代表會議，但哪些屬于該交村民參與決策的重大村務，什么時候提交討論，往往取決于少數人的主觀意志。二是村務決策的民主化、程序化遠遠不夠：有些本該由村民會議決定的事務往往由村委會決定，有些本該由村委會決定的往往由“兩委”或黨支部來決策，而幾村支部書記往往在決策中處于主導地位，并不同程度地控制著決策的運作，班子成員難以發表不同意見。二是村務決策的質址難保證，由于信息不對稱和議事程序制度安排不健全，即使召開村民代表會議，往往也是臨時將村領導班子形成的決策文村民代表討論，實際上把村民代表會議變成了任務布置會。從各地反映出來的情況看，有相當部分決策未能充分反映村民利益和意愿，實際上并沒有達到民宅決策和民主監督的目的。

三、新農村的鄉村治理機制

基于在制度轉型時期，村民治理出現的失控或者真空地帶，使得傳統的地緣空間成為投有治理的空間。沒有治理的鄉村是一個沒有秩序的組織，村民之間的交易成本必然加大，不可能衍生出高效率。立足于我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段的實際，立足于我國農業還處在艱難的爬坡階段的現狀，立足于全面建設小康社會最艱巨、最繁重的任務在農村的現實，以科學發展觀為指導，中央提出建設社會主義新農村的重大戰略決策。按照這一要求，我們應當主要從以下三個方面來加強鄉村治理機制的建設：

1．充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用，為建設社會主義新農村提供堅強的政治和組織保障，農村村民自治，必須在黨的領導下依法進行。各地在積極探索協調“兩委”關系，推進鄉村民主政治建設的實踐中積累了不少成功的經驗，這些經驗既調動了村民行使民主權利的積極性，又發揮了基層黨組織和黨員的作用，解決了制約黨支部自身發展的一些難題，密切了黨群、干群關系。比如，加強農村基層組織的陣地建設，加大政策理論、法律法規和實用技術培訓力度，引導農村基層干部發揚求真務實、踏實苦干的工作作風，廣泛聯系群眾，增強帶領群眾增收致富的決心和能力。關心和愛護農村基層十部，加強基層黨風廉政建設，鞏固黨在農村的執政基礎。充分發揮農村共青團和婦聯組織的作用。

2．健全村民自治機制，充分發揮民主治理功能，切實維護農民的民主權利。健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，進一步完善村務公開和民主議事制度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權、監督權。農村基層民工的實現，關鍵在于建立一套黨的領導下充滿活力的村民自治機制。民主選舉是要選出一個群眾擁護和信賴的村委會領導班子，對村委會成員的衡量標準應該是思想好、作風正、有文化、有本領，真心實意為群眾辦事，能夠帶領群眾致富奔小康。健全民主決策機制，其中關鍵是要增強村民會議的權威。村民會議是最權威的自治組織形式，村委會只是其執行機構。健全民主管理機制，其中關鍵是要有一部上合國法，下合民意，既規范干部又約東群眾的自治章程。健全民主監督機制，實行村務公開和民主評議村委會制度，是民主監督的主要形式：維護農民民主權利有很多可操作的辦法，比如，健全農民自主籌資籌勞的機制，引導農民自主開展農村公益性設施建設；開展村務公開民主管理示范活動，推動農村基層志愿服務活動；加強農村法制建設，深入開展農村普法教育，增強農民的法制觀念，提高農民依法行使權利和履行義務的自覺性；妥善處理農村各種社會矛盾，加強農村社會治安綜合治理，創造農民安居樂業的社會環境。

3．培育農村新型社會化服務組織，切實保護農民的利益，在繼續增強農村集體組織經濟實力和服務功能、發揮國家基層經濟技術服務部門作用的同時，要鼓勵、引導和支持農村發展各種新型的社會化服務組織。農民的經濟利益是鄉村民主的內在基礎和動力。農民個人及家庭利益、村組和各種小團體的利益、農村社區的共同利益、跨社區的產業專門利益構成了農村多元結構的利益層次。鄉村民主政治建設的一個基本目標，不僅要在法律和政策層面上解決國家、集體和農民三者的利益關系，而且要最大限度地把農民組織起來，通過制度化的參與維護自身的利益。僅有村民自治組織是不夠的，還必須建立新型的合作經濟組織。農民合作經濟組織的發展，是完善農村社會主義市場經濟體制的必然要求。要大力發展各種類型的農民專業合作組織，為農民提供科技、信息、資金和產品銷售等服務。推動農產品行業協會發展，引導農業生產者和農產品加工、出口企業加強行業自律，搞好信息服務，維護成員權益，鼓勵發展農村法律、財務等中介組織，為農民發展生產經營和維護合法權益提供有效服務。