外國地方政府債務管理的比較與啟示

摘要：地方政府債務管理是一國財政分級管理的重要內容之一。受本國政治體制、財政體制、資本市場與金融機構的完善程度、社會歷史變遷等因素的影響，各國的地方政府債務管理模式也可謂千差萬別。通過比較世界上一些國家在地方政府舉債權、擔保權、債務危機管理、債務管理機構設置等方面的異同，希望對我國地方政府債務管理模式的未來選擇提供有益的啟示。

關鍵詞：地方政府債務；管理模式；權責劃分

中圖分類號：Ｆ８１３．７

文獻標識碼：Ａ

文章編號：１００６－３５４４（２００６）０３－００１７－０３

一、地方政府舉債權比較

世界上大多數國家（包括發達國家和發展中國家）的地方政府擁有合法的舉債權，但這種舉債權通常又受到各種各樣的限制。在不同國家，地方政府舉債權受到的限制方式和內容不盡相同。在地方政府內部，不同級次地方政府的舉債權有時也受到不同的限制。而對于轉軌國家來說，除俄羅斯等少數國家外，大多數轉軌國家的地方政府被禁止舉債。

（一）對舉債權的限制方式

Ｔｅｒ－Ｍｉｎａｓｓｉａｎ ａｎｄ Ｃｒａｉｇ（１９９７）通過對比，將地方政府舉債權的限制方式分為市場型、合作型、制度型以及行政型四種類型。其中，市場型是指地方政府舉債不受上級政府的任何制約，而只是受制于金融市場的規則。合作型是指通過中央政府和地方政府之間的協商達到控制地方政府債務風險的目的。制度型是建立在各種規章制度上的對地方政府舉債行為的一種控制方法，比如制定地方政府償債比率的上限規定，或者對地方政府舉債的種類和目的規定某些限制等。行政型是指中央政府采用行政手段對地方政府舉債行為進行直接控制，例如，中央政府規定地方政府每年的借款額，或者要求地方政府的舉債必須得到中央政府的授權或審批等等。

根據Ｔｅｒ－Ｍｉｎａｓｓｉａｎ ａｎｄ Ｃｒａｉｇ（１９９７）的研究，首先，美國等２０個工業國都允許地方政府舉借內債，除日本外，其他國家都允許地方政府舉借外債。對地方政府舉借內債的限制方式中，行政型最多（有７個國家），市場型和制度型各５個；對舉借外債的限制方式中，行政型也最多（有６個）。其次，１３個發展中國家（除泰國外）均授予地方政府舉借內債的權力。對舉借內債的限制則大多采取合作型和行政型（各有６個國家）；對舉借外債的限制主要是采取行政型（有９個）。最后，在２０個轉軌國家中，只有５個國家允許地方政府舉債，其中４個國家采取行政手段控制地方政府舉債。

（二）對舉債權的限制手段

１．年度舉債計劃。日本、澳大利亞、墨西哥等國，每年制定地方政府舉債計劃，地方政府將根據此計劃進行舉債。

２．舉債程序限制。即舉債前必須經過一定的程序，比如特許或審批程序、登記程序、投票表決程序、授權程序等。有的實行中央政府審批（如韓國、土耳其、玻利維亞、巴西、委內瑞拉等），有的實行政府部門審批（如愛爾蘭、希臘、盧森堡和西班牙等），有的實行地方權力機關審批（如加拿大、瑞士、印尼、墨西哥、美國等）。在匈牙利，短期借款由當地市長批準實施，而為基礎設施、投資項目而籌集的長期借款需要地方議會批準。在美國，一般責任債券發行前必須經過投票表決程序，而州和地方政府的授權和代理機構在發行債券前必須由政府授權。

３．舉債形式限制。日本、韓國、俄羅斯、墨西哥等國不允許地方政府舉借外債。在許多發展中國家，由中央政府向地方政府直接或間接提供長期貸款往往是被允許的主要借款形式，而發達國家的地方政府的舉債形式則通常以發行債券和銀行貸款為主。

４．舉債范圍限制。大多數國家將地方政府舉債的范圍限制在為地方資本性支出籌資，而禁止用于彌補地方經常性赤字。加拿大、美國、德國和瑞士等國還允許地方政府借債用于消除財政年度內的財政收支流的季節性波動。

