體制與革新：中國農(nóng)村社會保障透視

[摘 要]我國農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀和問題有著深厚的文化和歷史背景，農(nóng)村社會保障也存在 著多個方面的意義，改善農(nóng)村社會保障的原則和對策需要發(fā)揮三個主體的作用:政府#65380;社會 #65380;家庭，在建設(shè)和諧社會的新形勢下，要建立適應(yīng)實際國情的#65380;多渠道籌集社保資金的機制 ，結(jié)合具體情況推行“三維‘彈性’社會保障制度”的參考模式#65377;

[關(guān)鍵詞]社會保障;二元結(jié)構(gòu);體制改革[中圖分類號]F323.89[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234(200 6)06-0063-02

社會保障(SOCIAL SECURITY)即國 家和社會依法對社會成員基本生活給予保障的社會安全制度#65377;它指的是社會成員因年老#65380;疾 病#65380;失業(yè)#65380;傷殘#65380;生育#65380;死亡#65380;災(zāi)害等原因而失去勞動能力或生活遇到障礙時，依法從國家 和社會獲得基本生活需求的保障#65377;

一#65380;我國社會保障現(xiàn)狀

我國目前 的社會保障資源分 配嚴重失衡，主要集中于城鎮(zhèn)，農(nóng)村地區(qū)兒近空白#65377;“從全國社會保障費用支出的情況來看 ，占總?cè)丝?0%的農(nóng)民，只享只社會保障支出10%左右，而占總?cè)丝?0%的城市居民，卻占到9 0%#65377;從人均社保費用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上#65377;”

1.農(nóng)村社會保障形式單一，水 平低，覆蓋面小，社會化程度低，二元城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大#65377;我國有80%的居民住在農(nóng) 村，但農(nóng)村始終處于中國社會保障的邊緣，有相當(dāng)一部分社會保障的內(nèi)容將整個農(nóng)村人口排 擠在保障體制之外，城鄉(xiāng)居民收入之比卻在不斷擴大，1988年到2004年分別為2.51/1，2.65 /1，2.79/1，2.9/1，3.1/1，3.2/1，3.21/1(資料來源:國家統(tǒng)計局)#65377;考慮到農(nóng)民生產(chǎn)性 的開支，比例差距將會更明顯#65377;農(nóng)村還存在著大量救劑#65377;以養(yǎng)老保險為例，從1991年到2000 年，農(nóng)村養(yǎng)老保除基金積累總額才195.5億元，2000年當(dāng)年領(lǐng)養(yǎng)老金的人數(shù)僅97.81萬人，到 2002年底，我國養(yǎng)老#65380;醫(yī)療和失業(yè)保險的覆蓋面分別是只占全體居民的18.3%#65380;10.7%和13% ，還沒有達到國際上20%的最低標(biāo)準(zhǔn)#65377;從江西#65380;湖北#65380;湖南等省市歷年的統(tǒng)計公報來看，其 中的城市的參保數(shù)量占去了絕大部分比重#65377;2000年底，全國除重慶市以外的30個省市區(qū)最低 生活保障對象319.2萬人，僅占農(nóng)業(yè)人口的0.36%，占應(yīng)保人數(shù)的122%#65377;

2.市場經(jīng)濟的發(fā) 展不為吞噬傳統(tǒng)農(nóng)村集體#65380;家庭和土地等傳統(tǒng)的保障空間，農(nóng)村公共福利事業(yè)發(fā)展缺乏主體 #65377;在計劃經(jīng)濟體制下，國家只對農(nóng)村社會保障進行適當(dāng)投入，而主要依靠集體經(jīng)濟和自身家 庭，土地這種保障效能低#65380;穩(wěn)定性高的保障手段得到充分利用#65377;但隨著改革開放的不斷深化 ，集體#65380;家庭和土地等傳統(tǒng)保障功能受到了不同程度的削弱#65377;1988~2000年的三年中，農(nóng)民 人均收入來自農(nóng)業(yè)的純收入不斷遞減，1998年比1997年減少30.25元，1999年比1998年減少5 7.42元，2000年比1999年減少43.94元#65377;實行計劃生育政策以來，獨生子女增多，農(nóng)村家庭 規(guī)模縮小，進一步弱化了家庭和養(yǎng)老功能#65377;80年代以來，中國人口老齡化速度加快，更加重 了農(nóng)村的養(yǎng)老保障任務(wù)#65377;再者，隨著農(nóng)村人口尤其是青壯年大量外出，非農(nóng)就業(yè)機會開始增 加，收入來源也呈現(xiàn)多元化趨向，農(nóng)業(yè)和土地收入的相對重要性不斷下降，因此土地保障功 能也趨于下降#65377;

