試析政府非稅收入管理方略

[摘 要]隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以政府非稅收入概念來替代 預(yù) 算外資金概念，并進(jìn)一步規(guī)范政府非稅收入管理，已刻不容緩#65377;因此，順應(yīng)形勢發(fā)展的需要 ，針對當(dāng)前政府非稅收入管理存在的混亂問題，改進(jìn)和加強(qiáng)政府非稅管理，做大財政收入“ 蛋糕”，建立健全公共財政收入制度，是當(dāng)前財政工作中一個急需研究和解決的問題#65377;

[關(guān)鍵詞]政府非稅收入;管理;方略

[中圖分類號]F812.2[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234(2006 )06-0052-02

當(dāng)前，以建立公共財政體制為目標(biāo)的各項財政改革力度不斷加大，財政管理進(jìn)入了機(jī)制 創(chuàng)新#65380;體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵時期#65377;順應(yīng)形勢發(fā)展的需要，改進(jìn)和加強(qiáng)政府非稅收入管 理，做大財政收入“蛋糕”，建立健全公共財政收入制度，是當(dāng)前財政工作中一個急需研究 和解決的問題#65377;

過去，我們把政府非稅收入中的一部分資金叫做預(yù)算外資金，這個概念僅僅是相對于財 政預(yù)算內(nèi)資金而言的，是計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物#65377;隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和市場經(jīng) 濟(jì)的發(fā)展，以政府非稅收入概念來替代預(yù)算外資金概念，加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理，已 刻不容緩#65377;

政府非稅收入，是隨著改革的深化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，它作為政府財力 的一個重要部分，在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個時期，對增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)地方經(jīng) 濟(jì)和各項事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用#65377;但由于政府非稅收入項目多，來源渠道復(fù)雜，涉及面 廣，法規(guī)體系不完善，致使政府在非稅收入管理上存在著很多問題#65377;一些單位和部門違反國 家有關(guān)法律#65380;法規(guī)的規(guī)定，擅自減免#65380;亂收亂罰#65380;坐收坐支#65380;私設(shè)“小金庫”等問題屢見不 鮮，擾亂了財政和社會分配秩序#65377;這些問題的存在和解決，給我們的管理工作帶來了深深的 思考#65377;近年來，國務(wù)院#65380;中紀(jì)委#65380;財政部就加強(qiáng)政府非稅收入“收支兩條線”管理問題都提 出了明確的要求#65377;特別是黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì) 體制若干問題的決定》，進(jìn)一步明確要求深化“收支兩條線”管理改革，清理和規(guī)范行政事 業(yè)性收費(fèi)#65377;可見，加強(qiáng)政府非稅收入管理具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義#65377;

一是加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場經(jīng)濟(jì)條件下理順政府收入分配關(guān)系和建立健全公共財 政職能的客觀要求#65377;近幾年，我國進(jìn)行了綜合財政預(yù)算#65380;部門預(yù)算#65380;政府采購制度等一系列 的改革，目的就是要理順政府收入分配關(guān)系，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財 政框架#65377;政府非稅收入既是財政收入的重要來源，也是部門預(yù)算的重要組成部分#65377;加強(qiáng)和規(guī) 范政府非稅收入管理，將所有財政收入由政府集中征收和管理，既是實(shí)行部門預(yù)算#65380;國庫集 中支付和政府采購制度的前提條件，也是建立公共財政收支體系的客觀要求#65377;

二是加強(qiáng)政府非稅收入管理是增強(qiáng)政府調(diào)控能力和提高依法理財水平的客觀需要#65377;隨著 市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府要轉(zhuǎn)變職能，保證政府承擔(dān)公共事務(wù)的財力供應(yīng)#65377;財政機(jī)關(guān)，是政府 管理財政資金的宏觀調(diào)控部門#65377;建立健全財政收入管理機(jī)制，加強(qiáng)對所有財政性資金的統(tǒng)一 管理，既是履行財政職能的應(yīng)有之舉，也是為財政支出提供穩(wěn)定可靠來源的迫切需要#65377;同時 ，通過對政府非稅收入實(shí)行統(tǒng)一征收#65380;統(tǒng)一管理#65380;統(tǒng)籌安排，才能增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力， 逐步解決部門#65380;單位間的分配不公和苦樂不均的問題，為統(tǒng)一部門和單位的津貼#65380;補(bǔ)貼改革 打下基礎(chǔ)#65377;

