我國科技評估監督機制與制度研究

摘 要：本文在總結我國科技評估監督現狀的基礎上，分析了科技評估監督的運行機制及其弊端，從制度法規建設、運行機制、監督體系等方面，提出了加強科技評估監督的對策。

關鍵詞：科技評估 監督

監督是一種持續的職能，貫穿在具體的計劃或項目實施的全過程，當需要對計劃或項目的影響、結果的可持續性及其能力建設的貢獻進行最后裁定時，必須引入評估機制。因此科技評估與監督的職能不能相互替換，卻是相輔相成，在科技管理上同等重要。監督使用評估所選擇的指標，評估把監督所提供的有關質量和數量上的數據作為基礎依據。評估同時也支持監督，把評估中的經驗用于概念和方法上的創新，可以精華監督的職能^[1]。

然而，目前我國的科技評估處于發展階段，仍然有許多問題尚未解決，監督機制的不完善就是其中之一，表征為監督不力、科技評估明示制度不完善等。

1 我國科技評估監督的現狀及運行機制

1．1我國科技評估監督的現狀

我國科技評估活動和監督工作的主要組織者和管理者是國家和各省、市、自治區科技行政管理部門，以國家為主，實行統一領導、分級監督管理的原則。為了促進科技評估的監督工作，科技部出臺了一系列的科技評估部門規章和政策，如《科技評估管理暫行辦法》^[2](2000)、《科技評估規范》^[3](2001)、《國家科技計劃項目評審行為準則與督查辦法》^[4](2003)、《關于改進科學技術評價工作的決定》^[5]，(2003)、《科學技術評價辦法》^[6](2003)等，明確了評價的目的、原則、分類方法、評價準則及監督機制等。科技評估監督研究也在與時俱進，不斷發展新的模式和方法。如：中央紀委駐國家科技部的紀檢組，國家監察部駐國家科技部的監察局等，紀委和監察部人員參與到科技評估的監督中來，取得了良好的成效；2004年，科技部出臺了《關于在國家科技計劃管理中建立信用管理制度的決定》^[7]，建立健全我國科技信用管理機制，在國家科技計劃管理中引入“信用管理”機制，這既是科技計劃管理體制的一個創新，也是科技評估監督機制上的一個創新。在一定程度上，保證了科技評估工作的獨立性、客觀性、公正性和科學性，推動了我國科技評估活動健康、有序地開展。

1．2我國科技評估監督的運行機制，

我國科技評估監督管理，從運行機制上分析，目前大致可分為以下四種機制：

(1)科技行政監督機制。科技行政監督機制是按科技管理職能的相應部門負責對科技評估過程進行監督，各職能部門根據科技評估相關管理辦法開展監督工作。在組織形式上有：①科技部門相關處室組成的聯合檢查組；②科技部門相關處室獨立與行業專家組成的檢查組。紀檢監察部門參與各省市科技計劃管理的“監查使”管理監督機制，就是這種監督機制的創新形式。

(2)由科技行政主管部門委托的專家小組監督機制。這種監督機制是結合科技管理體制改革，設立專家組。在管理上形成了由政府負責宏觀評估目標的決策、政策和措施的制定，領域專家委員會負責咨詢和監督，評估機構負責進行科技評估的機制。形成了行政、專家和評估機構三方各負其責相互支持、相互制約的監督管理機制。如科技部成立國家863計劃監督委員會。

(3)由科技行政主管部門委托的專業管理機構監督機制。由科技行政主管部門委托有資格的管理機構進行監督管理。管理機構作為中介機構堅持獨立、客觀、公正、及時的原則進行跟蹤管理，且不干擾或干預評估的正常開展，對評估實施全過程監督管理，定期向科技主管部門報告評估進展情況和管理建議。這種監督機制是我國科技計劃項目監督管理的主要形式之一^[8]。

(4)科技管理部門聘請的“科技特邀監督員”監督機制。科技管理部門公開聘請的科技工作“民間執行檢查官”一一“科技特邀監督員”，是從科技服務對象中選聘經驗豐富的、敢于講真話的人員。他們代表廣大群眾以“明察暗訪”等形式開展監督工作，收集反映有關的意見和建議，并監督科技評估工作的進行情況。目前，這種監督機制正逐步為各省市所采用。

2 我國科技評估監督運行機制的發展瓶頸

當前，我國各級科技管理部門對科技評估的監督，主要采用的是科技行政監督方式及專家小組監督方式，其弊端是明顯的：

2．1由科技行政監督機制帶來的問題

(1)監督管理分散，監督主體不明。政府監督體現著監督權對行政權的制約，其制約效果如何，則取決于監督主體所擁有的地位和權力。由于科技評估監督管理主要由科技評估相關處室共同負責，因而在實施監督中缺少真正的負責部門。加之相關處室分別對不同的科技評估進行監督，相關的評估信息系統又不夠完備，互通信息的情況又不充分，使科技管理部門對科技評估過程管理信息的掌握不夠及時和充分，監督主體無法顯示出應有的權威性和相對的獨立性，從而起不到應有的監督作用。

