地方分權的政治、管理、法律途徑

[摘 要]地方分權和自治已經成為現代國家治理的基本發展趨勢，實行地方自治，一個最淺 顯 的理由是提高行政質量及行政效率#65377;然而，在地方自治的理論動因中，但還有更重要#65380;更根 本的因素值得探討#65377;

[關鍵詞]地方分權;政治途徑;管理途徑;法律途徑[中圖分類號]D63 D921.8[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234( 2006)06-0084-02

現代意義上的公共行政研究誕生于19世紀末的美國#65377;從一開始，公共行政就具有脫胎于 政治#65380;受命于管理#65380;問責于法律#65380;服務于公眾利益的特點#65377;①今天，地方分權和自治已經 成為現代國家治理的基本發展趨勢，它是相對于中央政府對全國各地事務的絕對控制而言的 ，是對中央高度集權體制的根本否定#65377;在整個20世紀80年代，中央向地方的權力下放是中國 改革的主旋律#65377;關于權力下放的價值取向主要被定義為:調動地方的積極性，提高行政效率 #65377;這種簡單化#65380;實用主義的價值傾向使得整個改革缺乏應有的深度，忽視了其他更為重要和 根本的價值基礎#65377;其結果是改革反反復復，常常陷入“一放就亂，一統就死”#65377;〔1〕(202)我 們只有對權力下放的價值取向做全面#65380;科學地闡述，才能走出理論上的誤區，避免改革重新 陷入困境#65377;本文將從政治#65380;管理#65380;法律三種途徑對其做出理論上的詮釋#65377;

一#65380;政治途徑

在地方自治的理論動因中，雖然有行政效率的因素，但更主要的還是政治因素:民 主和 自由#65377;在目前世界上，由于技術原因無法在全國范圍內實行直選式民主，因此通過地方自治 ，在一個較低的層次上，一個較小的范圍內，居民們對自己身邊的事物可以直接發表意見， 親自做出決定，這就是人們將地方自治與民主聯系起來的主要原因#65377;

但凡實行地方自治制度，地方議會議員和行政首長都須經由地方居民直接選舉產生#65377;地 方居民參與選舉并有權決定地方代議機關和行政首長人選，這是地方自治的最顯著的特征#65377;

從公民參與和利益集團對政府間關系模式選擇的影響來看，兩者力量的不斷增強將會促使朝 著分權化和多中心治理的方向發展#65377;〔2〕(2-3)公民參與是民主政治的重要內容之 一#65377;地方政 府由于貼近基層和社區，是公民參與的直接作用對象，公民參與程度的不斷擴大，必然要求 擴大地方自主權和實行地方民主和自治#65377;這種民主和自治要求，反映到關系上就是實行地方 分權#65377;所以，地方自治是“通過保持地方政府與中央政府間的政治性緊張關系來維持民主政 治結構的重要裝置”#65377;②

在中國以往的改革中，權力下放只是中央高度集權體制的一種管理方法和藝術，而地方 分權和自治的核心是承認地方自主權#65377;關于地方自治的權力來源和性質，西方學者存在著不 同的看法，其中影響較大的有固有權力說#65380;委任權力說和制度保障說等#65377;〔3〕(105)

固有權力說主張自治權應像“天賦人權”那樣屬于地方政府的固有權利，國家對于地方 ，只能就其固有的權力加以適當的保護和推進#65377;③這種理論的實踐結果容易導致地方主 義 ，使得有些學者對此理論望而卻步，于是又出現了地方權力讓予說#65377;委讓權力說認為地方自 治權不是固有的，而是來自國家權力的委任乃至恩賜，是由國家給予地方團體的，并獲得國 家統治權的承認和容許#65377;由于在權力下放的制度中，權力的擴散是一種恩惠，而不是權利， 所以這種觀念暗指中央政府能夠根據自己的愿望將權力分散下去，也可以重新將權力集中起 來#65377;隨著民主#65380;自治#65380;分權等理念逐漸成為世界潮流，這種帶有濃重的中央集權色彩的理論 越來越難以得到認同和接受#65377;制度保障說最初流行于德意志魏瑪共和國時期，它認為地方自 治權并不是基于地方團體的前國家的固有權，而是保障在歷史傳統中形成的公法上的地方自 治制度#65377;當前，為了更好地保障普遍人權和人民主權而采取地方自治制度，已經成為制度保 障說的新內涵#65377;

