加快構建公益性人才市場體系

改革開放以來，人才市場作為社會主義市場經濟體制下重要的要素市場，在深化用人制度改革、促進人才資源配置中發揮了積極作用。當前，我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，產業結構調整、勞動力轉移、人才就業等對人事人才公共服務提出了更高的要求，加快構建和完善公益性人才市場體系，成為人才市場建設當務之急的研究課題和重要實踐。

一、辯證地看待改革開放以來各級各類人才市場在深化用人制度改革、促進人才資源配置中的基礎性作用

各類人才市場發展較快，但人才市場建設缺乏理論引導，存在一定的盲目性和局限性。目前，我國共有各類人才

服務機構４６００多家，其中政府人事部門所屬的人才服務機構３０００多家，行業性人才中介服務機構５００多家，民營人才中介服務機構１１００多家。以政府所屬人才服務機構為基礎的人才市場體系基本形成，單位自主用人、人才自主擇業的雙向選擇機制基本建立，人才市場的法規建設和規范管理受到重視，人才市場的社會化服務功能和公共人事服務體系日趨規范。但由于我國人才市場建設起步較晚，發展不夠成熟，仍處于市場培育期和發展期。突出問題有三點：一是人才市場理論體系研究相對滯后。迄今為止，還沒有形成統一的戰略規劃，沒有專門和系統的人才市場理論，對人才市場的現狀、未來和對策缺乏系統的研究。二是各類人才市場屬性和定位不夠明確。目前，現有的人才中介機構主要分為兩類，一類是政府所屬的人才市場、勞動力市場、高校畢業生就業市場以及部分行業人才市場，以公共服務為主；一類是社會人才中介機構，以經營性服務為主。但是，各類人才市場的基本屬性和定位還不夠明確。三是市場經濟規律在人才市場體系中尚未充分發揮作用。目前我國的人才市場基礎比較薄弱，供需主體沒有真正到位，人才流動和配置的壁壘難以打破，市場機制不健全，人才供求機制、社會保障機制、人才價格機制等，仍然是制約市場發展的瓶頸。

政府所屬人才市場與社會人才中介機構互為補充，各具優勢，但矛盾較為突出，非理性和不對稱性競爭客觀存在。我國的人才市場建設從１９８３年起步，經過２０多年的發展，已逐步形成了以政府所屬人才市場為主渠道、以行業性人才市場為輔助、以民辦性人才市場為補充的多方位、立體化的人才市場體系。政府所屬人才市場的基礎性、公益性、權威性程度相對較高，尤其是在人事檔案管理、人事代理、人才公共信息網絡等公共人事服務方面優勢明顯。社會人才中介機構產權明晰，機制靈活，市場化程度較高，發展機遇與生存壓力并存。政府所屬人才市場由于其初始階段政事合一，對政府委托的公共服務業務依賴性較強，從而導致公共服務體系相對較強，由此帶來的管辦不分、政事不分、政企不分的問題，至今沒有得到很好的解決。絕大部分政府所屬人才市場作為不完全競爭的主體，既當“運動員”，又當“裁判員”；既行使行政職能，又履行事業職能，利益、風險和社會職能沒有與政府完全脫離關系。而作為完全競爭主體的社會人才中介機構，由于發展條件的限制，與政府所屬人才市場之間的競爭呈現出明顯的弱勢，加之利益驅動的影響，矛盾由來已久。二者的非對稱性競爭，直接導致了用人單位和各類人才的權利得不到充分保障，在社會上產生了不良影響。

人才市場政策體系趨于完善，但法制化程度不高，市場監管不力，社會化服務功能沒有得到充分體現。我國自人才市場問世以來，就人才市場發展的總體目標、步驟措施、監管主體、服務范疇、運行規則等方面，相繼以地方性法規和政策的形式，進行了規范。但總體來說立法層次較低，立法內容滯后，權威性不強，約束力有限。難以對市場運作進行有效的規范，政府對人才市場管理的效率和質量有待進一步提高。目前，國外通用的從業資格準入制度在國內還沒有建立，從業人員資質素質較低，行業服務標準不高。人才流動職業道德和自律意識淡薄，各類人事爭議和知識產權糾紛較多，假人才、假檔案、假履歷、假鑒定、假文憑和人才培訓市場混亂等問題難以抑制，人才市場信用危機引起社會廣泛關注。

