我國地方稅務行政執法體制改革研究（下）

摘要：按照《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政提出的六項基本要求，地方稅務行政執法要依據法律。符合法律，不得與法律相抵觸；正確行使自由裁量權；遵循法定程序，保護行政相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權；遵守法定時限，提高辦事效率，提供優質服務；增加稅收執法活動的透明度；落實執法責任，認真考核評議，嚴格過錯追究。適應《綱要》要求，就要建立科學合理的地方財政管理體制，建立高效、低廉的“扁平式”地方稅務機構，完善地方稅收征管模式，規范地方稅收抽象行政行為，建立稅務執法內部監督制約機制，構建稅務行政執法保障機制。

關鍵詞：依法行政；地方稅務；執法體制；構想

中圖分類號：F810．42 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)04-0083-05

一、《綱要》對地方稅務行政執法提出的新要求

《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政提出了六項基本要求，即：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一，這是依法行政的基本準則，包含了現代法治的基本精神。對稅務部門而言，依法行政就是要依法治稅。稅收執法是地方稅務部門行政的主要手段，應以這六項基本要求為依據，改進稅收執法，最終建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的地方稅務行政執法體制。

(一)按照合法行政的要求，地方稅務行政執法應依法行政，合法行政，不得與法律相抵觸

對地方稅務機關來講，合法行政就是地稅機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規和規章的規定，地稅機關不得作出影響納稅人和其他組織合法權益或者增加納稅人和其他組織義務的決定；地方稅務行政主體行使行政權不僅應遵循憲法、法律，還要遵循行政法規、地方性法規、行政規章等。合法不僅合乎實體法，也指合乎程序法，主要內容包括：一是執法主體合法。稅務執法主體必須是依法設立的，并具備相應的資格，任何沒有法律根據的職權都是不應存在的，否則其行為不具備法律效力。二是執法權限合法。地稅行政機關的職權必須由法律規定。職權法定，越權無效。三是執法行為合法。執法行為必須依照法律規定的范圍、手段、方式、程序進行，任何一個執法行為必須以法律規定的事實要件為基礎，而每一個事實要件必須由相應的事實佐證，每一個事實佐證必須經得起審查和行政管理相對人的反駁與質證。地稅機關作出的具體執法行為必須以事實為依據，以法律為準繩。地稅機關援引的規范性文件必須是合法有效的文件，不得與更高層次的規范性文件相抵觸；地稅機關行使職權必須具有法律的明確授權；執法行為的各個方面都要在法律所規定的范圍之內，對行政相對人的認定和對事件性質的判斷應符合法律所規定的要件等。四是程序合法。程序合法是實體合法、公正的保障。在實體合法的基礎上重視程序，才能保證稅收執法行為本身的公正、正義。近年來，被法院判為地稅機關敗訴和稅務行政復議變更、撤銷原行政行為的，相當一部分不是適用實體法不正確，而是執行程序法方面出了問題。因此，必須把執行程序法同執行實體法放在同等重要的位置，不能厚此薄彼。

合法行政是現代法治對地方稅收執法最基本的要求，地方稅收執法主體開展行政執法必須有法律的授權，并在法律授權的范圍內行使，即職權法定，不得越權；地方稅收執法主體進行稅收執法，應當依照法律、法規、規章的規定進行，遵循法律優先原則；地方稅收執法主體在沒有法律、法規、規章規定的情形下，不得作出損害公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定，遵循法律保留原則。完善地方稅收執法體制，我們首先要主動按照《稅收征管法》及其實施細則的要求調整執法主體的設置與權限的配置，嚴格執行執法主體公告認證制度，實現稅收執法主體的法定化、公開化，增強社會的認知度。明確劃分地方稅收執法主體內部縱向和橫向機構之間的分工和權限，對一個執法主體擁有什么樣的執法權限，該項權限對誰行使、什么時候行使、如何行使做出明確的規定，保證各執法主體各司其職、各負其責，避免權力的越位與缺位。