在構建中央與地方關系以及建立合理的地方分權與自治制度中，聯邦主義一直備受關注 #65377;我國是實行單一制，但這并不妨礙我們對聯邦主義原則和精神的吸收與借鑒#65377;因為聯邦制 原則就是自治與分享治理的結合#65377;④使用聯邦主義原則并不必然地意味著建立傳統意義 上 的現代聯邦制國家的聯邦制制度，而是在政治生活的參與者的特定關系的制度化中得以體現 #65377;只要建立適當的關系，就可以建立制定各種各樣與聯邦制原則相一致的政治結構#65377;

二#65380;管理途徑

地方分權除了具有形而上的政治哲學意義外，還具有形而下的管理學的意義#65377;像施 蒂格 勒的最優分權理論就指出，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，更了解轄區居民 的效用和需求，地方分權具有內在合理性和必要性#65377;⑤對于現代國家而言，地方分權比中 央集權有著更優的管理績效:

首先，在地方分權和自治的情況下，地方政府可以根據地方治理的實際需要自主設置工 作部門，而不必片面追求與中央政府對口設置機構#65377;政府間的申請#65380;報告#65380;協議#65380;認可#65380;批 準等繁雜事務將會大大減少，有利于提高政府機器的運轉效能，節減行政成本，提高財政資 源的使用效率#65377;

其次，現代化對政府管理提出諸多要求，遠遠超過了中央政府的承受能力，客觀上要求 地方政府承擔更多的地方性事務管理工作#65377;分權可以減輕中央政府的超重負荷，從而能夠使 之集中精力處理具有普遍價值或關涉國家整體利益的重大內政和外交問題，地方政府也可以 根據自身情況進行政策試驗和制度創新#65377;

然后，地方政府在提供地方性公共服務方面具有得天獨厚的優勢#65377;特里希的偏好誤識理 論指出，中央政府在提供地方性公共產品時，必然會受到失真信息的誤導，提供的公共產品 要么太多而造成資源浪費，要么太少而不能滿足實際需要，從而不能實現地方資源的優化配 置#65377;〔4〕(574-576)地方分權使政府治理的決策中心多元化，從而促使政府決策更 快，更準確，更具有回應性，也更可能滿足人們的各種不同偏好#65377;

再次，地方分權帶來了地方政府間的競爭，有利于促進新制度和新政策的迅速傳播并被 采納#65377;比如地方政府普遍將市場機制引入政府部門，從而減少了政府管制和行業壟斷，其結 果必然是政府效率的提高和政府規模的縮小#65377;〔5〕在允許居民自由遷徙的情況下， 蒂博特“以腳投票”機制也將會發生作用#65377;〔6〕(416-424)

綜上所述，地方分權有利于在全國范圍內進行有效統治和管理，有利于地方區域的政治 穩定和社會發展，從而為全國的政治穩定和社會發展奠定了基礎#65377;鑒于此，20世紀70年代以 來，許多單一制國家紛紛擴大地方自治權，并給予地方政府適當的財政和附加撥款支持，促 使地方政府承擔更多的公共服務工作#65377;

三#65380;法律途徑

博弈論從各級各類政府及其官員追求自身利益最大化的自利取向出發，認為中央與 地方 關系具有利益競爭性質，而且中央政府部門和地方政府當局分別控制著能夠與地方相博弈的 一些資源，因此中央和地方是討價還價#65380;相互交易和相互協商的關系#65377;由此產生的問題是如 何規范地方政府的利益訴求并實現中央與地方關系的理性互動?地方自治的法律途徑就是強 調用法律主治原則來調節中央與地方的利益博弈#65377;公共行政之法律責任和倫理責任具體到地 方自治來說，就是地方自治的權威來源于法理，受制于法理，憲法#65380;法律#65380;行政命令#65380;協約 #65380;規章以及司法判例都是具體的表現#65377;

在政治制度發展比較完善的國家，既強調對地方自治的監督與控制，又強調對地方自治 的制度保護，為此西方各國都制定有專門的地方自治法律#65377;地方自治政府的轄區劃分需要考 慮歷史傳統#65380;天然形勢#65380;人口分布#65380;經濟狀況#65380;國防需要#65380;政治目的#65380;建設計劃等因素#65377;法 律在劃分中央與地方權限時，所遵循的基本原則是:既要維護國家主權的統一，又要發揮地 方政府的能動性#65377;為此，中央政府普遍保留維護國家主權(國防和外交)，負責制定全國性 的經濟和社會政策，采取行動確保國家統一和團結等方面的職權;地方自治政府則承擔和人 民生產生活關系密切的事項，如教育文化#65380;醫療衛生#65380;住房道路#65380;消防救災#65380;城市規劃等#65377;