５．舉債規模與期限限制。舉債規模的限制主要采取由上級政府確定每年的舉債總規模，或制定固定的上限，即所謂的“金邊規則”。“金邊規則”通常以債務收支和債務余額的相對指標來確定。阿根廷、巴西、意大利等國通過債務承受能力上限來限制地方政府舉債規模，其償債承受能力具體化為“償債支出／地方政府收入”和“償債支出／地方當前儲蓄”兩項指標。在許多國家，地方政府的舉債期限都被限制在債務投資項目的受益期之內。

６．其他限制。比如，在巴西、加拿大、德國、荷蘭、美國、澳大利亞、英國、瑞典，相關法律規定地方議會必須通過平衡的地方預算。比如，哥倫比亞地方政府舉債權的大小取決于其債務指標的具體情況。又如在對債權人的限制方面，俄羅斯的地方自有銀行不得為地方政府提供借款，日本地方公債發行前要確定債權人。另外，南非、墨西哥等國都制定了中央政府不對地方借款提供擔保的“無救助”條款。

二、地方政府債務擔保權及管理比較

１．地方政府對自身債務的擔保。大部分國家的地方政府債務是以自身信用作擔保的無限責任債務，但美國州與地方政府發行的收入債券是一種有限責任債券。

２．中央政府對地方政府債務的擔保。它往往會通過國家對地方政府曾經實施的無償救助行為得到強化。這種擔保所帶來的道德風險成為巴西、墨西哥等國面臨的主要債務問題。這些國家已經開始有意識地建立一種可信的承諾來消除這種擔保的不良影響。

３．地方政府對下級政府債務的擔保。只有極少數國家要求在下級地方政府舉債時必須由上級政府提供擔保。

４．地方政府對非政府債務的擔保。大多數國家對此沒有明確的限定。實踐中，地方政府往往對中小企業、房主、學生、出口商、國有企業、銀行、公營事業等作為債務人在市場活動中簽訂的債務合約提供擔保。

值得介紹的是，美國許多州都制定了融資擔保法規，對政府擔保的使用進行了明確的規定。政府通常可以對廢物處理設施、地下儲備設施、地下石油開采等提供擔保，但法規往往對作為擔保方的政府設立了檢測條件（通常是可供選擇的多項測驗），只有每年都通過檢測的地方政府才能實施擔保行為。同時還建立了嚴格的擔保資格和用于履行擔保義務的政府基金的定期登記（通過制定擔保證明書等形式，載明擔保事項、擔保金額、擔保期限、擔保責任范圍等）和審查制度。

除捷克共和國等極少數國家外^①，絕大多數國家缺乏對地方政府擔保的成本測算制度，也未將其納入預算管理。因此，“在地方政府借債受到禁止或控制的國家，地方政府更愿意提供擔保。這些擔保越來越成為政府或有負債的一個主要來源”（馬駿，２０００）。

三、地方政府對下級政府債務管理比較

在聯邦制國家，邦或州政府及其權力機關擁有較大的債務管理自主權，可以自行決定對本州范圍內政府債務的具體管理辦法，包括債務立法權、舉債計劃制定權、舉債限額制定權、舉債批準權、債務信息披露和會計原則等債務日常管理辦法的制定權，并承擔本級政府債務償還責任和對下級政府債務的監督和援助責任。在單一制國家，中央政府往往集中了對地方各級政府債務管理的主要權限，包括審批權、監督權等。委內瑞拉的市政府和地方政府在未獲得聯邦當局授權的情況下不得貸款。在金融系統薄弱的國家，地方政府往往不能直接進入信貸市場。為了解決地方政府融資問題，中央政府或是直接，或是通過金融中介向它們提供長期貸款，并成為地方貸款的主要來源。這種情況下，對地方政府借款的批準和管理權力都集中于中央政府身上。

四、地方政府債務危機管理比較

通常地方政府要對自身的債務負責，但當地方政府最終無法償還自身債務，面臨償債危機時，目前各國存在以下三種主要的處置方式。

第一，建立一套地方政府因債務嚴重違約而申請破產和清算的程序，法院有權宣告地方政府破產，這是對地方政府的債權人合法權益的最后一道司法保護。美國、法國等國家采取這種方式。

第二，明確宣布放棄中央政府對地方政府的救助制度，如南非和墨西哥等國家。由于歷史原因以及缺乏必要的危機處理機制，此承諾的可信度仍有待檢驗。

第三，上級政府承擔救助的法律責任，但這些責任實施的條件和程序都通過法律得到明確界定。近年來一些發展中國家和轉軌國家（如匈牙利、阿根廷、哥倫比亞和南非等）采納了這種方式。