(二)按照合理行政的要求，地方稅務行政執法要公平、公正，正確行使自由裁量權

合理行政要求行政機關在行政管理中應當平等對待所有當事人，對所有的當事人適用同樣的標準和條件，做到一視同仁，不偏不倚，禁止因身份、地位、地域等因素而對當事人進行歧視待遇，采用不同的要求。合理行政是在合法行政的前提下，對地方稅收執法行為提出的更高要求，稅收執法不僅要按照法律、法規、規章的規定執行，而且要符合法律的精神和目的；所采取的手段應當是必要、適當的，并盡可能避免采用損害當事人權益的方式。貫徹合理行政原則，人是最重要的因素，必須依靠體制和程序的力量。要通過分解執法權，將稅收執法的調查與處理分別交給不同的機構或人員，使進行處理的人員能夠不受先入為主觀念和不相干因素的影響，確保專門的人員按照統一的標準對事項進行處理，做到“同等情況同等對待，不同情況區別對待”，且選擇能夠最大程度保護行政相對人權益的方式，努力做到公正、公平。

地方稅務機關合理行政，最重要的是在行使自由裁量權時，要不徇私情，辦事公道，平等對待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的納稅人，做到適宜、恰當、公正。稅收行政自由裁量權是稅務機關基于特定目的，在稅收法律、法規明示或默許的范圍內，根據客觀事實自由斟酌、選擇自認為正確的行政行為的權力。在現代社會中，行政機關享有越來越多、范圍越來越廣的裁量權。而“所有的自由裁量權是一個具有很大靈活性的權利，這是個至理名言。”而且由于自由裁量權是一個具有很大靈活性的權利，故此更容易被濫用，導致對國家、社會利益和對公民、法人、組織的合法權益的侵害。在我國，地方稅務機關和其他行政機關一樣，享有大量的行政裁量權，如果教育不力、管理不嚴，容易導致基層地稅機關和工作人員把這種權力當作或演變為一種主觀的、任意性的權力，不僅會影響稅收執法的嚴肅性和公正性，而且還會侵犯納稅人的權益。根據許多法治國家的經驗，對政府行政自由裁量權的控制包括事前控制和事后控制。事前控制主要指授權控制(法律授予某一政府機關某一自由裁量權時，應有一定范圍的限制)和程序控制(以法定程序控制和規范政府機關自由裁量權的行使)，事后控制主要為行政復議和司法審查。為了防止稅收自由裁量權的濫用，應該通過法律法規對自由裁量權的行使進行必要的監督、約束和控制，確保稅收執法不僅要合法，而且要合理。要將自由裁量因素事項標準化、精細化，減少自由裁量的“自由度”，進而減少自由裁量權被濫用的可能性，防止以權謀私和腐敗行為的發生。

(三)按照程序正當的要求，地方稅務行政執法要遵循法定程序，保護行政相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權

程序正當最早起源于英國，現在已經在世界各國被廣泛適用。它是指行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私外，應當公開，并注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權；行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避，即“任何人不得成為自己案件的法官”。在我國，歷來有重實體輕程序的問題，事實上，程序正當不僅是實現實體公正的前提，它本身也具有獨立存在的法律價值，對推進依法治稅、保護公民權利有非常重要的意義。

要完善內部機構設置保障程序正當的實現。在機構的設置上，要根據工作權限的劃分設置彼此獨立，相互制約的機構體系，例如在稽查系統實行的選案、檢查、審理、執行四環節內部分離的機制就是對“任何人不得成為自己案件的法官”原則很好的闡釋。不僅如此，程序正當原則應當貫穿于機構設置的每一個環節，要充分考慮到稅務行政處罰、強制執行、重大稅務案件審理、行政復議、執法責任制等執法和執法監督行為中程序正當原則的適用，使地方稅收執法監督能夠產生切實的效果。

要加強稅收執法程序和管理制度建設保障程序正當的實現。程序正當原則在具體執法過程中表現為一系列的制度，如：公開、聽證、回避、告知、聽取陳述申辯等，這些制度作為外部程序必須具體化、規范化、法定化，將其作為稅收執法行為合法化的程序要件貫穿于執法流程之中。同時，對于保障這些外部程序的內部管理制度應當制度化，如由哪個機構對稅法和執法流程進行公開、如何公開、什么時間公開、不公開的責任等都應有明確的規定，以確保外部程序的運行暢通。