二、從江蘇的初步探索和實踐來看，構建和完善公益性人才市場體系，是必要的，也是可行的

江蘇的人才市場建設在全國起步較早，發展較快。１９９２年，江蘇建成全國首家省級人才市場，如今已基本確立了人才市場在人才資源配置中的基礎性地位。近年來，江蘇著眼于率先發展、科學發展，大力實施人才強省戰略，積極探索構建公益性人才市場體系的新路子，創造了人才市場改革的“江蘇模式”，在全國引起了關注。主要做法是：

管辦分離，政事分離，政企分離，公共服務和市場化業務分離。２００３年１０月，江蘇省人事廳將原先“一套班子、幾塊牌子”的省人才流動服務中心和中國江蘇企業經營管理人才市場、省人才市場、省信息技術人才市場，從機構、人員、職能、業務等方面實現完全分離。分離后，省人才流動服務中心作為依照公務員管理的事業單位，主要行使人才市場管理職能和作為政府職能延伸的人事人才公共服務職能；三大人才市場作為自收自支事業單位，徹底解除行政依附，專門從事市場化配置業務。目前，江蘇省政府所屬人才市場在人才資源配置中的主渠道作用充分顯現，９０％以上的用人單位和求職人才進入政府所屬人才市場進行雙向選擇，９０％以上的流動人才通過政府所屬人才市場實現流動，９０％以上就業的畢業生通過政府所屬人才市場實現就業。

堅持政府所屬人才市場的公益性發展方向。近年來，江蘇政府所屬人才市場堅持走公益性發展道路的探索改革，相關內容已正式寫入了江蘇省委《關于制定江蘇省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。在人事人才公共服務方面，江蘇致力于從少收費逐步向不收費過渡，連續多次降低人事檔案管理收費標準，取消人事代理手續規費。在人才市場化配置業務方面，堅持公益性質，不以營利為目的，不給人才市場任何經濟指標，取消人才集市門票等多項收費，只適當收取有關業務成本費用。

構建上下貫通、橫向貫通、內外貫通的大市場體系。省、市、縣三級政府所屬人才市場基本實現縱向貫通，抱團聯動；政府所屬人才市場、高校畢業生就業市場、勞動力市場基本實現橫向貫通，資源共享。目前，依托“江蘇人事人才公共服務網”，江蘇已從場所、業務、活動安排、收費標準等方面，初步實現了人才市場、勞動力市場、高校畢業生就業市場的聯網貫通，極大地方便了廣大用人單位和人才。全國百強縣之首的昆山市已開始進行試點，探索建立統一的人力資源大市場。

三、加快構建和完善公益性人才市場體系需要著力研究和把握的幾個主要問題

確立“三個理念”。一是主體意識理念。以政府所屬人才市場為代表的公益性人才市場，在人才體系中要強化主體意識理念。所謂主體意識，就是要在人才市場體系的各要素市場中做大、做強，進一步發揮主導作用，在人才結構調整、人才資源配置和人事人才公共服務方面發揮主渠道作用，在實施人才強國戰略、推進自主創新、參與人才國際化競爭中發揮主力軍作用。二是服務第一理念。公益性人才市場其目的性、服務性和公益性，決定了它只能以社會效益、人才效益為主。要把改進服務手段、提高服務質量、拓展服務領域作為構建和完善公益性人才市場體系的根本要求。要強化社會效益觀念，淡化經濟利益，旗幟鮮明地提出不以營利為目的，堅持有限成本收費，逐步實現無償服務、非營利運行。三是公平競爭理念。公益性人才市場要以更加開放的姿態看待服務體系的發展，積極融入到多元化人才市場競爭服務體系之中。積極參與市場競爭，從治理結構、業務流程、運營模式和從業人員隊伍等方面實行職業化。

