中國服務型政府建設與西方“新公共服務”二者的背景比較

[摘 要]經濟體制轉型#65380;政府管理模式轉變和社會結構轉型是中國建設服務型政府的背 景，并將之與西方“新公共服務”運動興起的背景進行比較分析，得出中國服務型政府建設 的根本目標是建設成熟公民社會下的服務型政府，它的職能是既要掌舵又要服務，當前建設 的首要任務是提供基本的社會公共服務#65377;

[關鍵詞]服務型政府;背景;“新公共服務”

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2006)06 -0048-02

建設服務型政府是構建和諧社會的重要內容#65377;分析我國服務型政府建設的背景并與西方 “新公共服務”運動的背景進行比較，可以為中國服務型政府建設提供有益的啟示#65377;

一#65380;中國服務型政府建設的背景

首先，經濟體制轉型#65377;中國正處在由計劃經濟向市場經濟轉型時期，市場體制正初 步建 立#65377;市場和政府是兩種配置資源的手段，不同的時期政府與市場的地位不一樣，發揮的作用 不同#65377;市場和政府如果能夠較合適地找到各自的位置，經濟才能快速有效地發展#65377;如果只有 政府或只有市場來配置資源，這種經濟發展是不健康的，會有各種弊病#65377;因此，從改革開放 至今我們逐步由單一的政府轉到由市場和政府共同來配置資源，發展市場經濟，建立市場經 濟體制，使市場和政府成為經濟發展的兩翼#65377;市場機制下要求資源以市場配置為主，企業擁 有明晰的產權#65380;獨立自主的經營權，能夠自行決定企業的治理結構和運作管理機制，積極參 與市場競爭;政府要放開不必要的管制，打破行業壁壘，鼓勵競爭，政府只是為市場更有效 的配置資源服務#65377;計劃經濟體制下的政府管理經濟，事無巨細，企業根本沒有自主權，市場 被政府行為扭曲，不能發揮其應有的作用#65377;因此，在轉型時期，政府要轉變觀念#65380;職能#65380;角 色#65380;行為方式以適應市場經濟發展的需要，建設與市場經濟相匹配的現代服務型政府#65377;

其次，政府管理模式轉型#65377;政府由傳統的全能政府向有限政府轉變#65377;我國傳統的全能政 府管理模式曾經起過重大積極作用，比如在短時期內建立了較強大的工業基礎等，但也有很 多弊端#65377;比如政府管得太多，負擔過重，能力不濟，責任太大，該管好的沒管好，不該管的 又管了，該承擔責任的又沒承擔，不該由它承擔的責任帳也算到政府頭上;政府權力無孔不 入地伸到經濟領域，造成腐敗日益嚴重，損害政府形象#65377;由于這些弊端，今天人們把貧富差 距的不斷擴大#65380;教育亂收費和看病難#65380;國有資產流失#65380;下崗人員劇增#65380;企業無競爭力#65380;股民 在股市的破產等所有問題都歸因于政府腐敗，大罵政府，使當前中國政府承受了前所未有的 壓力和無限責任，不管是社會#65380;企業還是個人都把不滿或失敗歸因于政府，歸于其腐敗#65377;薩 繆爾森說過:“人類有一種本能——將成功列在自己名下，而將失敗歸咎于他人——特別是 政 府#65377;”〔1〕 “把所有不滿都發泄到政府身上的政治氛圍是不健康的，在所有問題上 都將政府 作為唯一的被告是不正常的#65377;”〔2〕因為這樣我們的政府合法性很容易受到質疑和 削弱，尤 其是對一個在政治上不成熟的民族來說，社會不穩定的系數就增大，“文化大革命”就是明 證#65377;所以這種政府管理模式要改革，向以民為本#65380;職能有限進而責任有限#65380;依法行政#65380;廉潔 高效的現代服務型政府轉變，以增強政府的合法性#65377;