(四)按照高效便民的要求，地方稅務行政執法要遵守法定時限，積極履行職責，提高辦事效率，提供優質服務

高效便民原則是在政府職能從監督管理型向管理服務型轉變的過程中被提出來的，并且已經成為我們改革行政管理體制、建設服務型政府一個重要價值目標，它要求地方稅務機關在行使其職能時，要力爭以盡可能快的時間、盡可能少的人員，盡可能低的經濟耗費，辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經濟效益。也就是要遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。要實現這個目標，就要建立精干的地方稅務機關組織，要嚴格遵循行政執法的程序和時限，要加強稅收決策、稅收執法的成本與效益分析。必須解決地方稅收執法體制中存在的權力配置不科學，執法層級多、職權重復交叉、程序繁雜等問題，按照高效便民的原則完善地方稅收執法體制。

科學配置地方稅收執法權限，提高地方稅收執法效率。稅收執法體制其實就是由各層級、各部門構成的一個靜態組織結構，不同的組織結構對行政執法過程產生不同的作用和效能，衡量這個組織結構是否優良的因素就是效率。從理論上講，尖形結構有助于強化行政管理和監督，扁型結構有助于發揮下級的積極性和創造力，完善地方稅收執法體制必須在強化行政監督和提高執法效率之間尋找一個平衡點。地方稅收執法的多樣性和復雜性決定我們在完善地方稅收執法體制時應當合理劃分上下級之間、各部門之間的事權，減少稅收執法層級，下移稅收執法重心，避免職權重復交叉，重新劃分工作權限和工作范圍，給予一線執法機關更多的執法主動權。在內部機構的設置、部門的組織、人員的配備等事項上，擯棄上下級對口的原則，著眼于具體的工作職能，因事設崗，因崗定人。

提供優質高效服務則主要依靠稅收執法流程和管理制度。首先要求地方稅收執法主體轉變觀念，實現從管理型向服務型的轉變，從根本上改變行之已久的命令式、強制式的管理作風，主動選擇對行政相對人最為有利的管理流程。在稅務行政許可中實行的“一窗式”服務就是便民原則的很好體現，地方稅收執法應在總結行政許可經驗的基礎上，加強與各部門之間的協作和配合，通過完善內部工作流程和資源共享，將以前加于行政相對人的義務簡化掉，為行政相對人提供更為高效的服務。

(五)按照誠實守信的要求，地方稅務機關要全面、準確、真實地公布稅收法律法規信息，增加稅收執法活動的透明度

近年來，隨著我國市場經濟的深入發展，迫切需要建立社會信用制度，而政府部門率先垂范，樹立誠信形象，建立政府與公民間的信任關系，對推動整個社會信用的構建至關重要。要講誠實，講信用，地方稅務機關不僅要全面、準確、真實的公布信息，還應做到非因法定事由并經法定程序，不得撤銷、變更已經生效的稅務行政決定；因國家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或者變更稅務行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此受到的財產損失依法予以補償。要實現稅收法律規范的公開化、透明化。稅務機關有責任向納稅人提供完整真實的稅收信息資料，及時發布稅收法律法規和政策，提供納稅咨詢服務，及時解答納稅問題，稅收政策要保持相對穩定，確需變更要提前進行宣傳和解釋，盡可能給納稅人適應和調整的時間，提高稅收政策的公信力和納稅人的遵從度。要嚴格遵守信賴保護原則，建立地方稅收執法主體之間的爭議協調機制。由于稅收的單方義務性，稅務機關對行政相對人的賦權行為相對較少，在實際工作中，稅務機關的內部執法爭議時有發生。遵守信賴保護原則，意味著內部執法爭議不應外部化，更不應因此影響到行政相對人的合法權益。各執法主體之間應建立真正以協調機制，對依法作出并已生效的行政行為如何處理建立統一的認定標準。尤其是因執法主體過錯造成行政相對人違法行為，行政相對人不應承擔加重責任。

