論政府行為的統(tǒng)一與完善

[摘 要]政府行為可分為“自利”行為和“他利”行為兩種#65377;現(xiàn)代政府是“自利”行為和 “他利”行為的統(tǒng)一#65377;中國(guó)傳統(tǒng)時(shí)代以及現(xiàn)階段的政府，“自利”行為比較強(qiáng)大，而與之 相對(duì)應(yīng)的“他利”行為表現(xiàn)不足，所以形成政府行為的不對(duì)稱性和非均衡性#65377;根據(jù)“自利” 和“他利”的動(dòng)力基礎(chǔ)不同，公民精神的成長(zhǎng)是構(gòu)建政府公共服務(wù)職能的外在推 動(dòng)力#65377;

[關(guān)鍵詞]政府行為;公共服務(wù);公民[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-2234(2006)0 6-0046-02

轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府公共管理和公共服務(wù)能力，是我國(guó)政府在一系列的改革中都試 圖努力突破的一個(gè)重要方面#65377;但政府公共服務(wù)職能的構(gòu)建的成效并不是很顯著#65377;本文突破從 政府自身出發(fā)來(lái)要求政府培育其公共服務(wù)職能的單向思維定勢(shì)，從政府與公民的關(guān)系出發(fā)， 運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，試圖對(duì)政府公共服務(wù)職能的構(gòu)建提供一種學(xué)理分析的視角#65377;

一#65380;政府行為分析:“自利”行為和“他利”行為

按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，政府與公民之間的行為關(guān)系可以看成是一種經(jīng)濟(jì)行為關(guān)系 #65377;從 這種前提假定出發(fā)，我們將政府行為分為“自利”行為和“他利”行為兩個(gè)方面#65377;所謂“自 利”行為是指政府作為具有充分自主性的利益主體的“經(jīng)濟(jì)人”身份，以稅收為主要方式追 求收入最大化#65380;滿足其自身存在利益最大化的行為#65377;從組織的角度出發(fā)，就是政府各部門為 滿足本組織發(fā)展而追求收入最大化，根本來(lái)說(shuō)，就是政府部門組成人員自身利益最大化#65377;所 以，政府“自利”行為就是從社會(huì)中獲得各種收入，最主要途徑就是征稅#65377;國(guó)家產(chǎn)生以后， “為了維護(hù)這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅#65377;捐稅是以前的氏族社會(huì)完全沒有 的#65377;”〔1〕政府的這種“收錢”的“自利”行為由強(qiáng)大的自身發(fā)展動(dòng)力為支撐，所 以向來(lái)都 是積極作為#65377;而所謂“他利”行為就是政府用征得的稅收為社會(huì)提供公共管理和公共服務(wù)的 行為#65377;與政府“自利”行為相比較，這種行為是政府為他方作為的行為，是要支出政府的“ 收入”的行為，所以，破除“他利”主義的道德訴求之外，面對(duì)這種行為，政府往往表現(xiàn)消 極，從其自身出發(fā)，沒有多少動(dòng)力#65377;

當(dāng)然，政府“自利”行為和“他利”行為的劃分只是一種分析視角#65377;“它表明，公民與 國(guó)家之間的關(guān)系是一種主體之間的關(guān)系;擁有利益#65380;資源和自身能力的實(shí)體只存在于關(guān)系終 結(jié)之時(shí)，并獲得另外一方的接受和承認(rèn)#65377;”〔2〕 政府“自利”行為和“他利”行為 在現(xiàn)實(shí)生 活中，是通過(guò)稅收和公共服務(wù)相互聯(lián)系#65377;“公共選擇理論認(rèn)為，在社會(huì)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主 政治的條件下，稅收就是政府提供的公共物品的影子價(jià)格，是納稅人為自己的公共物品支付 的代價(jià)#65377;因此，它把政府提供公共服務(wù)與個(gè)人和企業(yè)納稅之間的關(guān)系，看作類似于市場(chǎng)上的 資源交易關(guān)系#65377;它認(rèn)為個(gè)人和企業(yè)正是根據(jù)從公共物品中得到的利益來(lái)決定自己的納稅額#65377; ”〔3〕所以，現(xiàn)代政府只有將“自利”行為和“他利”行為兩方面結(jié)合起來(lái)，才是 政府正常 運(yùn)轉(zhuǎn)的條件，才是政府的全部職能#65377;當(dāng)然有些時(shí)候，政府也可以使用暴力強(qiáng)制執(zhí)行“自利” 行為而不進(jìn)行相應(yīng)的“他利”行為，但這不是政府運(yùn)行的常態(tài)，也不是長(zhǎng)久之計(jì)#65377;