(2)分工不明確，監督不得力。從實際運行過程來看，各監督部門分工不夠合理，相互配合差。有的問題多方面插手，有的事情又無人過問。不少部門往往從各自利益出發，在協調和完善各序列、各層面的監督方面困難重重，出現了種種監督不力的現象，如下級對上級不敢大膽監督，怕影響前途；上級對下級不敢嚴格監督，怕失去“選票”；同級之間不敢監督，怕傷了情面。甚至是“虛監”、“漏監”等等，導致了監督的偏差和腐敗。

(3)偏重事后監督，缺乏全程動態監督。長期以來，我國一直把監督工作的重點放在“糾偏于既遂”上，偏重于追懲性的事后監督，忽視了事前監督及事中的過程性監督。應該說，這是一種“馬后炮”式的監督，由于事前和事中控制不完善，使科技行政監督機構整天忙于應付“查錯糾偏”，陷入被動消極的不利局面。科技評估監督的臨時性、短期行為，甚至是走過場的行為，導致了監督不到位，無法進行全程動態的跟蹤監督。

(4)政府直接參與，不利于職能轉變。我國政府在科技評估事業中起主導作用，隨著政府科技投資出現不斷增長趨勢，政府要管的重大項目也日趨復雜， 日常的管理事務亦繁雜。若在政府內部建立龐大的評估監督機構，無疑是增加政府部門的工作量，使其不能從日常的行政事務中脫離出來，沒能及時轉變直接參與者的角色，不利于科技評估活動健康、有序地開展和科技管理體制改革，也無法充分發揮其對科技評估活動的宏觀指導管理和監督作用。

2．2由科技行政主管部門委托的專家小組監督機制帶來的問題

(1)專家尋租現象較嚴重。專家們在監督熟人、朋友等的時候，有利益相關性，可能會利用自己的名氣、資歷以及所在機構的聲譽等有意放松監督標準；為了使科技評估能順利通過監查，利用關系有意識地給其他專家暗示等等，重人情拉關系、本位主義等現象在評估監督工作中還時有發生，各種各樣的變相尋租行為影響了監督工作的正常進行。

(2)缺乏全過程的動態監督。由于受人力、時間等多種因素限制，所選的專家具有代表性但人數有限，而且專家自身精力有限，監督也非其本職工作，專家小組的監督往往是臨時性的短期行為，不可能對科技評估進行全程跟蹤監督，難以實現全過程的監督。

(3)缺乏規范化監督。科技評估是一項專業性很強的、技術含量較高的學習研究過程，要求以具體專業知識與經驗為基礎，嚴格按照科技評估的原則、規范和程序進行評估。所遴選的專家由于來自不同的學科領域，對科技評估進行監督時缺乏專業的知識、不熟悉規范的評估操作程序，科技評估進度控制、質量控制、風險控制等科學方法得不到應用，無法對科技評估進行專業化的、規范化的監督。

(4)監督調控能力不強。現行的監督調控一般是在問題突現后才開始對科技評估進行深入的監督檢查，監督的工具和技術相對落后、相關信息不公開，且不能直接約束違規的評估操作等等，使得監督對科技評估缺乏及時有效的調控效果。

3 加強我國科技評估監督的對策

科技評估體制的改革推動了科技體制的創新，政府職能的不斷轉變，也使科技評估的監督工作取得了明顯的發展和進步，對科學監督的認識也有了較大的提高。首先，科技評估監督應是開放的、多元組織的共同協作，是政府、評估機構和公眾的共同監督。其次，科技評估的監督應屬于過程型監督，在評估的過程中進行動態的監督。再之，應從監督法規、監督方法等方面建設完備的監督系統。為進一步使科技評估監督科學化、制度化和規范化，提出如下對策：

3．1切實轉變政府職能，進一步究善科技評估制度

政府直接參與科技評估活動，這不利于科技評估活動健康、有序地發展。我國政府在科技評估事業中起主導作用，應推進管理體制改革，及時轉變直接參與者的角色，加強對科技評估活動的間接管理，通過制定政策法規來完善科技評估制度；更多地運用科技政策法規的作用，帶頭按政策法規辦事，監督其執行來約束科技評估行為，發揮宏觀指導管理和監督作用，保證科技評估工作的獨立性、客觀性、公正性和科學性，促進我國科技評估事業的制度化、規范化、社會化。