(六)按照權責統一的要求，地方稅務部門要真正落實執法責任，認真考核評議，嚴格過錯追究

權責統一是指行政執法機關依法享有多大的權力，應當承擔多大的責任，沒有無責任的權利，也沒有無權利的責任。地方稅收執法必須有法律賦予的相應的執法手段，且違法或不當行使職權時，應當依法承擔法律責任，做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權需賠償。《綱要》對依法行政工作提出的六個要求，處處體現了行政管理理念從治民到治官的轉變、從公民義務本位到公民權利本位的轉變、從權力政府到責任政府的轉變，其本質就是要保護公民權、控制行政權，將行政執法置于人民群眾的監督之下。完善地方稅收執法體制必須將稅收執法監督職能放在重要的位置，合理配比行政執法和行政監督的權限，明確各級地方稅收執法主體的職責范圍，全面落實執法責任制和執法過錯責任追究制，實現職能、權利和責任的高度統一。同時還要逐步充實和完善地方稅收執法手段，解決地方稅收執法職能與執法權限不匹配的問題，為依法行政、依法治稅提供有力保障。

二、適應《綱要》要求．改革地方稅務行政執法體制的構想

(一)建立科學合理、相對穩定的地方財政管理體制

1．深入推進分稅制財政體制改革，實現地方政府事權與財權的統一。首先，在公共財政框架下明確中央與地方職能，逐步劃清政府問事權，正確處理地方政府與市場之間的關系。在市場經濟條件下政府的作用是彌補市場的失靈，應按照有所為、有所不為的原則，將省以下地方財政的主要職能轉移到保證地方政府區域性公共職能發揮、為本地區提供公共產品及公共服務上來。其次，科學合理的分稅制應是事權與財權的集中與分散相結合，我國應堅持集中與分散相結合的原則，在保證中央集中必要財權的前提下賦予地方更大的財政自主權，使地方能夠形成內生性的自主增長的經濟發展機制，調動地方政府財政管理的積極性。

2．建立完善的地方稅收體系，為地方政府提供強有力的財力保證。一是適當下放稅收立法權，那些對宏觀經濟影響不大的稅種如房產稅、城鎮土地使用稅、城市建設維護稅、耕地占用稅、契稅等，中央只制定基本稅法，其稅目稅率的調整、稅收減免及征管辦法等權限賦予地方。二是構建地方稅收的主體稅種，保證地方稅收隨著地方經濟的發展和居民收入水平的提高而穩步增長。改革城建稅，將其由附加稅變為獨立的稅種；統一城鄉稅制，整合現有的城鎮房產稅、土地使用稅、耕地占用稅和契稅，構建地方房地產稅新稅種，直到最終與印花稅、車船使用稅等地方稅進行整合，構成地方稅收新的主體稅種——“大財產稅”；調整營業稅收入比例結構，將其50％以上留給地方。三是費改稅，將一些準稅收性質的收費通過立法改為稅收，如社會保險費、教育費附加、環境保護費等。

3．改革地方預算，重點改革支出預算，確立績效預算模式。地方預算狹義講是指地方政府收支的計劃，目前在分稅制財政體制前提下，地方預算分四級預算，分別是省、市、縣(市、區)、鄉鎮，預算級次顯然過多。因此首先要推進省管縣和鄉財縣管財政體制改革，減少預算層次，將省與市、縣的分層收入用法律的形式固定下來。其次確定公共支出的合理領域和重點，調整公共支出結構，加大對教育、科技、農業、社會保障、生態環境保護的投入。再者推行績效預算，績效預算是一種以績效或結果為導向的預算管理方式，它既考核公共資金使用的最終效果，又考核為取得預算效果所開展的工作活動，把預算支出和結果有機聯系在一起，從而保證地方財政資金的有效利用。

4．賦予地方政府舉債權。在分稅制財政體制下，地方政府擁有相對獨立的事權與財權，具有統籌本級政府收支的能力。相應地，也應該具有一定的選擇本級政府收入來源與收入結構的權利，同時承擔相關的責任。因此賦予地方政府舉債權，使其可以根據本地區發展規劃，在一定時間內為特定公共投入項目籌集資金，以增強地方政府管理公共事務和處理突發事務的能力。