二#65380;現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變的困境及原因分析

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)的政府是“全職全能”的政府，政府在社會(huì)中擁有一 切， 也代表一切，如此強(qiáng)大的政府形成了覆蓋全社會(huì)的組織力量，龐大的政府權(quán)力體系使政府的 “自利”行為不斷膨脹#65377;政府雖然從全民中獲取收入，但公共財(cái)政所創(chuàng)設(shè)的公共服務(wù)并沒有 覆蓋全民，尤其是偏向城市，重視大城市的建設(shè)，而忽略了農(nóng)村#65380;農(nóng)民，形成了很明顯的城 鄉(xiāng)二元分割#65377;〔4〕以“剪刀差”的形式從農(nóng)業(yè)中汲取財(cái)政收入，去支持城市的工業(yè) 化發(fā)展， 而在廣大的農(nóng)村卻沒有享受到同樣的政府的公共服務(wù)#65377;并且中國(guó)的行政評(píng)價(jià)機(jī)制歷來(lái)是上級(jí) 評(píng)價(jià)下級(jí)對(duì)政治承包任務(wù)的完成情況，〔5〕而不重視或缺少民意評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)，這種 對(duì)上不對(duì) 下的行政慣性是政府缺乏“利他”行為的機(jī)制性原因#65377;所以，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府的“自 利”行為和“他利”行為之間沒有形成對(duì)稱性，而是表現(xiàn)出了嚴(yán)重的不均衡#65377;這種不均衡性 和不對(duì)稱性是政府統(tǒng)治職能的充分表現(xiàn)，是政府為建設(shè)新政權(quán)所作出的可能性選擇#65377;但是政 府這種歷史的行為，在面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，則表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)#65377;現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，政 府一方面也是市場(chǎng)的特定主體，按照市場(chǎng)的運(yùn)行原則，政府要從某些領(lǐng)域退出，而這些要求政府退出的領(lǐng)域都是政府的傳統(tǒng)利益之所在，所以對(duì)切斷自己財(cái)源的領(lǐng)域，作為政府自身是 不愿意退出的#65377;另一方面，政府在穩(wěn)定政治統(tǒng)治職能的同時(shí)，更要注重公共管理和公共服務(wù) 職能#65377;而延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府行為的路徑依賴，現(xiàn)階段的中國(guó)政府，“自利”行為還很 強(qiáng)大，“他利”作為表現(xiàn)不足#65377;近些年來(lái)，某些政府部門特別是地方政府部門的預(yù)算外資金 迅速擴(kuò)張，充分表現(xiàn)出其“自利”行為不斷增長(zhǎng)，有些部門或單位的“小金庫(kù)”的增長(zhǎng)形勢(shì) 看好，這往往帶來(lái)部門人員的膨脹并為腐敗現(xiàn)象提供可乘之機(jī)#65377;〔6〕這一系列的惡 性循環(huán)都嚴(yán)重阻止了政府行為的轉(zhuǎn)變#65377;