3.現(xiàn)行的社會保障體系不健全，管理不完善#65377;農(nóng)村社會保障呈條塊分割局 面，缺乏統(tǒng)一的管理辦法和監(jiān)督體系#65377;從管理機構(gòu)上看，突出表現(xiàn)為多頭管理#65380;政出多門， 不同的利益關(guān)系引發(fā)了管理決策的矛盾沖突，也降低了工作效率，最終導(dǎo)致了一系列的問題 :農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關(guān)系問題#65380;農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的保值增值問題#65380;因病致貧#65380;返貧問 題等等#65377;尤其是在基金管理上，由于缺乏監(jiān)督，社會保障基金被擠占#65380;挪用和非法占用的情 況時有發(fā)生，安全得不到保障#65377;

二#65380;發(fā)展與穩(wěn)定——必然選擇的“帕累托最優(yōu)”

“效率 優(yōu)先”論認為中國經(jīng)濟的建設(shè)在很大程度上依賴于農(nóng)村勞動社會保障體系缺乏所導(dǎo)致的勞動 力低成本，擴大農(nóng)村社會保障制度會阻礙我國經(jīng)濟的發(fā)展#65377;我們知道，計劃經(jīng)濟體制因為過 度平等而導(dǎo)致效率缺乏，最終影響了人民生活水平的提高#65377;然而又必須看到，以效率為核心 的市場經(jīng)濟體制雖然使經(jīng)濟水平迅速提高，但同時也帶來分配不均#65380;貧富分化等問題#65377;中國 農(nóng)村社保體系建設(shè)的滯后阻礙了農(nóng)業(yè)社會和經(jīng)濟的發(fā)展，影響到整個農(nóng)村和國家的經(jīng)濟與社 會穩(wěn)定，成為我國現(xiàn)代化建設(shè)和農(nóng)村市場化改革的“瓶頸”，因此，完善有中國特色的農(nóng)村 社會保障體系具有十分重要的現(xiàn)實意義#65377;

1.政治學(xué)意義:社會保障是國家和政府的一項公 共財政職能，農(nóng)民應(yīng)該是享有社會保障的主體#65377;農(nóng)村社會保障的切實推行在穩(wěn)定農(nóng)村社會秩 序 的同時，為黨和政府創(chuàng)造更大統(tǒng)治合法性，擴大和穩(wěn)固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)創(chuàng)造條件#65377;“社會保障 制度的政策是社會財富和資源的再次分配#65377;在現(xiàn)代社會，財富和資源的分配始終受到政治和 市場雙重力量的支配#65377;如果說社會財富資源和初次分配主要由市場力量決定的話，那么社會 財富和資源的再次分配就主要取決于政治體系的運作了”#65377;北京大學(xué)王思斌教授認為，社會 保障是經(jīng)濟體制改革的配套工程，是社會的穩(wěn)定器，是人們基本生活的保護者#65377;黨的十六大 指出:“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重 要保證”，“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老#65380;醫(yī)療和保險和最低生活保障制度”#65377;隨著 “十一五計劃”的制定和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實施，做好農(nóng)村社會保障工作就更成為黨和 政府的工作中心#65377;