三是加強(qiáng)政府非稅收入管理是從源頭上防止腐敗的重要手段#65377;近幾年，我國推行了政府 非稅收入“收支兩條線”改革，但對政府非稅收入無法做到依法征收#65380;應(yīng)收盡收和統(tǒng)籌安排 ，亂收費(fèi)和坐收坐支等現(xiàn)象沒有完全杜絕#65377;通過統(tǒng)一征收，既能夠制止執(zhí)收執(zhí)罰部門及執(zhí)收 人員亂收濫罰，又能防止收人情費(fèi)和只收費(fèi)不服務(wù)，還能有效杜絕政府非稅收入截留#65380;挪用 和私設(shè)“小金庫”等問題#65377;通過統(tǒng)籌安排和統(tǒng)一管理，可鏟除部門和單位滋生腐敗的土壤和 源頭#65377;

加強(qiáng)政府非稅收入管理，要適應(yīng)市場條件下理順政府收入分配關(guān)系和建立健全公共財政 職能的需要，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，理清思路，著眼于做大財政收入“蛋糕”，優(yōu)化財政收入結(jié) 構(gòu)，提高財政調(diào)控能力，理順稅費(fèi)關(guān)系，努力構(gòu)建公共財政框架下政府非稅收入管理的新模 式#65377;

(一)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變政府非稅收入管理理念#65377;

目前政府非稅收入管理中存在的諸多問題，有體制#65380;機(jī)制#65380;管理#65380;歷史等多方面原因，但管 理理念的影響至關(guān)重要#65377;加強(qiáng)政府非稅收入管理，必須以“全面#65380;協(xié)調(diào)#65380;可持續(xù)”的科學(xué)發(fā) 展觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府非稅收入管理理念，實(shí)現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”#65377;一是由政府非稅收入 只是預(yù)算外資金向稅收收入的有益補(bǔ)充轉(zhuǎn)變#65377;政府非稅收入作為政府收入分配體系的組成部 分，與稅收互為補(bǔ)充，都是以政府為主體的再分配形式，是財政收入的重要組成部分，也是 具有很大潛力的政府財源，在財政收入特別是地方財政收入中占有舉足輕重的地位#65377;政府非 稅收入在增強(qiáng)財政實(shí)力#65380;緩解財政壓力#65380;加強(qiáng)宏觀調(diào)控#65380;促進(jìn)社會公共事業(yè)的發(fā)展#65380;維護(hù)社 會運(yùn)轉(zhuǎn)等方面發(fā)揮著積極的作用#65377;因此，要做大財政收入“蛋糕”，必須把政府非稅收入與 稅收置于同等重要的地位，通過加強(qiáng)政府非稅收入管理，提高財政管理程度，增強(qiáng)政府汲取 稅收收入和政府非稅收入能力#65377;二是從盲目管向合法合規(guī)征管轉(zhuǎn)變#65377;政府非稅收入規(guī)模的大 小#65380;結(jié)構(gòu)的變化#65380;增長速度的快慢，與政府職能#65380;財政體制#65380;城市化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊 密相關(guān)#65377;既不能該收的不收，也不能不該收的亂收#65377;要堅持依法征收，使政府非稅收入應(yīng)收 盡收#65377;三是由“有費(fèi)即亂”向“物有所值”轉(zhuǎn)變#65377;政府非稅收入的存在與發(fā)展都是必需的， 具有稅收不可代替的作用，絕不能把政府非稅收入與“三亂”聯(lián)系在一起#65377;相反，加強(qiáng)政府 非稅收入管理，既可以有效遏制“三亂”，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也可以壯大財政實(shí)力，是政府加 強(qiáng)宏觀調(diào)控的一項重要手段#65377;四是由“單位資金”向“財政收入”轉(zhuǎn)變#65377;政府非稅收入，“ 所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財政”#65377;無論是經(jīng)營性收費(fèi)#65380;行政事業(yè)性收費(fèi)，還 是委托其他部門征收，它們都是政府的財政性資金，而不是單位的自有資金#65377;