在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，農(nóng)民對(duì)于皇帝只有一個(gè)關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒 有別的關(guān)系#65377;因?yàn)檫@個(gè)緣故，中國(guó)農(nóng)民的公民思想就很薄弱，農(nóng)民不管誰(shuí)來(lái)做皇帝，只要納 糧，便算盡了責(zé)任#65377;政府只要農(nóng)民納糧，便不去理會(huì)他們別的事，其余都是聽其自生自滅#65377; 在傳統(tǒng)中國(guó)，農(nóng)民的耕地同時(shí)是國(guó)家的國(guó)土，皇帝是國(guó)家的代表，農(nóng)民自然是皇帝-官僚體 系的臣民或子民，依附于國(guó)家#65377;國(guó)家(皇帝)對(duì)土地有終極意義上的所有權(quán)，決定了“皇糧 國(guó)稅”天經(jīng)地義的合理性和合法性#65377;換言之，農(nóng)民向國(guó)家提交稅賦是單向強(qiáng)制而不是雙邊同 意的義務(wù)，是天經(jīng)地義#65380;無(wú)可置疑的#65377;傳統(tǒng)社會(huì)中的“子民”“臣民”思想具有很強(qiáng)的忍 讓性，重義務(wù)，輕權(quán)利，政府的壓力只要不危及生存，就可以一直忍受下去，農(nóng)民從不問(wèn)政 府提供什么公共服務(wù)#65377;政府高高在上，被稱為“父母官”的從政人員“為民做主”，也被認(rèn) 為是天經(jīng)地義#65377;“子民”“臣民”思想的充斥以及對(duì)國(guó)家認(rèn)知上的單一性，相比較是公民 精神的缺乏#65377;人民思想中的這些傳統(tǒng)意識(shí)直到今天也有深刻的影響#65377;中國(guó)改革之前在城市是 一系列“塊塊”上的單位，在農(nóng)村也是一系列“塊塊”上的單位——公社#65377;單位的政治介入 ，切斷了公民與政府的直接聯(lián)系，代之以公民通過(guò)單位與政府發(fā)生間接的聯(lián)系，縮小了“公 民社會(huì)”或“經(jīng)濟(jì)社會(huì)”的范圍，將整個(gè)社會(huì)都擴(kuò)展為“政治社會(huì)”，減少了政府活動(dòng)和公 民活動(dòng)兩個(gè)方面以及兩個(gè)方面必要的彈性，是公民的正式生活不得不受單位領(lǐng)導(dǎo)政治行為的 制約#65377;〔7〕單位制的歷史遺留下的對(duì)單位的依賴心理，相比較則缺乏了獨(dú)立的公民 意識(shí)#65377;

三#65380;公民精神的成長(zhǎng)與政府公共服務(wù)職能的構(gòu)建

政府公共服務(wù)職能的構(gòu)建，雖然從“他利”作為的角度出發(fā)，政府沒有動(dòng)力，但為 適應(yīng) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，政府要樹立轉(zhuǎn)變與構(gòu)建職能的理念，否則，面對(duì)急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型，政府往往 表現(xiàn)出思想準(zhǔn)備不足和無(wú)所舉措#65377;讓其在某些既得利益或權(quán)力上撒手，從政府自身出發(fā)，靠 中央政府的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，往往收效甚微#65377;所以必須從政府行為之外尋找促使其公共服務(wù)職能成 長(zhǎng)的因素，這些因素的核心就是公民精神的成長(zhǎng)#65377;

