《國家突發公共事件總體應急預案》透視與再思考

[摘 要]“非典”作為我國建立健全突發公共事件總體應急預案的轉折點，促成了從中央到 地方的預案編制工作的基本完成，總體預案框架初步形成#65377;為以后預防和處置突發公 共 事件提供一個規范性的指導#65377;本文主要是針對目前總體預案可能存在的一些問題提出應對措 施，期望在實踐中更加規范化#65380;合法化#65380;合理化#65377;

[關鍵詞]突發公共事件;應急機制;公共危機管理

[中圖分類號]D922.1[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2006 )06-0082-02

一#65380;編制總體預案的歷程及其意義

2003年，一場SARS凸現了傳統的日常管理與危機管理體制的不足#65377;此后，國家開始啟動國家 總體應急預案的編制工作，各地方#65380;各級政府也把各自應急預案的制定提上日程#65377;具體說來 ，從2003年底，國家總體應急預案籌備工作啟動，到2005年1月25日，總體預案正式出臺， 直到2006年1月8日，《國家突發公共事件總體應急預案》正式對外發布，歷時2年多#65377;在此 之前，國務院各有關部門已編制了國家專項預案和部門預案;全國各省#65380;自治區#65380;直轄市的 省級突發公共事件總體應急預案均已編制完成;各地還結合實際編制了專項應急預案和保障 預案;許多市#65380; 縣以及企事業單位也制定了應急預案#65377;隨著總體預案的公布，全國應急預 案框架體系初步形成，從而彰顯了黨和政府以人為本#65380;科學決策以及在處理各種危機實踐中 的應急管理能力的不斷提高#65377;

《總體預案》的公布是在新形勢下，我們黨和政府對人民高度負責的莊嚴承諾，也是對全國 人民樹立憂患意識的總動員，它的貫徹實施，將對健全和完善應急的機制#65380;體制和法制，提 高政府有效預防和應對突發公共事件的能力，全面履行政府職能，構建社會主義和諧社會具 有十分重要的意義#65377;雖然總體預案內容詳細具體且具有深刻的意義，但目前總體預案還存在 著一些不足之處，亟待我們完善以使之更加規范化#65377;

二#65380;目前總體預案存在的問題:新的思考

當今世界，人類面臨的發展機遇增多，但面臨的挑戰也在增加#65377;重大自然災害頻繁發生，重 大疫情傳播范圍擴大，國際恐怖浪潮驟然升級，能源資源緊缺和生態環境惡化，人類承受著 天災和人禍的雙重威脅，這些說明我們的世界比以往任何時候更容易受到傷害#65377;針對一些突 發性事件我們國家從中央到地方也制定了預案，而且許多預案都是切實可行的#65377;但我們認為 ，目前總體預案的編制還存在著一些不足之處:

(一)對突發事件的誘因缺乏足夠的認識

不可置疑，編制應急預案，建立健全危機應急系統，是我們的當務之急#65377;國家對此也非常重 視，但對危機背后的誘因缺乏足夠的關注#65377;危機事件為什么會發生?怎樣才能預防和盡量減 少它的發生?這些非常重要的因素在總體預案中沒有具體的闡述#65377;關于公共危機的誘因可分 為自然誘因和社會誘因#65377;

從某種意義上講，危機事件是一定時期內某些潛在的社會制度問題的外化表現形式#65377;首先是 多階層#65380;多元化的社會正在形成，社會流動性加強#65380;個體責任感削弱的同時，社會的控制力 也在減弱#65377;其次，利用改革中出現的體制漏洞食利的利益集團和黑幫政治對公共資源的竊取 和分割，社會各群體和各階層在改革中成本-受益不均，集聚的和潛在的社會結構性矛盾和 體制功能性矛盾存在激化和顯化趨勢，整體的社會不公平感在增強，相對剝奪感成為潛在的 社會心理，落后的利益補償機制導致利益損害現象增加#65377;最后是社會管理模式還沒有實現良 好的對接#65377;〔1〕如果以上這些矛盾處理不當，它們都可能成為導致公共危機發生的 誘因#65377;而這些誘因在總體預案中并沒有得到足夠的體現和重視#65377;