2.經(jīng)濟學(xué)意義#65377;完善農(nóng)村社保制度，首先能縮小城鄉(xiāng)差別，調(diào)整收入分 配，弱化收入的惡性懸殊，從制度上消滅極端貧困者;其次能保持社會穩(wěn)定，創(chuàng)造良好的發(fā) 展環(huán)境#65377;“橄欖型”社會(地位或者收入)分層是最穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)模型#65377;健全的社會保障制度可 以在一定程度上防止社會底層的群體過度膨脹，創(chuàng)造和諧的發(fā)展環(huán)境;再者還能促進社會各 項事業(yè)的發(fā)展#65377;人的需求理論說明，生存需要是第一位的，要想拉動投資和消費需求，刺 激經(jīng)濟增長，就必須擴大農(nóng)民消費者的購買力#65377;農(nóng)民的養(yǎng)老#65380;醫(yī)療#65380;婚嫁#65380;教育等問題沒有 得到足夠的保障，就會失去更高的消費信心#65377;

穩(wěn)定公平與發(fā)展效率在國家發(fā)展內(nèi)部進行隱 性博弈，二者都是社會進步的必要條件和基本表現(xiàn)#65377;它們各自成為一股推力，又能相互構(gòu)成 拉力，并且在整個社會的平衡層面形成合力#65377;“帕累托最優(yōu)”本是社會學(xué)里的一個概念，是 指既命名自身的功能發(fā)揮到最大，又不降低其他功能發(fā)揮的一種狀態(tài)#65377;合力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和方 向選擇，可以看作是國家在發(fā)展與穩(wěn)定兩個層面的投入大小和偏向程度，要使合力最大，就 得全成考慮，科學(xué)分析，找到“帕累托最優(yōu)”的均衡點，既促進效率又保證公平#65377;

三#65380;權(quán) 利與財力——理想與現(xiàn)實的合理交接

“經(jīng)濟決定”論認為當(dāng)前國家經(jīng)濟實力不夠 強大，即 使勉強建立保障體系，也會因為資金問題而產(chǎn)生嚴重后果#65377;“階段”論也認為實施農(nóng)村社會 保障是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)高級階段的主要措施，而現(xiàn)階段我國的工業(yè)不成熟，不宜大力展開#65377;

然而歐美國家普遍建立社會保障并不總是在經(jīng)濟繁榮的時期，相反是大蕭條時期#65377;從社會經(jīng) 濟發(fā)展水平和政府財力的角度看，我國也已經(jīng)具備了實施農(nóng)村社會保障的條件#65377;盧海元等通 過對較早建立農(nóng)村社會保障制度的德國#65380;法國等13個歐盟國家進行專題比較研究，結(jié)合具體 國情和同條件發(fā)展中國家的社保情況分析，證明了我國現(xiàn)在推行農(nóng)村社會保障的可行性#65377;在 醫(yī)療保障方面，“全國有3000萬左右的貧困人口，6000萬農(nóng)民處在溫飽線上，假定政府要對 6000萬農(nóng)民做轉(zhuǎn)移支付，以人均50元的較高標(biāo)準(zhǔn)計算，全國財政轉(zhuǎn)移支付的總量是30億元#65377; 以 我國2萬億財政收入的盤子來看，只占0.15%;相對于許多上千億元的重大基建項目來說，也 只是一個項目的幾個百分點#65377;所以這里不是有沒有錢的問題，而是財政預(yù)算能不能對貧困農(nóng) 村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生給予更高的優(yōu)先權(quán)的問題”#65377;左學(xué)金等也認為 ，“社會保障制度并不必 然和一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，它與政府的政策取向以及一個國家或地區(qū)的政 治及文化因素密切相關(guān)#65377;”

四#65380;基本原則與參考模式

自從1980年經(jīng)濟 合作與發(fā)展組織在 巴黎會議上提出了“福利國家危機”的警告以來，高福利社會保障制度的缺陷已經(jīng)為人們所 認識，近年來，英美發(fā)達國家因就業(yè)#65380;養(yǎng)老等社會保障問題引發(fā)的罷工浪潮帶來的巨大危害 更是值得世界各國思考和警醒#65377;經(jīng)驗和啟示是雙向的:既要盡量根據(jù)廣大人民的要求和社 會 發(fā)展需要充分提高社會保障水平，又要根據(jù)實際國力和現(xiàn)實條件制定合適的社會保障標(biāo)準(zhǔn)和 水平#65377;綜合考慮多種因素，具體的社會保障制度必須遵循以下幾個原則:

