農(nóng)信社改革應(yīng)直面所有者缺位問(wèn)題

按照國(guó)務(wù)院“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國(guó)家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求，對(duì)農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行的改革，取得了巨大成果，尤其是管理體制取得了極大的成功。農(nóng)村信用社在交給地方管理的同時(shí)，防范農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任也下放到了地方，做到了責(zé)權(quán)的統(tǒng)一。地方政府在巨大的責(zé)任壓力下，一定會(huì)在“強(qiáng)化約束機(jī)制”上下功夫，“強(qiáng)化約束機(jī)制”的改革目標(biāo)才能落到實(shí)處。中央這次下放農(nóng)村信用社的管理責(zé)任，實(shí)際上是下放了一件“管不了、管不好、不該管”的事情。

正像國(guó)有企業(yè)改革一樣，基層推著上層走，實(shí)踐推著理論走。地方政府在防范信用社金融風(fēng)險(xiǎn)的壓力下，一定會(huì)各顯神通，在探索農(nóng)村信用社改革的道路上取得成功。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村開(kāi)始的，我們有理由相信，中國(guó)金融體制改革再一次從農(nóng)村開(kāi)始，為中國(guó)金融體制改革探索出成功的道路，再次推動(dòng)中國(guó)金融體制改革。

歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中金融企業(yè)存在的前提條件，而農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度上的缺陷正是我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中農(nóng)村信用社低效率的重要根源。農(nóng)村信用社改革要取得成功，無(wú)論如何都繞不過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革、所有者到位這一關(guān)。

農(nóng)村信用社改革所有者必須到位

從形式上看，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)歸社員所有。事實(shí)上，由于農(nóng)村信用社股權(quán)過(guò)于分散，股東過(guò)于弱小，以至于出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)模糊、所有者缺位的問(wèn)題，使得農(nóng)村信用社實(shí)際上是投資人無(wú)法負(fù)責(zé)、無(wú)人負(fù)責(zé)、無(wú)心負(fù)責(zé)（以下簡(jiǎn)稱“三無(wú)”），致使內(nèi)部人控制盛行。“內(nèi)部人控制”追求的是“福利最大化”，導(dǎo)致的后果是經(jīng)營(yíng)效益低下。問(wèn)題的根源就是農(nóng)村信用社的投資人不能到位。所有者到位，才能實(shí)現(xiàn)“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)信用社法人治理結(jié)構(gòu)的完善和經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換，使信用社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體”的改革目標(biāo)。

在當(dāng)前改革實(shí)踐中，有關(guān)規(guī)定仍然限定“單個(gè)自然人投資最高不超過(guò)股本總額的5‰，職工持股總額不超過(guò)股本總額25%，自然人持股總額不得少于總股本的50%。單個(gè)法人投資最多不超過(guò)股本總額的5%”。這樣的限定結(jié)果是限制了所有者到位，導(dǎo)致了農(nóng)村信用社仍然是投資人“三無(wú)”的狀態(tài)。

按照5‰和5％的持股限制，農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)就難以完善，弱小的股東和分散的股權(quán)，很難形成有效的制衡。沒(méi)有科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)村信用社的道德風(fēng)險(xiǎn)就難以防范，經(jīng)營(yíng)管理水平就很難提高。

按照5‰和5％的持股限制，不能引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)機(jī)制難以轉(zhuǎn)換。企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換，核心內(nèi)容就是“用工、人事、分配三項(xiàng)制度改革”。從國(guó)務(wù)院1992年發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》以來(lái)，已經(jīng)有14年時(shí)間了，然而，農(nóng)村信用社鐵飯碗、鐵交椅、鐵工資的“三鐵”，依然如故。轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制畢竟是企業(yè)自己的事情，政府是不能越俎代庖的。只有所有者到位了，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的內(nèi)因才能具備，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制就成為自然而然的事情。

按照5‰和5％的持股限制，不能引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)不能完善，經(jīng)營(yíng)效益不能提高，增資擴(kuò)股靠政府號(hào)召，農(nóng)村信用社“自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”就是一句空話，最后也就成為政府擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)了。農(nóng)村信用社只能是“民有國(guó)營(yíng)”，政府就擺脫不了“最后貸款人”的責(zé)任。事實(shí)上，農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)是由國(guó)家隱性擔(dān)保的，如果不能引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，國(guó)家就不能擺脫對(duì)農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)的隱性擔(dān)保責(zé)任。黨中央、國(guó)務(wù)院在深化農(nóng)村信用社改革的總體要求中，把“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化約束機(jī)制”放在第一位，足以說(shuō)明產(chǎn)權(quán)關(guān)系、所有者到位，對(duì)農(nóng)村信用社健康發(fā)展的重要作用。明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的真正含義在于農(nóng)村信用社的戰(zhàn)略投資者到位。

按照5‰和5％的持股限制，這樣的制度安排，決定了農(nóng)村信用社處于投資人“三無(wú)”的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，違反了“按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)信用社法人治理結(jié)構(gòu)的完善和經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換，使信用社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體”的總體改革要求。

破解農(nóng)村信用社改革難題的對(duì)策

破解農(nóng)村信用社改革難題，就要按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求建立現(xiàn)代企業(yè)制度，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。