再次，社會結構轉型#65377;經過二十多年的改革發展， 中國社會結構發生巨大變化，“新 的社會力量開始形成了#65377; 但這種社會力量卻是以斷裂和失衡的狀態呈現出來的，這就是強 勢群體與弱勢群體之間的分野和裂痕: 一方面， 經濟精英#65380;政治精英和知識精英開始構成 一個鞏固的聯盟;另一方面， 則是碎片化的弱勢群體#65377; 其結果是兩者爭取自己利益能力的 高度失衡 ”#65377;〔3〕占有財富#65380;權力和知識的強勢群體在公共政策的制定和實施中有 較強的影 響，在社會輿論上有較大的話語權，而以大部分貧困農民#65380;農民工#65380;城市失業者與下崗人員 等為主的弱勢群體則缺乏相應的組織形式和渠道表達他們的利益要求以致他們的基本利益得 不到維護和保障#65377;政府又把主要精力集中于經濟建設，公共服務提供不足，導致社會矛盾難 以緩解甚至激化#65377;同時由于我國的公民社會還不成熟，社會自治團體和組織發育程度低，社 會自治機制尚未建立，政府則要承擔提供公共服務和公共物品的主要責任，要從經濟建設的 主體逐漸轉變為提供公共服務的主體，以解決社會公正#65380;公平問題緩解社會矛盾，建設以提 高公民福利#65380;促進社會公平為目的公共服務型政府#65377;這是緩解社會矛盾#65380;建設和諧社會的迫 切要求#65377;

二#65380;與西方“新公共服務”興起的背景比較

西方“新公共服務”是行政管理學發展的一個新階段，它是“在對新公共管理理論 進行 反思和批判的基礎上提出和建立的”#65377;〔4〕 20世紀80年代以來，新公共管理運動 “ 其核心內 容是力圖將私營部門和工商企業管理的方法用于公共部門”，〔5〕主張以效率為中 心進行“ 政府再造”，把企業管理精神引入政府，塑造企業化政府#65377;這種企業化政府確實提高了行政 效率，但它也“更關注傾向于成為日益私有化的新政府的企業家”，〔6〕 不能體 現和尊重 民主憲政價值和公共利益，忽視公共行政在捍衛這些價值方面的功能#65377;登哈特批判說公共行 政人員“在忙于‘掌舵’的時候，他們是否忘記了是誰擁有這艘船呢?公共行政官員在其管理 公共組織和執行公共政策時應該致力于承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重 點既不應為政府這艘船掌舵，也不應是為其劃槳，而應該是建立一套明顯具有完善整合力和回 應力的公共機構”〔7〕來更多地關注民主價值和公共利益#65377;“新公共服務”理論正 是在這樣 的背景下提出的一種新的公共行政理論#65377;強調“提出和建立一種更加關注民主價值和公共利 益#65380;更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論選擇”，〔8〕它 是指“關 于公共行政在以公民為中心的治理系統中政府所扮演的角色的一套理念”#65377;〔9〕 它以民主 公民權理論#65380;社區與公民社會理論#65380;組織人本主義和新公共行政和后現代公共行政為理論基 礎#65377;內容主要包括服務于公民而不是服務于顧客;追求公共利益;重視公民權勝過重視企業 家精神;思考要具有戰略性，行動要具有民主性;承認責任并不簡單;服務而不是掌舵;重 視人而不是重視生產率#65377;

以上可以說是“新公共服務”運動的理論背景，從中可以看出新公共服務是在政府一味 地強調行政效率而忽視了民主價值和公共利益的情況下，探討政府怎樣更好地提供公共服務 并能促進公共價值的實現而產生的#65377;認為政府“是服務而不是掌舵”，要求政府在已經提供 基本的公共服務的基礎上能提供更好的和更高質量的公共服務#65377;其實，“新公共服務”運動 的產生還隱含著西方國家的幾個現實背景:第一，發達成熟的市場經濟，并能獨立有效地調 節其經濟生活，至少在市場能起作用的經濟領域政府不用操心#65377;第二#65380;建立了以保護公民權 利為基礎的憲政制度并運行良好，政府變革的基本方向和力度有特定的語境，即建設一個責 任和權力對稱#65380;小而好的政府是根本原則#65377;第三，有較發達成熟的公民社會和社會自治組織 ，正在形成以公民為中心的治理體系#65377;這樣，有了公民的廣泛參與，政府提供服務的動力很 足，提供服務的質量也能得到有效的監督;同時又能夠在政府之外承擔起社會自治的職能， 減輕政府負擔，政府就能更好地發揮其作用#65377;而中國現在還不具備這些條件#65377;