五、地方政府債務管理機構比較

在大多數國家，財政和預算部門是最主要的地方政府債務管理職能部門。某些國家的財政部門需要與其他的職能部門，如金融管理部門、國內事務綜合管理部門和計劃管理部門相互協商，共同管理地方政府債務。值得注意的是，金融監管部門往往也在地方政府債務管理中承擔重要職責。在那些地方證券市場比較發達的國家，比如美國、加拿大等，全國和地方的金融監管部門往往被賦予監管地方證券市場、監督地方政府借款行為的重要職責。而在那些地方證券市場不發達，地方政府以銀行債務融資為主的國家，金融監管部門也往往承擔著重要職責。比如在日本，集財政預算、稅收、貨幣與外匯管理于一身的財務部（原大藏省）參與中央政府對地方借款計劃的制定。在印尼，中央政府設立的用于向各地方貸款的地區發展基金由金融機構總理事正式運作。阿根廷的中央銀行負責監督地方政府債務對財政體制的影響。巴西國家金融管理委員會授權中央銀行以監管者身份控制商業銀行對地方政府的貸款，所有向參議院提出的借款申請均首先必須提交給中央銀行審查。

一些國家設立了全國性的政府債務管理專門機構，負責對國家債務（包括中央政府債務和地方政府債務）的監督、管理和內部協調，并作為地方政府債務管理的職能部門。如澳大利亞的借款委員會對中央政府借款和各級地方政府借款進行協調管理。法國在經濟和財政部的國庫司設立了“債務管理中心”，負責對各級政府的資產和負債情況進行日常監督和管理，確保各級政府債務能夠及時償還并履行對歐盟承擔的義務。該中心設立在執行監督公共收支和具有協商制定貨幣政策職能的國庫司，也有利于國家制定綜合的政府債務管理政策和財政風險防范措施，促進財政政策與貨幣政策的相互配合。

六、地方政府債務管理權責劃分形式比較

首先，絕大多數國家都以憲法或專門法律法規的形式明確界定地方政府債務管理權責及其劃分方式，有的還對相關管理權責執行的程序和步驟進行了具體規定。

其次，大多數國家的地方政府債務管理模式都在一定時期內保持相對穩定，但各國在經濟與社會變遷的不同階段，地方政府債務管理模式大都經歷了一個演變的歷史過程。比如，美國聯邦政府對市政債券市場的監管職能自二戰尤其是１９７０年之后得到了擴展和加強。澳大利亞對地方政府債務的管理先后經歷了自由競爭階段、嚴格管制階段、放松管制階段、總量控制階段和市場運作階段。印尼政府對地方政府債務管理目前正在經歷一次較大的變革。巴西在經歷了１９９８年債務危機后，明顯加強了對地方借貸的監督和控制。墨西哥地方政府債務管理也正在經歷一次基礎性變革，即由行政性控制轉向更多地依賴市場約束的方式。

七、總結與啟示

盡管世界上不同國家的地方政府債務管理模式千差萬別，但這些制度的制定都遵循著某些相同的規律。

（一）地方政府債務管理分權程度取決于一國資本市場與金融機構的完善程度、地方政府的財政管理能力等因素

所謂地方政府債務管理分權程度指的是債務管理權責在中央與地方以及政府與市場之間的分權程度，它是一國地方政府債務管理模式的基本特征之一。實踐證明，各級政府間良好的財政關系加上有效的管制措施，使地方政府債務管理分權是可行的。而有效的管制措施的制定離不開對影響分權的各種經濟因素的深入分析。在分權程度的眾多影響因素中，資本市場和金融機構的完善程度以及地方政府的財政管理能力是主要的決定性因素。

Ｌａｎｅ（１９９３）在分析了對地方政府債務主要實行市場約束的少數幾個發達國家的情況后，認為只有滿足以下條件，該市場約束機制才能成為一種有效的地方政府債務管理方式。第一，自由和開放的市場；第二，信息充分的市場，即市場充分了解地方政府的財政信息（包括其經常性預算和償債能力等方面）；第三，不存在地方政府獲得中央政府或上級政府或金融機構救助的預期；第四，地方政府能夠對資本市場信號做出靈敏反應，以避免違約或被排除出信貸市場，這需要建立政治程序上有效的財務責任制，以及較高的地方財政自給能力。Ｌａｎｅ認為，目前這些條件在多數發達國家都很難實現，而廣大的發展中國家和轉軌國家就更不可能具備。因此，對世界上的多數國家來說，實行有選擇的分權，并聯合使用市場約束機制、政府直接的行政控制手段，以及相關規則制度的限制來監督和約束地方政府債務，成為現實的選擇。否則，在不具備上述嚴格條件的情況下，過早、過度放權都會導致嚴重后果，巴西、阿根廷、俄羅斯的經歷提供了這方面的教訓。而另一方面，印尼、墨西哥、日本等國家也在醞釀或實施減少中央政府的直接行政干預權限，更多依賴市場約束或地方自治為目標的管理方式變革。盡管這些國家債務管理分權的背景和速度都不盡相同，而且目前尚無法確定這些變革的效果，但從其改革方案的設計來看，資本價格機制、金融機構監管、政治會計責任機制和地方財政能力等因素的重建，都被作為核心內容而受到重視。