1.“是公民”與“做公民”的統(tǒng)一#65377;〔8〕現(xiàn)代國(guó)家，公民的平等權(quán)利不但是法 律應(yīng)該賦 予公民的，更是公民爭(zhēng)取的結(jié)果，權(quán)利是主體間相互構(gòu)建的過(guò)程#65377;“是公民”是一種靜態(tài)的 規(guī)定，而“做公民”才是參與權(quán)利構(gòu)建#65380;享受權(quán)利的過(guò)程，“做公民”這種實(shí)踐“不僅保護(hù) 了所有公民的私人利益，而且還授權(quán)他們?nèi)カ@得某種國(guó)家行為的意識(shí)，甚而至于在這些國(guó)家 行為中作出某些影響——而且也不只是在對(duì)他們自身起作用的時(shí)候施加這些影響#65377;”〔 9〕所 以，擁有公民資格只是具備了公民的外在身份，具有公民精神才算具備了公民的內(nèi)在品質(zhì)#65377; 現(xiàn)實(shí)而有意義的公民精神需要通過(guò)社會(huì)成員對(duì)其公民身份的自覺意識(shí)和行動(dòng)理性的持續(xù)互動(dòng) 加以養(yǎng)成，它不可能通過(guò)外在的規(guī)定性而完成，必須在行動(dòng)中走向完善#65377;“是公民”與“做 公民”的統(tǒng)一保證了公民以實(shí)際行動(dòng)監(jiān)督政府提供公共服務(wù)#65377;

2.健全的納稅人意識(shí)#65377;健全的納稅人意識(shí)，是公民的權(quán)利和義務(wù)的觀念，這是公民精 神的法律內(nèi)核#65377;納稅人的利益最大化目標(biāo)，除了經(jīng)濟(jì)利益上的最大化之外，還包括其他方面 ，如各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)的認(rèn)同等，所以，納稅人對(duì)國(guó)家盡義務(wù)的前提是，國(guó)家要對(duì)納稅 人盡自己的相關(guān)服務(wù)性義務(wù)#65377;人們?cè)诩{稅的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分感受到政府服務(wù)的存在和價(jià)值#65377; 因此，公民有權(quán)利按照自己的價(jià)值準(zhǔn)則對(duì)政府部門提出種種希望和要求，比如期望得到平等 的國(guó)民待遇，期望能夠自主地選擇并享受政府提供的公共產(chǎn)品與各項(xiàng)其他服務(wù)等#65377;我國(guó)的憲 法規(guī)定，“公民有依照法律納稅的義務(wù)”，但公民對(duì)他們納稅后所可能享受到的權(quán)利卻沒有 看到有關(guān)法律的明確的規(guī)定#65377;只有承認(rèn)和保護(hù)納稅人各項(xiàng)權(quán)利的完整性和具體性，只有使納 稅人真正意識(shí)到稅收的存在就是為了滿足公眾的需要，確保稅收的運(yùn)作在于服務(wù)于民#65380;為民 謀求整體福利時(shí)，他們才會(huì)像排隊(duì)買緊俏品一樣地去積極納稅#65377;政府行為要法制化，特別是 包括政府在內(nèi)的有關(guān)征稅方面的法律的健全，使政府行為有法可依，公民也可以依據(jù)法律監(jiān) 督政府行為#65377;

3.公民社會(huì)的發(fā)育，第三部門組織的成長(zhǎng)#65377;公民精神的成長(zhǎng)，需要公民獨(dú)立意識(shí)的覺 醒，也要公民組織的培養(yǎng)，所以第三部門組織要成長(zhǎng)為公民的代言人，成為與政府力量相互 約束#65380;相互監(jiān)督的力量#65377;當(dāng)然，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)中，國(guó)家#65380;市場(chǎng)#65380;社會(huì)共同承 擔(dān)公民公共品的供給#65377;市場(chǎng)和社會(huì)組織參與公共品的供給，是在國(guó)家構(gòu)建的法律和政策范圍 內(nèi)，解決國(guó)家財(cái)政能力不足和國(guó)家公共品供給的低效率以及“政府失靈”#65380;充分發(fā)揮社會(huì)組 織的自主性和自治性功能的表現(xiàn)，也能打破國(guó)家壟斷公共品的供給的傳統(tǒng)機(jī)制，一定程度上 和國(guó)家構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)，這不但是公民監(jiān)督國(guó)家公共服務(wù)的一個(gè)角度，也能夠?yàn)閲?guó)家提高公共品的 供給注入動(dòng)力#65377;公民按照自己的偏好，選擇不同的供給方式，也是公民精神的自主性的表現(xiàn) #65377;

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〔責(zé)任編輯:佳 忠〕