3．2完善監督法規和監督責任制，依法監督管理

科技評估的運行應有相應的管理辦法作保證，嚴格的管理制度、管理程序以及明確的各管理主體的職能、職責、權利和義務，是確保科技評估目標得以實現的基礎，評估的監督系統應以這些法定文件為依據，評估的全過程都應遵守管理法規，依法管理和監督。當前，我國出臺的政策法規大部分以科技部出臺的級別最高，全國缺乏統一規范、工作重復、操作性差等問題，急需更高層次標準的出臺，來指導評估工作的開展。對于評估的監督，監督的責任不是由一個監管單位獨立承擔的，而是由評估的實施關聯者共同承擔的，這其中包括行政管理部門、科技評估委托管理者和社會中介機構等。為了避免監督的缺位和糾紛，應建立硬約束的監督責任制，保證監督工作的有效性。

3．3嚴格按照相關規定，加強科技評估人員的自我監督

科技評估人員的水平、素質直接影響著評估工作，《科技評估管理暫行辦法》》^[2]、《科技評估規范》^[3]等都對科技評估人員提出了明確的條件要求；科技部第7號令《國家科技計劃項目評審行為準則與督查辦法》^[4]等也制定了對科技評估人員行為監督檢查的辦法。解決由科技評估人員評估活動帶來的問題的最好辦法是其進行自我監督。自我監督是每個科技評估工作者對自身行為檢查、控制，使自己的評估工作符合評估法規、職業道德和社會道德規范，是解決科技評估監督的根本。

3．4建立科學的運行機制，實行委托的監督中介機構監督模式

科技評估活動應置于動態全過程的監督范圍，改變目前主要依靠臨時檢查和專家小組監督的方式，由人員監控變為系統監控。科技中介組織作為科技宏觀調控的中間環節，能替代政府延伸行使部分社會職能，可使政府的意圖體現在微觀的科技運行過程之中。在科技評估過程中引人中介機構參與管理，可加強對科技評估過程的動態監督，并根據國家和地方的需求、市場變化和執行情況，適當調整評估的依據、進度等。充分利用科技中介組織的作用，加強和完善科技評估的監督，成為未來的發展方向。為了達到科學監督的目的，需要政府部門積極、主動地培育項目監督中介機構。當前，我們應該積極效仿其它行業成功協會的運行機制，推動我國科技咨詢協會的健康、快速發展，使其成為科技評估監督的中堅力量。

3．5建立信息公開與披露機制，完善社會力量監督

在科技評估中，社會監督難以進行的一個重要原因就是監督主客體雙方擁有信息的不對稱。在科技評估活動中建立評估信息的公開與披露機制，讓委托方(政府部門)盡可能多地全方位了解評估機構的資質信息、以往業績與懲罰記錄等信息，評估機構內部盡可能將評估人員、咨詢專家等相關主體的資質、能力、獎懲記錄等信息在適當范圍內予以一定程度的公開披露，同時公開評估方法、評估過程、評估結果等，這樣才能有利于全社會對科技計劃、政策、機構、項目、人員的評估進行全方位監督。社會化監督的一個重要基礎是信息的公開和透明。因此，科技評估活動明示制度的建設是有效運行科技特邀監察員等社會力量監督方式的重要保障，

現在我國科技評估監督是以內部監督方式為主，實行自我監督，但其機制還不完善仍有許多地方需要健全。與內部監督相結合的外部監督系統還處于發展期，作用還遠遠沒有得到發揮。內部監督和外部監督兩者是互相聯系、互相區別、互相作用、相輔相成的兩種監督形式，它們既互相促進、互相補充，又相互制約和相互依托。針對我國的情況，在堅持內部監督的同時，把以內部監督為主的方式轉變為內外部監督相結合的方式，進一步完善監督系統，發揮監督職能的作用，保證科技評估按獨立性、客觀性、公正性和科學性的原則進行。

參考文獻：

[1]劉敏．論科技評估的內涵、問題及對科技管理工作的重要性剛．科技管理研究，2001(2)：51．

[2]國家科技部．科技評估管理暫行辦法[Z]．北京：國家科技部，2000．

[3]國家科技評估中心．科技評估規范[Z]．北京：國家科技評估中心，2001．

[4]國家科技部．國家科技計劃項目評審行為準則與督查辦法[Z]．北京：國家科技部，2003．

[5]國家科技部，教育部，等．關于改進科學技術評價工作的決定[Z]．北京：國家科技部，2003．

[6]國家科技部，科學技術評估辦法(試行)[z]．北京：國家科技部，2003．

[7]國家科技部． 關于在國家科技計劃管理中建立信用管理制度的決定[2]．北京：國家科技部，2004．

[8l黃錦成等．我國科技計劃項目管理的監控研究[J]．科技管理研究，2005(2)：91．

(作者單位：福州大學軟科學研究所)