(二)完善地方稅務組織模式，建立高效、低廉的“扁平式”地方稅務機構

從地方稅務行政執法現狀來看，執法主體不規范、執法層級過多、管理信息滯留時間長、執法機關內部之間職責不清等問題還大量存在，要解決以上問題，只能從完善地方稅務組織模式人手，建立高效、低廉的“扁平式”地方稅務機構。扁平化的實質是減少管理層次，壓縮管理信息傳遞的中間環節，最大限度的縮短上級機關與下級執法單位的溝通距離。

1．完善地方稅務垂直管理組織體系，構建省局——縣局——稅務分局(所)三級地方稅收執法體系。稅務部門的主要工作是“帶好隊，收好稅”。在新形勢下，省級地稅機關既要組織“帶好隊”，又要組織“收好稅”，要對市州及以下的地方稅務組織職能進行調整，稅收業務管理由省地稅局直對縣地稅局，一竿子插到底。市地稅局對縣地稅局主要行使人事管理職能，管理好所屬單位的領導班子、干部隊伍，工作重點是管人——“帶好隊”。縣地稅局以稅收業務管理為主、兼有直接征收管理的雙重職能，中心工作是管事——“收好稅”。撤銷市州局所轄城區范圍內的所有全職能的征收機構，設立一個征收機構負責市區范圍稅收征管，市地稅局內設機構按稅收征管工作需要重新進行設立，只負責本級稅收執法。對地域面積較大的縣，縣地稅局在鄉、鎮范圍按經濟區劃設立派出機構，統一稱為稅務分局；對地域面積較小的縣，縣地稅局可撤銷稅務分局，設置若干個征收管理科。整合撤并縣局城區范圍內的所有全職能的征收機構，設立一個征收機構負責城區范圍稅收征管。在各級征管機構內設立辦稅服務科，負責稅收咨詢、征收、受理核批以及納稅人找稅務機關辦理的所有業務，實施“一窗式”管理，實現執法機關與納稅人的“零距離”接觸。

2．整合各級地稅機關內設機構，調整人力資源在管理機關內部的配置，突出稅收業務的優先地位。對省、市、縣三級地稅機關的內設機構進行撤、并、轉。按精簡、效能原則，撤消一些職能重復的內設機構，合并一些職能交叉的內設機構，將一些內設機構的行政管理職能轉為稅收征管職能。不能一味強調與上級局對口設置內設機構，特別是縣地稅局，直接而具體地組織稅收收入，其內設機構更應向稅收業務工作傾斜。

3．推行以一級稽查為基礎，省、市、縣三級聯動的稽查工作體制。統一設置市、縣局稽查機構。在市區范圍內撤消同一市區的區稽查局和征管單位內設的稽查科，市地稅局集中設立稽查局，負責全市地方稅收偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處，并對縣局稽查局相關業務進行指導。在縣局所轄范圍內撤消各分局內設的稽查機構，縣局設立一級稽查局，負責全縣地方稅收偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。

(三)明確稅收征納雙方權利與義務以及稅務機關內部職權關系，完善地方稅收征管模式

1．重新定位稅收執法人員職責，實現稅收執法人員由單純的管理者向管理與服務雙重角色的轉變。《綱要》提出依法行政的六條原則要求稅收執法人員在依法行政的前提下，向納稅人提供優質服務，包括便民高效、誠實守信。相對于被管理者的納稅人則要履行法律規定的權利與義務，配合稅務機關依法行政。

2重點解決稅收管理過程中征收、管理與稽查職權配置、分工合作的問題，包括三者的職能配制、結構設置、人員編制。一是在現實經濟發展狀況下，地方稅收管理工作的重心應放在管理與征收環節，在資源配制上向兩者傾斜，包括人力資源和財力資源。二是明確征收、管理、稽查三者的職能。征收、管理應包括稅務登記管理、賬簿憑證管理、申報管理、征收管理、稅源管理、日常檢查、納稅評估、納稅服務、征管資料管理九大類職能，《征管法》對稽查職能已做了明確，即專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。征收管理和稽查在職能設定上要具體明晰、有可操作性，防止職能重疊交叉。三是在機構的設置上應堅持相互支持、相互監督原則，征管與稽查在明確分工的同時做到互相配合信息共享。