(二)缺乏專門的法律支撐

“總體預案”雖依據憲法及相關法律和行政法規制定，但沒有專門的法律可依#65377;對于以前所 依的法律#65380;法規其本身具有很強的部門特征，難以整體協調，其關鍵問題在于我國缺乏一部 關于緊急狀態與行政緊急處置法#65377;同時總體預案的出臺主要是預防為主，文件規范的重點還 是行政機關自身的行為，還不能代替對政府和社會公眾都具有規范約束力的“突發公共事件 應對法”及其實施條例#65377;因此，完善我國公共應急法制和出臺一部全國緊急狀態法就顯得尤 為重要#65377;

公共應急法制是一個國家或地區在非常規狀態下實行法治的基礎#65377;所謂公共應急法制，即關 于突發事件引起的公共緊急情況下如何處理國家權力之間#65380;國家權力與公民權利之間#65380;公民 權利之間的各種社會關系的法律規范和原則的總和 #65377;經過20多年的法制改革和發展，我國 公共應急法制已有一定基礎#65377;在現行憲法#65380;法律中已有一些關于公共應急法律規范的零散規 定#65377;然而，因種種原因，這些法規制度不乏缺陷，如:過強的獨立性#65380;過重的部門管理色彩 #65380;分散的管理體制，不統一的國家級緊急事務管理機構，造成了缺乏對年度或較長期的宏觀 性的總體考慮，缺乏預警分析，對危機事件的處理習慣于一種被動的反應模式#65377;因此，特別 亟需出臺一部全國緊急狀態法，作為全國性公共突發事件的所有行動的最高法律位階的依據 ，就連最高行政首腦和最高指揮與協調的政府機構，也要依從該項法律行使公共應急的政府 權力#65377;

(三)政策落實不到位

總體預案制定的政策內容比較詳細具體，中央政府和地方比較高層的領導對應急管理也高度 重視，有很強的應急管理意識，并且已都采取一整套科學應對方案體系，但是落實到基層和 社會，公眾的防范#65380;互救#65380;自救#65380;參與意識和能力卻還很弱，這會使政策的落實大打折扣#65377; 同時，社會其他部門，如第三部門包括非政府組織，以及企業組織，如何共同構成一張聯動 應急網絡體系和公共危機的治理架構，還是需要在方方面面加強研究和切實推進的重要問題 ，同樣也是需要有關公共治理法律體系特別是一部公法作為依據，才能逐步確立和推動全社 會的應急聯動系統的科學構建和高效運作，而不只是政府單方面的組織運作體系這一核心層 面，公共突發事件的應急中社會整體和政府外圍的共同應對也是必不可少的 #65377;再則預案可 能很多就停留在文件層面，沒有進行社會公眾的有計劃有步驟的演習#65380;演練，實際效果如何 不得而知#65377;

三#65380;解決目前總體預案存在問題的措施

“一個聰明的民族，從災難中學到的東西會比平時多得多”#65377;一系列的危機事件，讓我們付 出了沉重的代價，但也給了我們深刻的警世和啟迪，讓我們切實認識到增強憂患意識#65380;加強 應急管理的極端重要性#65377;面對總體預案存在的不足，我們認為可以從下面三個方面去完善:

(一)公開甄別突發事件背后的誘因

如果說天災人禍是在所難免#65380;有可能應對不及的話，那么在此次總體預案中劃分的四個大類 的社會安全事件#65380;事故災難則一般都是可以深究其誘發因素和潛在危機源的，而尤其這類突 發性事件是常態社會環境下存在更多的危機形態，只有深挖其背景根源和誘發因素，確證背 后的潛在危機源，才有可能在源頭上遏制住突發公共事件的引爆，把危機消滅在萌芽狀態， 才能制定出切具實效的應急預案#65377;