（二）地方政府債務管理的具體制度取決于各國的政治、財政、歷史甚至文化傳統等國情

政治體制一般指一個國家政權的組織結構和管理體制。不同政體意味著不同的國家政權結構（立法權、執法權、司法權）、不同的政府組織機構設置和不同的行政機構內部職能分工。在地方政府債務管理方面，中央與地方，立法、行政和司法以及政府部門內部的權責劃分制度必然受到上述政治體制的制約。

財政體制是地方政府債務管理權責劃分的主要影響因素之一。從系統的角度看，債務管理權責的劃分與其他財政權責的劃分是一個有機的整體，債務管理權責劃分的調整甚至改革必須輔之以其他財權的相應調整，否則這樣的調整甚至改革將很難達到其預期效果。

地方政府債務管理具體制度的選擇，還受到經濟管理、文化等因素的影響和制約。以地方舉債權的限制方式為例，選擇以規則為基礎的債務限制方式的國家，其中央政府的宏觀管理制度通常比較健全，對地方政府遵守法定規則的情況進行監管的能力較高，并能夠對違反規則和規避規則的行為做出嚴厲懲罰。而選擇合作式債務限制方式的國家，通常先前就已經具有各級政府間合作的“文化”傳統，或通過合作協商機制約束各級政府行為（包括財政行為）的傳統，比如澳大利亞、比利時和丹麥。而如果不存在這種傳統，那么該方式就很難阻止地方政府債務的膨脹，比如巴西和哥倫比亞。又如，同樣作為低層地方政府實現債務融資的市政發展中介，在西歐是將其當作一種自治機構，雖然中央政府或地方政府也提供了一部分資金，但該機構大部分是直接到金融市場上籌資。即使在西歐各國家之間，這類自治機構的真正自治程度和準確性質也存在很大差別。而在其他一些國家的機構則是由中央政府設立并由其進行直接管理，即使大部分的機構有權力發行債券，它們也主要向公共資金籌資。我們似乎很難用經濟的因素很好地解釋上述這些差別，國家和社會的治理傳統的差別可能是重要的因素。

總之，有效的地方政府債務管理權責的劃分是成功實現地方政府債務分權的關鍵，而作為一種管理體制，債務管理權責劃分的制度設計是一個遵循一定的經濟原則，并綜合本國的政治、經濟、文化等因素進行整體規劃的過程。對于發展中國家來說，該項制度的實施和優化通常是一個長期的艱難的過程。

①美國聯邦政府早在１９９０年就制定了《聯邦信貸改革法》，后經過幾次修改。該法律制定的初衷體現在：更準確地評估聯邦政府信貸計劃的成本；將信貸計劃的成本置于同其他聯邦支出一樣的預算基礎上；優化各種政府信貸工具（直接貸款、貸款擔保、補助等）之間的資源配置。

參考文獻：

［１］馬駿． 財政風險管理：新理念與國際經驗［Ｍ］． 北京：中國財政 經濟出版社，２００３．

［２］薩爾瓦托雷·斯基亞沃－坎波，丹尼爾·托馬西． 公共支出管 理［Ｍ］． 北京：中國財政經濟出版社，２００１．

［３］大衛·Ｎ·海曼． 公共財政：現代理論在政策中的應用（第六版） ［Ｍ］． 北京：中國財政經濟出版社，２００１．

［４］Ｔｅｒｅｓａ Ｔｅｒ－Ｍｉｎａｓｓｉａｎ． Ｂｏｒｒｏｗｉｎｇ ｂｙ Ｓｕｂｎａｔｉｏｎａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ：Ｉｓｓｕｅｓ ａｎｄ Ｓｅｌｅｃｔｅｄ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ ［Ｒ］． ＩＭＦ Ｐａｐｅｒｓｏｎ Ｐｏｌｉｃｙ Ａｎａｌｙｓｉｓ ａｎｄ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔｓ，１９９６，（４）．

（責任編輯：郄彥平；校對：龍會芳）