(二)以依法征管為宗旨，進(jìn)一步優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)#65377;政府非稅收入與稅收具有各自不 同的特點(diǎn)#65377;加強(qiáng)非稅收入管理，首先要從總體上正本清源，通過清理整頓，區(qū)別不同性質(zhì)， “定性#65380;定位#65380;定量”，實(shí)行“分源而治#65380;分流而治#65380;分類而治#65380;分項而治”#65377;這是理順分 配關(guān)系#65380;健全財政職能#65380;減輕社會不合理負(fù)擔(dān)的需要，是優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)#65380;提高財政調(diào)控 能力的重要舉措，也是政府非稅收入管理改革的基本著眼點(diǎn)#65377;一是“清”#65377;即對政府部門履 行管理職能而對管理對象征收的行政管理費(fèi)和各種制度外收費(fèi)(亂收費(fèi)#65380;亂罰款#65380;亂攤派) 等，予以取消#65377;除法律#65380;行政法規(guī)另有規(guī)定的外，凡是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，按照《行政 許可法》的要求，對行政許可事項進(jìn)行監(jiān)督檢查#65377;二是“轉(zhuǎn)”#65377;即將現(xiàn)有收費(fèi)中一些不具有 公共商品生產(chǎn)費(fèi)用性質(zhì)的收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)，由市場定價并照章納稅#65377;這類收費(fèi)，包括各 類勘察設(shè)計收費(fèi)#65380;咨詢服務(wù)收費(fèi)#65380;培訓(xùn)費(fèi)#65380;鑒定費(fèi)和高速公路通行費(fèi)等#65377;三是“改”#65377;即對 現(xiàn)有的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金中，憑借政府權(quán)力#65380;行政管理職能或社會管理職能收取的，要 以稅收的形式征收管理#65377;如交通#65380;社會保障#65380;環(huán)保#65380;城建#65380;教育#65380;土地等領(lǐng)域的收費(fèi)#65380;基金 #65380;附加等#65377;四是“留”#65377;即對符合國際慣例#65380;確實(shí)需要保留的，繼續(xù)予以保留并加以規(guī)范#65377; 其大體包括四類:一是政府向法人或城鄉(xiāng)居民實(shí)施特定管理和提供特殊服務(wù)收取的各種證照 費(fèi)#65380;注冊費(fèi)#65377;如企業(yè)注冊登記費(fèi)#65380;護(hù)照費(fèi)#65380;婚姻證書工本費(fèi)等#65377;二是政府機(jī)關(guān)為維護(hù)國家主 權(quán)而實(shí)施的收費(fèi)#65377;如海關(guān)監(jiān)管手續(xù)費(fèi)等#65377;三是政府機(jī)關(guān)或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)，按照使用者付費(fèi)原 則，向國有資源使用者收取的管理費(fèi)#65377;如礦產(chǎn)開發(fā)管理費(fèi)#65380;城市道路占有挖掘費(fèi)等#65377;四是一 些帶有懲罰性質(zhì)的收費(fèi)#65377;如超標(biāo)排污費(fèi)等#65377;另外，還有少量暫不宜取消或規(guī)定征收期限未滿 ，且難以實(shí)行“費(fèi)改稅”的政府性基金#65377;五是“拓”#65377;即拓展政府非稅收入管理范圍，挖掘 增收潛力#65377;貫徹財政部《關(guān)于加強(qiáng)非稅收入管理的通知》的精神，將國有資源有償使用收入 #65380;國有資產(chǎn)有償使用收入#65380;國有資本經(jīng)營收益#65380;彩票公益金#65380;以政府名義接受的捐贈收入#65380; 政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等收入，逐步納入政府管理范圍#65377;

(三)創(chuàng)新體制，加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理#65377;按照政府非稅收入的管理流程，改革 現(xiàn)行管理辦法，建立“預(yù)算#65380;征收#65380;使用”三分離的新型政府非稅收入管理模式#65377;

1.明確征管主體，統(tǒng)一政府非稅收入的征收管理#65377;改變長期以來政府非稅收入“誰收 #65380;誰用#65380;誰管”的傳統(tǒng)做法，把政府非稅收入視同稅收一樣，將其征收管理權(quán)限相對集中于 財政專門的政府非稅收入征收管理機(jī)構(gòu)，改變政府非稅收入管理分散的狀況，理順征收關(guān)系 ，在項目立項#65380;賬戶管理#65380;收入管理#65380;數(shù)據(jù)統(tǒng)計#65380;資金支出等各個環(huán)節(jié)形成協(xié)調(diào)機(jī)制#65377;對那 些征收力度偏弱，制約手段單一，無法保證應(yīng)收盡收的委征單位及收費(fèi)數(shù)額較大#65380;構(gòu)成地方 政府財力主要來源的資源性政府非稅收入項目，應(yīng)盡快納入財政直接征收范圍#65377;對不便于直 接征收的重要的政府非稅收項目，財政部門應(yīng)派出監(jiān)察員進(jìn)駐委征單位#65377;