哲學中因果聯系的原理指導我們，凡事有果必有因，我們應通過危機事件認識到它發生的根 源#65377;應對突發性的公共事件，政府應從源頭抓起防微杜漸，把危機發生的可能性盡量降到最 低點#65377;為此可以從以下三個方面著手:1.探尋事件根源#65377;突發事件發生后，對社會和公眾 心理影響巨大的主要原因在于突發事件根源的不確定或不明確性#65377;因此，政府要設立專門的 評估機構或專門小組，對突發事件的根源#65380;影響等做全面的分析#65380;評價#65377;2.搞好社會保障 ，弱化社會矛盾#65377;政府應切實履行“服務型政府”的職能，關注弱勢群體的利益#65377;3.依法 規范，加強管理#65377;洪水#65380;火災#65380;事故災難等觸目驚心的危機事件經常見諸于報端#65377;究其原因 管理不到位#65380;法規不規范，#65380;行政處置不當，危機事件的發生亦是必然#65377;

(二)建立健全突發公共事件應急管理的法規體系

為有效應對突發公共事件，我們認為政府首先要開展的工作:1.建立健全一系列危機管理 的法規體系，通過立法來完善由危機管理主體#65380;緊急行政措施#65380;應急處理法律后果以及違法 行為的法律責任等構成的危機處理機制#65377;2.健全和完善緊急狀態法與行政緊急處置法律制 度，把我國的應急管理納入法制化軌道，一旦發生重大危機和突發事件，能夠最大限度地保 護絕大多數公民的生命安全，維護國家利益和公共利益#65377;3.建立健全應急管理的法律和制 度，實施標準化的應急管理#65377;〔2〕4.根據我國危機管理立法的現狀，目前應該把 涉及危機 管理的不同部門的法律進行匯總，出臺一部全國統一的，居于核心地位的《緊急狀態法》，明 確危機管理部門的機構設置#65380;職能地位#65380;權力責任以及經費來源，其構成要件應涵蓋:突發危 機事件的應急預案制度;突發危機事件應急報告制度;突發危機事件的舉報制度;突發危機事 件的信息披露制度;突發危機事件的應急預案啟動制度〔3〕5.要向全國人大常委會 提交突發事件應對法草案，加大對違法官員的問責力度#65377;

(三)認真貫徹落實總體預案

如何貫徹落實總體預案，把文件層面轉化成現實層面?這就要求當前和今后一個時期要著力 抓好以下幾項工作:1.必須及時出臺相關的法律#65380;法規，明確各方在突發公共事件應急活 動中的各種社會關系#65377;在處理突發公共事件過程中，不僅要注重應急工作中“防”的環節 ，還需建立比較全面地處理應急工作所涉及到的各方面社會關系的法律制度，實行平時法制 與應急法制的協調和統一#65377;要進一步加強法制建設，使應急管理工作逐步實現規范化#65380;制度 化和法制化〔4〕#65377;2.要切實加強應急機構#65380;隊伍和應急救援體系#65380;應急平臺建設， 整合各類 應急資源，建立和健全統一指揮#65380;功能齊全#65380;反應靈敏#65380;運轉高效的應急機制#65377;要做好應急 預案的培訓和演練工作，不斷提高各級領導干部#65380;管理人員#65380;應急救援人員的指揮水平和專 業技能#65377;3.實行全民教育#65377;“用兵之法，教戒為先#65377;” 公共危機應急不僅靠政府制定政策 ，更要靠公民意識的養成，變成社會自覺的慣性運作#65377;〔5〕4.構建公共危機治理結 構，構建全民參與的危機應急體系，全面推進公共危機管理創新的進程 #65377;

預防和處置突發公共危機事件，始終貫穿于人類的歷史發展進程中#65377;從某種意義上說，一部 人類文明的發展史，就是一部不斷應對挑戰#65380;戰勝危機的歷史#65377;痛定思痛，經歷危機的磨練 我們更加清醒，更能明白當前的任務#65377;我們花一分力氣抓預案的制定，就要花十分力氣抓落 實#65377;我們對自己的政府和人民充滿信心，我們有足夠的能力去戰勝任何困難和危機#65377;

[參考文獻]

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