處理好“三個關系”。一是公益性人才市場與經營性人才市場的關系。目前，國外人才服務機構主要分為兩大塊：一塊是公益性勞動力市場，主要為弱勢勞動力群體提供無償服務，這類機構由政府主導，具有非營利、非競爭性質；另一塊是純市場化的人力資源市場，完全按市場規則參與公平競爭。這是中國未來人才市場發展的主流。現在關鍵是要把公益性人才市場和經營性人才市場在屬性、定位和功能上區分開來，公益性人才市場要以政府所屬人才市場為主，主要職能是通過市場開展一系列社會化服務，解決就業和再就業問題；建立公益性交流平臺，提供公益性、權威性的人才供求信息、價格信息，為供需雙方和全社會服務；建立公益性公共人事社會化服務體系，以人事關系和檔案、職稱、社會養老保險等為切入點，提供全方位的人事代理服務；實施公益性繼續教育和人才資源開發培訓，提高人才隊伍素質，指導就業；開展公益性的人才評價，研究建立指標合理、手段先進、操作性強的科學人才測評體系。經營性人才市場主要從事高級人才獵頭服務、人才培訓系統解決方案、人才測評、人才個性化服務、市場人才價格報價系統等適應現代人才市場需要的服務。由于體制機制原因，公益性人才市場一些難以承擔的特殊性、個性化和成本較大的人才服務項目，可交給經營性人才市場。從而真正實現二者相互補充、相互促進。二是公益性人才市場體系中各要素市場之間的關系。公益性人才市場體系包括政府所屬的勞動力市場、人才市場和高校畢業生就業服務中心。三者應當逐步實現市場貫通、資源貫通、服務貫通，建立統一的人力資源大市場。市場貫通就是實現人才市場與勞動力市場、高校畢業生就業市場貫通，整合資源，分工協作，信息共享，形成合力，實現人事、勞動、教育等多部門聯動。資源貫通就是建立統一的公益性人才市場體系信息網絡，整合各種信息資源，實現信息資源共享，盡快實現省內外、國內外人才中介機構、主要用人單位之間的信息互通、資源共享。服務貫通就是建立便捷、高效的人事人才公共服務體系，力爭在區域內不受城市、戶籍、身份限制，都能提供人才服務，從而切實減少用人單位人才成本，提高各類人才就業幾率，真正實現政府所屬人才市場與其它要素市場一體化。三是公益性人才市場與政府行政部門的關系。公益性人才市場作為政府所屬的人才市場，與政府行政部門實質上是委托與被委托的關系、監管與被監管的關系。政府行政部門要根據管辦分離的原則，逐步從“辦”市場轉變為“管”市場，通過制定相關法律、法規和政策來規范市場行為。政府行政部門要切實履行職能，加強對公益性人才市場的監督管理，依法對公益性人才市場進行指導、監督和規范。

解決好“三個問題”。一要加強研究，確立公益性人才市場體系的理論框架。以科學發展觀和科學人才觀為指導，認真總結２０多年來我國人才市場發展的歷史和經驗教訓，切實加強人才市場體系建設理論研究，推進人才市場體系的理論創新。在此基礎上，積極探索公益性人才市場體系理論，明確公益性人才市場與其它人才社會中介機構的區別，對其屬性、定位、職能、服務形式、監管機制、從業人員資質等方面作進一步的規范，形成完整的理論框架。二要加強立法，嚴格依照法律規范進行公益性市場運作。公益性人才市場與社會人才中介機構一樣，都要依照法律進行規范運作，不得以公益性的名義做有悖于人才市場規律和法則的事情，不得利用行政職能賦予的便利進行行業壟斷，擠壓社會人才中介機構和中外合資、外資人才中介機構。三要明確職能，逐步實現公益性人才市場主體事業化、效益社會化。公益性人才市場作為提供人事人才公共服務的主體，主要從事人才資源宏觀調控和配置，為高校畢業生就業提供指導服務，不得以盈利為目的。公益性人才市場要逐步納入主體事業化、效益社會化的發展軌道，享受政府財政支持，工作人員工資福利由政府財政承擔。公益性人才市場與社會人才中介機構，接受政府行政執法部門的統一監管。

（作者系中共江蘇省委組織部副部長、省人事廳廳長）

責任編輯：戈尚達