1.地區(qū)差異#65377;堅 持實事求是#65380;因地制宜#65380;分類實施#65380;量力而行的原則，推行農(nóng)村的社會保障體系建設(shè);2.分 步分期#65377;現(xiàn)存的社會保障問題是多種歷史#65380;現(xiàn)時因素發(fā)展變遷異化而形成的，要解決和改善 就必須遵循發(fā)展的客觀規(guī)律，一刀切地制定全覆蓋高水平的社會保障政策只能適得其反，我 們必須分步聚地實施，由量變形成質(zhì)變;3.適度控制#65377;制定一個適度的標(biāo)準(zhǔn)，既能夠使低 收入者得到制度保障，同時又會喪失尋找新工作機會的動力;4.發(fā)展為本#65377;社會保障標(biāo)準(zhǔn)較 高也會帶來負面問題，因此要堅持生活救濟與生產(chǎn)扶持相結(jié)合，從資金及技術(shù)#65380;信息上扶持 興辦經(jīng)濟實體或其它生產(chǎn)項目，發(fā)展生產(chǎn)，增強自我保障能力#65377;

綜合以上的考慮，我們可 以構(gòu)建“‘一基一特一附加’的三維‘彈性’社會保障制度”的參考模式#65377;

三個層面分別 是“基本保障”#65380;“特殊保障”#65380;“附加保障”:基本保障是法定的，層次低，范圍廣，由 社會福利#65380;社會救助#65380;優(yōu)撫安置#65380;最低生活保障制度等組成#65377;基本保障資金以財政支出為主 ，支付方式采用半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制;特殊保障包括特殊群體保障與特殊狀況保障#65377;特殊群 體包括老#65380;弱#65380;病#65380;殘#65380;貧等群體，國家集體共同出資建立覆蓋以村落為單位的保障中心， 構(gòu)建點對點保障網(wǎng)絡(luò);特殊狀況主要指意外災(zāi)害#65380;疾病#65380;工傷#65380;生育等，主要采取“社會統(tǒng) 籌與個人賬戶相結(jié)合”的方式進行交納，以國家集體支付為主;附加保障以商業(yè)保險為主， 主要是為基本保障和特殊保險之外的收入較高的公民提供保障，屬自愿性質(zhì)#65377;費用完全自負 或分部與集體共同支付#65377;

這三維的保障體系覆蓋了不同的層面，相互交叉又各有突出，更 重要的它是一種彈性的科學(xué)的考察監(jiān)督制度，動態(tài)地考察保障對象的生活和經(jīng)濟變化，及時 調(diào)整，合理分配，避免資金的重復(fù)利用和浪費#65377;

在模式運行時間我們要做好三個主體工作 #65377;充分發(fā)動社會各屆力量支持社會保障工作的發(fā)展，拓寬社會互助的領(lǐng)域，開發(fā)社會互助的 新途徑#65380;新方法;國家和政府要做好立法#65380;保值工作，創(chuàng)造良好的外界條件;家庭和個人要 積極借助各項政策和優(yōu)惠，主動發(fā)揮創(chuàng)新精神，努力改變現(xiàn)狀#65377;

然而最終，我們又要跳出 “只緣身在此山中”的狹隘局限，正如復(fù)旦大學(xué)人口研究所梁鴻教授所認為的那樣，建立農(nóng) 村社會保障是一種“權(quán)宜之計”，而非“長久之計”，最終只會走向與國民保障體系的接軌 #65377;我們關(guān)于農(nóng)村社會保障諸多思考仍基于我國的歷史現(xiàn)狀，改善并不是最終的結(jié)果#65377;我們有 理由展望，隨著國力的日益增強以及和諧社會建設(shè)步伐的不斷推進，我國的社會保障體系也 將進一步完善，農(nóng)村社會保障工作將進入一個新的歷史局面#65377;

[參考文獻]

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〔責(zé)任編輯:佳 忠〕