根據(jù)農(nóng)信社的現(xiàn)實(shí)情況，可行的辦法是將省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)社，按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，建立滿足現(xiàn)代企業(yè)制度條件的股份制農(nóng)村銀行（以下簡(jiǎn)稱“省農(nóng)村銀行”）。在廣泛吸收戰(zhàn)略投資者的基礎(chǔ)上，由各縣市聯(lián)社按照《公司法》投資設(shè)立省農(nóng)村銀行。

省農(nóng)村銀行一定要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求去組建、運(yùn)行，按照《公司法》和《商業(yè)銀行法》去規(guī)范。省農(nóng)村銀行如果戰(zhàn)略投資者到位，建立科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，就能自然形成健康的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。戰(zhàn)略投資者到位了，其他小股東就可以“搭便車”，投資回報(bào)高，就會(huì)調(diào)動(dòng)小股東積極性。相反，如果投資回報(bào)低，小股東就會(huì)“用腳投票”。

省農(nóng)村銀行建立以后，基層信用社社員代表大會(huì)要通過(guò)決議，將基層信用社托管給省農(nóng)村銀行，條件是省農(nóng)村銀行要對(duì)基層信用社的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)全責(zé)，一旦托管，省農(nóng)村銀行就要對(duì)基層信用社的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)到底。當(dāng)然省農(nóng)村銀行與基層信用社的權(quán)利義務(wù)是自愿平等的。托管之前，如果是基層信用社資不抵債，這時(shí)候省農(nóng)村銀行可以拒絕托管。對(duì)資不抵債的基層信用社，由于國(guó)家代管的歷史原因，國(guó)家應(yīng)當(dāng)補(bǔ)到零資產(chǎn)（現(xiàn)在國(guó)家沒(méi)法擺脫這個(gè)責(zé)任，一次解決是成本最低的）。零資產(chǎn)的確定應(yīng)當(dāng)遵循“公開(kāi)信息，競(jìng)價(jià)出讓”的原則，基層信用社的股權(quán)能夠按照面值出售的時(shí)候，就可以認(rèn)定基層信用社此時(shí)原有資產(chǎn)為零資產(chǎn)。

世界上成功的合作金融機(jī)構(gòu)，無(wú)論是荷蘭還是加拿大的合作銀行，都是戰(zhàn)略投資者負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，小股東“搭便車”。任何所有者缺位的金融機(jī)構(gòu)是不會(huì)成功的。

農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)防范

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，大股東進(jìn)入農(nóng)信社就可能造成金融風(fēng)險(xiǎn)。這是認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。事實(shí)上投資人不到位，農(nóng)信社風(fēng)險(xiǎn)就永遠(yuǎn)不可能得到有效防范。

投資人具有防范風(fēng)險(xiǎn)的天然責(zé)任感，投資人組成的法人治理結(jié)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范是最有效的。投資人是防范風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)因，除此之外農(nóng)村信用社的其他風(fēng)險(xiǎn)防范力量都是外因。改革農(nóng)村信用社合作制的制度性缺陷，改變農(nóng)村信用社投資人“三無(wú)”的狀態(tài)，使戰(zhàn)略投資者進(jìn)入農(nóng)村信用社的決策層，才能防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)村信用社的所有者到位，執(zhí)行《巴塞爾新資本協(xié)議》，才能最終防范農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，大幅度提高其最低資本要求，使其能夠消化吸收大額的損失，就可以有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。但是如果資本水平太高，金融機(jī)構(gòu)也許不能夠最有效地使用資源，限制了其發(fā)放貸款的能力。監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)防范風(fēng)險(xiǎn)和有效利用資源的實(shí)際需要，確定合理的資本充足率，就可以防范農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)。

2005年中共中央一號(hào)文件決定：“培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)”，意義深遠(yuǎn)。競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)，就把農(nóng)村信用社與農(nóng)民的關(guān)系變成了共生共存的關(guān)系，而不是支持與被支持的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村金融市場(chǎng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，把農(nóng)村信用社與農(nóng)民的關(guān)系確定為支持與被支持的關(guān)系，農(nóng)村信貸資金的短缺問(wèn)題就得不到解決。因?yàn)橹С忠环绞侵鲃?dòng)的，被支持一方是被動(dòng)的，當(dāng)農(nóng)村信用社不支持農(nóng)民的時(shí)候，農(nóng)民就是無(wú)奈的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有需求就會(huì)有供給。股東追求利潤(rùn)對(duì)社會(huì)所做的貢獻(xiàn)，甚至大于要求他為社會(huì)做事的貢獻(xiàn)。“培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)”，農(nóng)信社與農(nóng)民就是和諧的、正常的供求關(guān)系，農(nóng)民貸款難的問(wèn)題才能解決。

農(nóng)民貸款的價(jià)格，通過(guò)人民銀行的支農(nóng)再貸款的數(shù)量，是可以調(diào)控的。

市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)著人們?cè)诟鞣N競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系中實(shí)現(xiàn)互利的經(jīng)濟(jì)效果，農(nóng)村信用社與農(nóng)民的信貸交易會(huì)使交易的雙方都能得到好處。

（作者系寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社理事長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：柯 丹