3．加大地方稅收征管信息化建設，逐步建立與全國一體化的地方稅收征管信息網絡。以計算機為依托進行管理是地方稅收征管的唯一選擇，而計算機的運用是以信息準確、全面為基礎。目前地方稅收征管信息化還沒有納入國家稅收信息化管理的整體部署，各地處于自我研發、自成體系的狀況，在信息化的投入上遠遠少于國稅系統的投入。因此，加快地方稅收征管信息化建設是完善地方稅收執法體制的當務之急。

(四)完善地方稅收抽象行政行為，規范行政權立法，將其作為稅收法律體系的重要補充

1．規范稅務部門行政立法(廣義)行為。規范地方稅務行政執法依據，是規范執法的前提，要通過完善稅務行政立法機制實現與地方稅務行政執法權的良性互動。國家稅務總局在《稅務系統貫徹落實(全面推進依法行政實施綱要)的意見》中明確提出：“完善稅務部門規章立法工作，制定稅收規范性文件制定辦法，對各級稅務機關的稅收立法權限、程序、方法及責任等內容做出明確規定，增強立法及制度工作的計劃性、規范性、公開性和可行性。保持稅法的穩定性和連續性，保護納稅人等稅務行政管理相對人對稅收政策制度的合理預期。”一是明確各級稅務機關的稅收立法權限。建立清晰的稅收立法體系。在現有基礎上，適當限制稅收規范性文件的制定權，將稅收規范性文件的制定權限定在省級地方稅務局以上，省以下各級地方稅務局只能制定涉及稅收征管、執法和監督的內部管理辦法，不得制定影響納稅人權益或新增納稅人義務的規范性文件。二是完善立法技術，提高部門規章和稅收規范性文件的制定質量。加強對部門規章和稅收規范性文件的程序審查，確保部門規章和稅收規范性文件不與上位法相抵觸，強化對專用名詞的解釋，避免上下矛盾、前后矛盾，實現與其他法律、法規、規章、稅收規范性文件的統一協調。加強立法評估和效益分析，使部門規章和稅收規范性文件既具前瞻性又具實用性。三是建立地方稅收執法依據目錄，開展定期清理工作。要定期開展地方稅收執法依據的梳理工作，及時解決稅法規范之間的矛盾和沖突。對地方稅收執法依據進行分類排序，列明目錄，做到分類清晰、編排科學，根據執法依據制定、修改和廢止的情況，及時調整目錄，并以適當方式向社會公布。

2充分發揮地方立法作用，因地制宜解決實際問題。位法第六十三、六十四、七十三條明確規定，地方性法規和規章可以對執行上位法和屬于地方性事務進行立法，因此地方人大及其常委會和地方政府應充分發揮其管理優勢，針對地區差異導致的各種稅收征管、執法保障等問題進行積極有效的立法。通過公民聽證、專家論證、開展座談等方式實現立法的公開化和透明化，提高地方立法的技術含量。

(五)加強地方稅務機關內部的監督制約，建立完善的稅務執法內部監督制約機制

1．有效整合內部執法監督資源，建立稅收執法監督的長效機制。一是要改變稅收執法監督各自為陣的現狀，加強對稅收執法監督的統一管理，建立政策法規部門與紀檢、監察部門既有分工又有協作的聯動機制，建立稅收征收、管理、稽查部門執法情況反饋制度，定期召開稅收執法監督情況會議，克服多部門分散監督的弊端，實現稅收執法監督的整體效能。二是要強化稅務行政執法監督地位，充分考慮“三個一定’’的主張，即“監督部門的地位一定要高，權力一定要大，手段一定要硬”，可以采取稅收執法監督部門直接對各級地稅局長負責的方式，確保監督主體能夠公平、公正、相對獨立的行使監督職能。

2．以計算機網絡為依托，實現流程控管，實時監控。稅收執法監督的目的在于糾錯不在于懲罰，因此及時發現問題比事后進行懲罰更為重要。以計算機網絡為依托，建立動態的標準化稅收執法流程，實現從稅源管理開始，稅收執法全過程的流程控管是非常有效的辦法。一是根據稅收征管工作流程，建立動態的稅收執法標準化流程，為可能出現的征管行為提供規范化的執法選擇。二是將執法流程劃分為不同的執法點，詳細描述每一執法點的執法內容、執法程序、執法文書和工作銜接等相關要素，為稅收執法人員提供工作標準和依據。三是將整個標準化流程與稅收征管信息系統相融合，利用數據系統的特有功能客觀、公正、全面、系統地記錄稅收執法軌跡，避免人為的不確定、不真實因素。