隨著中國經濟市場化和政治民主化的不斷發展，中央政府向地方政府下放了部分權力， 這將推動中央與地方關系進行合理調適，但迄今為止，我國的中央與地方關系仍然帶有很大 的隨意性，各級政府之間的事權劃分在很大程度上不是法定分權，而是上下級討價還價的結 果#65377;地方政府缺乏法定的經常性自主權，地方政府的事權和財權范圍主要受制于中央政府的 行政指令，主要取決于中央政府的行政授權和信任程度，并受到行政權力的經常性督導和控 制#65377;

要實現地方自治的法制化，首先是要對憲法和法律賦予應有的權威和尊重#65377;憲法是最重 要的地方自治法律責任的來源#65377;然而單純的憲法并無意義，更重要的是進行憲政主義理念的 實踐#65377;憲法的主要目的是為了限制政府行為，但憲法同時還負責政府的創建和界定，負責賦 予政府機構和行政官員以相應的權力#65377;

然后是逐漸實現行政主導向立法主導轉變#65377;中央政府以立法形式授予地方政府一定的自 治權力，地方政府在法定權力范圍內擁有自主管理權，中央政府不得隨意干涉地方政府權力 范圍內的事務#65377;在這種體制下，中央政府承認并尊重地方政府擁有相對獨立的自治權，同時 通過立法途徑對地方政府的行為進行節制，以保障國家統一#65380;主權獨立和領土完整#65377;

其次是遵守公法與法律程序，因為它們是一個國家的社會基礎設施，新的公法法律程序 和工具需要不斷地被開發以滿足社會對政府的需求;社會對公共責任提出了更高的要求，而 法律工具正是確認和確保責任的主導方法#65377;制度化的法定分權明確規定了地方政府的權限范 圍，它既滿足了地方的自主利益要求，又明確規定了地方政府的權力界限#65377;

四#65380;總結

在各國新一輪的行政改革中，地方自治#65380;互賴合作和多中心治理已經成為普遍的發 展趨 勢#65377;中國自古就是中央集權色彩較濃的國家，地方自治這一西方政治文化理念與中國歷史文 化傳統缺乏親和性，民主改革還沒有把地方自治寫入憲法，并使地方自治理念普及開來#65377;但 這并不意味著地方分權與自治在中國沒有扎根的土壤，像法國就是后天習得型模式的典型代 表#65377;中國地方分權改革已經推行了二十多年，雖然尚有許多有待改進和完善之處，但總體來 看，地方分權改革改變了中國的中央集權傳統及其決策執行系統，使地方分權與自治已經成 為中國政制的重要組成部分，進一步的目標是通過政府間的合作來實現有關各方的共贏#65377;

[注 釋]

①〔美〕菲利普#8226;J#8226;庫珀，等.二十一世紀的公共行政:挑戰與改革〔M〕.北京:中國人民 大學出版社，2006:1.

②〔日〕新藤宗幸等，現代日本政治概說〔M〕.東京大學出版會，1994:171.

③羅孟浩.地方自治原理〔M〕.北京:中央文物出版社，1979:12-13.

④丹尼爾#8226;J伊拉扎著.聯邦主義探索〔M〕.彭利平，譯.上海:上海三聯書店，2004:15.

⑤ George Stigler， “Tenable Range of Functions of Local Government，” in Feder al Expenditure Policy for Economic Growth and Stability ，Washington， D.C. : Join t Economic Committee， 1957，213-219.

[參考文獻]

〔1〕薄貴利.集權分權與國家興衰〔M〕.北京:經濟科學出版社，2001.

〔2〕〔美〕托馬斯#8226;戴伊.誰掌管美國〔M〕.北京:世界知識出版社，1980.

〔3〕許崇德.各國地方制度〔M〕.北京:中國檢察出版社，1993.

〔4〕Richard W. Tresch， Public Finance， Business Publications， Inc. 1981.

〔5〕Geoffery Brennan and James M. Buchanan ，The Prower to Tax: Analytical Foun dations of a Fiscal Constitution， Cambridge : Cambridge University Press， 1980.

〔6〕C.M.Tiebout， “A Pure of Total Expenditure”〔J〕. Journal of political Eco nomy， October，1955.

〔責任編輯:金風平〕