三#65380;二者的背景比較對中國服務型政府建設的啟示

通過以上背景的比較分析，中國的服務型政府建設既要借鑒西方“新公共服務”的 成果，又要結合中國的實際走自己的路#65377;

第一，中國服務型政府建設的根本目的是進行政府與社會關系的重構，建成良好公民社 會自治下的服務型政府#65377;西方“新公共服務”是在憲政理念和憲政制度框架下來指導實踐的 ，有強大的公民社會制約著政府，基本上不會出現政府權力的大肆擴張侵犯公民權益的現象 ，在缺乏憲政背景的中國，不進行政府與社會的關系重構，沒有強大的公民社會作為支撐， 在實踐中很可能與建設服務型政府背道而馳#65377; 因為“缺乏公民廣泛參與的公共權力，很難 從根本上解決服務動力不足的問題，也很難從根本上對政府的服務質量形成有效的監督機制 ”#65377;〔10〕比如我國有些政府在財政預算日益擴張的情況下，公共服務的支出比例增 長不大， 明顯偏低，而政府的行政管理費用則急劇增長，“1978年至2003年25年間，我國的行政管理 費用已增長87倍，高于同期財政收入增長和GDP增長#65377;行政管理費用占財政總支出的比重在1 978年僅為4.71%，到2003年上升到 19.03%#65377;將2003年行政管理費用同2000年相比，三年內 增長1923億元，平均每年增長23%#65377;”〔11〕 另外西方“新公共服務”是以公民為中 心的治理 體系為支撐的，公民自治是主體，政府只是為公民治理提供平臺和創造條件，這樣社會公共 服務的質量會更高，又能捍衛民主價值和公共利益，使人類的生活更美好#65377;這樣的一種狀態 也 是中國政府建設所追求的，政府也只有在公民能實現良好自治的條件才能夠提供令人滿意的 公共服務，因為政府的能力有限而公民的公共需求無限#65377;因此，促進公民社會的成長是服務 型政府建設的必然要求，只有實現了公民自治下的政府才能是真正的服務型政府#65377;

第二，中國服務型政府的職能是既要掌舵又要服務#65377;西方“新公共服務”提倡政府是服 務而不是掌舵，而中國的服務型政府既要掌舵又要服務#65377;因為中國是一個后發的現代化國家 ，其內涵既包括歐美早期現代化的基本內容，而且還包括了歐美后現代時期的一些任務，加 上國家間的競爭和國內急于實現現代化的要求，這就迫使中國以政府為主導來大力推進現代 化進程，政府要注重政策開發即掌舵，當然這里的政策開發不是像計劃經濟體制下那樣對微 觀領域的直接干預#65377;同時提供公共服務是一個政府存在和發展的原因和前提，為滿足維護社 會公共秩序和公共安全，維護經濟秩序和市場交易#65380;為社會提供公共設施和公共事業#65380;建立 社會保障與救濟體系#65380;扶助社會弱勢群體#65380;對公共資源和公共財產的管理等公共需求，任何 一個政府都要提供公共服務，目前中國的公共需求遠遠得不到滿足，政府的公共服務職能尤 其要突顯#65377;所以中國服務政府既要開發政策(掌舵)又要提公共服務#65377;

第三，當前中國的服務型政府服務建設的首要任務是為社會公民提供基本的公共服務#65377; 中國正處在經濟社會轉型時期，由于政府提供基本的公共服務不足和不平衡，社會矛盾突顯 #65377;如我國公共教育支出占GDP的比重偏低，至今還不到4%，尤其是義務教育的投入不足，200 0-2002年，我國每年投入的財政預算內義務教育經費缺口接近750億元〔12〕;我國 社會保障 類公共投入也嚴重不足，社會保障體系還處于初步建立階段，社會保險幾乎處于真空狀態， 貧困人口的社會福利和救濟程度偏低等等;醫療衛生事業資源不足且又分配嚴重不平衡，主 要集中在大城市，農村的醫療衛生資源非常缺乏，農民#65380;窮人普遍看不起病;我們的環保嚴 重滯后于經濟的增長，環境與資源的問題越來越嚴重，如松花江水污染之類的突發環境事件 也時有發生#65377;要緩和這些矛盾，急切需要政府提供基本的公共教育#65380;社會保障#65380;公共醫療衛 生#65380;環境保護等公共服務#65377;

[參考文獻]

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〔責任編輯:佳 忠〕