2.完善征管機(jī)制，深化政府非稅收入收繳改革#65377;按照“收支兩條線”的管理規(guī)定，不 斷擴(kuò)大政府非稅收入收繳改革范圍，進(jìn)一步完善政府非稅收入收繳信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財政 與銀行#65380;財政與執(zhí)收執(zhí)罰單位#65380;財政內(nèi)部和財政部門上下級之間的計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)#65377;要嚴(yán)格票據(jù) 管理，加大源頭控制力度#65377;做到“以票管費(fèi)，以票促收”，監(jiān)督執(zhí)收單位收取的政府非稅收 入及時足額上繳國庫或財政專戶，做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)#65380;統(tǒng)一使用，統(tǒng)一保管#65380;統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān) 督，力求票據(jù)與項目#65380;票據(jù)與收入#65380;票據(jù)與稽核相結(jié)合#65377;

3.實(shí)行綜合預(yù)算，提高財政調(diào)控能力#65377;將所有政府非稅收入如同稅收一樣，逐步納入 財政管理，實(shí)行財政綜合預(yù)算#65377;積極實(shí)行“收支脫鉤”，執(zhí)收#65380;執(zhí)罰部門收取的政府非稅收 入全額上繳財政，列為財政預(yù)算收入;取消比例返還，不再實(shí)行收支掛鉤;單位履行職能所 需支出，通過編制部門預(yù)算由財政予以解決，打破政府非稅收入部門使用界限，切斷部門組 織收入與自身利益的關(guān)系#65377;建立激勵和約束機(jī)制，制定政府非稅收入的減免管理辦法和政府 非稅收入超收獎勵辦法，調(diào)動收支脫鉤后執(zhí)行部門和單位的積極性#65377;

4.實(shí)施財政集中支付制度，提高資金使用效益#65377;按照建立國庫單一賬戶管理體系的要 求，改變現(xiàn)行政府非稅收入撥付方式，建立并推行國庫集中支付制度#65377;對政府非稅收入用于 人員工資#65380;基本建設(shè)#65380;購買性支出及其他專項支出，實(shí)行由財政直接支付#65377;通過實(shí)行財政直 接支付，減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，防止挪用資金，提高政府非稅收入使用的透明度#65377;

(四)強(qiáng)化監(jiān)督，健全政府非稅收入監(jiān)督機(jī)制#65377;建立完整系統(tǒng)的法律規(guī)章制度，是政府 非稅收入監(jiān)督體系的基礎(chǔ)#65377;要盡快制定地方性法規(guī)，提高政府非稅收入監(jiān)督法律級次，將政 府非稅收入的監(jiān)督管理納入法制化軌道#65377;要加大政府監(jiān)督力度#65377;比照稅收征管辦法，進(jìn)一步 完善政府非稅收入的“征#65380;管#65380;查”制度，實(shí)行政府非稅收入“征#65380;管#65380;查”相分離，形成 一個以政府財政為主體，物價#65380;審計#65380;監(jiān)察等部門和執(zhí)收單位相互配合的監(jiān)督模式，建立部 門協(xié)調(diào)配合#65380;多環(huán)節(jié)相互銜接#65380;全過程跟蹤監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制，確保政府非稅收入依法征收， 應(yīng)收盡收，嚴(yán)格征管，規(guī)范運(yùn)作#65377;財政與物價部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)溝通與協(xié)作，建立政府非稅 收入項目審批的監(jiān)督制約機(jī)制，明確審批責(zé)任，從源頭上防止政府財力資源的流失#65377;要強(qiáng)化 人大和社會監(jiān)督#65377;進(jìn)一步完善政府非稅收入政務(wù)公開和收費(fèi)公示制度，定期向社會公布政府 非稅收入項目和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行掛牌征收，增加政策透明度#65377;建立和完善政府非稅收入稽查#65380;舉 報#65380;違規(guī)處罰和責(zé)任追究等監(jiān)督管理制度，對亂收#65380;亂罰#65380;亂用或應(yīng)征不征#65380;應(yīng)罰不罰#65380;隨意減免的違紀(jì)現(xiàn)象，要依法嚴(yán)肅處理#65377;

〔責(zé)任編輯:佳 忠〕