高速公路ＢＯＴ項目存在的風險及防范

ＢＯＴ融資方式（Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ），即建設——經營——轉讓，我國一般稱其為“特許權融資方式”。我國對ＢＯＴ的典型定義是：政府就某個基礎設施項目與非政府部門的項目公司簽訂特許權協議，授予簽約方的項目公司來承擔該項目的投資、融資、建設經營和維護。在協議規定的特許權限內，項目公司向設施使用者收取適當的費用，以此回收成本及獲取合理回報，特許期滿，項目公司將該設施無償移交給政府。高速公路項目具有ＢＯＴ項目的典型特點，而且目前對建設、營運、維護、收費標準、基本結構、特許期限等均有成熟的操作方法，是最適合ＢＯＴ模式的行業之一。但ＢＯＴ項目的投資大、風險大、回收期長，在此專門討論高速公路ＢＯＴ項目存在的風險及防范。

一、ＢＯＴ項目風險

ＢＯＴ融資模式的設計是科學的，在高速公路等基礎設施建設中也存在諸多優勢，但由于特許經營期限較長，一般在２５年左右，在數十年中，科學技術的發展及政策、法規的變化等因素勢必影響ＢＯＴ項目的運營，使ＢＯＴ項目的運營面臨各種各樣的風險，ＢＯＴ在運營中各參與方都會面臨相應的風險。考慮ＢＯＴ的運作是以項目公司為核心的，在此我們只從項目公司的角度分析其風險及防范。

１．政治風險。如果ＢＯＴ項目吸引的是外商投資，那么項目所在國政局的穩定與否及兩國外交關系的變化帶來的風險，是外商投資必須要考慮的。

２．政策風險。許多國家和地區為了有效地開展ＢＯＴ融資，都制定了相應的規章制度。然而我國沒有基礎設施投資法，也沒有有關ＢＯＴ方式進行投融資的法律規定，而現有的行政部門規章和地方立法又沒有普遍適用和確認行為效力的約束力。因此，ＢＯＴ項目一旦引起爭議形成訴訟，則會陷入無法可依的判斷誤區和法律尷尬。如：中部某省的相關政策規定，境內高速公路項目只有在建成通車后才能取得高速公路收費的特許經營權證，且相應收費標準也只能在項目運營前由省物價部門根據項目具體投資情況核定。對于地方政府來講，項目建成通車后根據建設期實際的費用支出和修建里程可以更科學地確定項目的特許經營期和收費標準。但從項目公司和投資人的角度考慮，特許經營權協議在項目建成通車后再補簽無疑增加了項目的政策風險。

３．經營風險。在項目交付使用后，一是存在交通量風險，即項目實際的交通流量沒有預測的理想或增長率不高；二是政府在項目建成通車后又投資建設了與項目功能類似的公路，對項目公路的車流量產生分流；三是由于項目所在的區域經濟發展較差或項目沿線居民承受能力低等因素的影響，使政府有關部門對高速公路的收費標準下調。上述因素都會直接影響項目公路營運期的經濟效益。如陜西西臨高速公路所面臨的現實情況就有力地證實了上述觀點。西臨高速公路建成通車后，車流量沒有預測的那么大；陜西的地方經濟不夠發達，發展速度較慢，對車流量的影響較大；陜西的公路目前越來越多，公路網的發展也進一步分散了西臨的車流量。再后來，陜西省政府先后下發兩個文件，對西臨高速公路的收費標準進行下調，調幅達到２７％，使項目公司的收益每年減少上千萬元，但卻沒有明確的法律條文對此事予以解釋。

４．工程技術風險。一是原材料漲價或通貨膨脹而導致工程費用超支；二是對不良地質、惡劣天氣等建設條件的勘查不夠詳盡而導致工程難度加大、工程延期及費用超支；三是設計缺陷造成工程延期等。如：上述西臨高速公路運營后車流量沒有預測得高，主要原因之一就是它地處北方，冰雪天氣來得早，大霧天氣多，致使來往車輛的上路率低。西部某省區的一個ＢＯＴ公路項目，施工單位在實際施工當中，路線所經過的地段原有一土質挖方段，原設計可利用２０余萬立方米，但下挖１米左右后，發現下面全部為級配不良的粉質砂。由于沿線附近沒有可滿足施工要求的土質，只能進行棄方處理，重新尋找新的土源，使各項費用支出增加。

５．管理風險。 ＢＯＴ融資方式專業性很強，在組建項目公司時需要招聘一些法律、財經、合同、工程等各方面的人才，尤其需要熟悉工程建設管理的專業人才。而目前很多項目公司中的人員是從法人股東企業中抽調或臨時招聘的，缺乏有經驗的管理者，使項目的管理沒有連續性和專業性，工作效率低，與政府等相關職能部門的協調能力差，不利于工程的整體建設。

６．不可抗拒風險。是指地震、火災、水災等不可抗拒的外力帶來的風險。

二、風險防范措施

１．政治風險的防范。項目業主可以在與政府部門談判中獲得某些特許以部分抵消政治風險。另外，可以尋求政治風險擔保，如美國的海外私人投資公司和英國的出口信貸擔保對本國企業跨國投資的政府風險提供擔保。

２．政策風險的防范。我國應盡快制定一部關于ＢＯＴ投資方式的專項立法，詳細界定ＢＯＴ投資的法律性質、特許權的定義，規定ＢＯＴ項目的審批、準入、運作、政府保證、經營期限以及對ＢＯＴ的征收、國有化和補償問題，促進項目的順利開展，增強投資者的投資信心。

３．經營風險的防范。在做工程可行性研究報告時對于未來交通流量的預測要客觀、真實、全面，并應盡量采取保守值估算項目經濟效益。項目公司在與政府簽訂特許經營權協議時應明確具體的收費標準和相應的法律保障，還應讓政府在協議中承諾在項目營運期內不在項目區域內修建與項目公路功能類似的其他道路。

４．工程技術風險的防范。項目公司在項目公路建設初期就應通過分包合同與承包商利益掛鉤，對工程延期和工程超支在合同中做出明確的規定。項目公司還應預留一部分備用金，以應付施工中遇到的工程技術缺陷等問題。

５．管理風險的防范。大力培養ＢＯＴ專業人才，在項目建設的資金籌措、合同的談判、項目實施、生產經營管理、收益計劃與分配、合同糾紛的解決等方面重點培訓。同時完善項目公司的各項管理制度，建立科學的運營機制，使項目公司對項目的管理效率大大提高。

６．不可抗力風險的防范。目前，最有效的方法就是投保規避此風險，還可以與政府約定風險分擔。

（收稿日期：２００６－０３－１８）