3．科學劃分崗位職責，強化責任追究，落實地方稅收執法責任制。一是以規范崗位設置為立足點，構建科學合理的崗責體系。定崗定責，明確執法責任，構建科學合理的崗責體系是推行執法責任制的基礎。一要根據法律、法和規章的規定，明確各執法主體對外、對內應承擔的法定職責，明確執法依據和執法權限，從總體上解決稅收執法“越位”和“缺位”的問題。二要根據法定職責、法定權限和統一的征管模式，按照稅務行政執法標準化流程，分解執法崗位，確定崗位職責，做到職責明確，責任到人，明確每個執法崗位的行使邊界。三要推行執法公示，按照分解后的崗位職責，以書面形式明確每個執法人員的執法職責和任務，同時通過標示牌、宣傳櫥窗等形式，將每一個執法崗位的工作職責、執法權限、操作程序進行公開，接受群眾監督。二是以優化考核評議手段為支撐點，不斷提高考核評議水平。科學的考核運行機制是推進稅收責任制的關鍵，提高考核評議水平，一要建立以執法質量為主要內容的考核指標體系，圍繞執法質量確定考核內容、標準、途徑。二要改進考核手段，充分利用現代科技手段，盡快實現過去由人工考核為主，機器考核為輔，向機器考核為主，人工考核為輔的轉變，盡量減少考核中“人為”因素的影響，實現考核結果的公正、公平。三是以科學界定過錯責任為精細點，不斷完善執法責任追究機制。稅收執法責任制是一種內部監督機制，稅收執法過錯與稅收違法違紀，既有相同點，又有不同之處。推行執法過錯追究首先要界定過錯追究與行政處分的界限和聯系。要進一步細化那些違法行為要給予過錯追究，那些違法行為要給予行政處分；區別無意過錯與主觀故意，一般工作過失與嚴重失職瀆職，首次初犯與屢查屢犯的界限；確定的責任追究形勢、種類、范圍、方法必須在法律、法規賦予的權限范圍內，不能與法律、法規相抵觸。對于法無所禁止又無明確規定的追究手段和方式，既要大膽嘗試，又要適度，既要堅持有錯必糾的原則，又要體現人文關懷。要通過科學界定過錯責任，修訂完善追究辦法，是執法過錯追究更具體、更細化、更具操作性。

(六)健全協稅護稅網絡，構建完善的稅務行政執法保障機制

1．加大稅務管理信息系統建設，為地方稅務行政執法提供技術保障。科學技術是第一生產力，信息化正在逐步成為稅收工作的生命線。要完善稅務行政執法體制，必須加快稅收信息化建設的進程，從根本上改變地方稅務信息系統建設缺乏統一規劃、自成體系、重復開發、功能交叉、信息不能共享等狀況。逐步統一地方稅收信息系統，建立統一規范的應用系統平臺，將稅收信息數據從縣局、分局數據庫向地市局數據中心集中；建立省局數據處理中心，最終實現全省地方稅收信息數據集中管理。加強與社會各有關部門的協調溝通，廣泛建立涉稅信息情報交換、核查制度，實現與銀行、財政、工商、房管、交通等涉稅部門及重點納稅戶的網絡對接，互聯互通和業務協同，建立稅收信息共享機制。依托稅務系統計算機廣域網，以總局為主、省局為輔高度集中處理信息，功能覆蓋各級稅務機關管理、稅收業務、決策支持、外部信息應用等所有職能的功能齊全、協調高效、信息共享、監控嚴密、安全穩定的稅務管理信息系統。

2．實現地方稅務經費垂直管理，保障稅務行政執法的獨立性。地方稅務機關經費納入政府財政預算，保障稅務機關能夠獨立執法，不受經濟利益的干擾，不受制于政府及其他單位。同時也要主動爭取地方政府對地稅工作的支持，在嚴格稅收執法、促進部門配合等方面提供實質性支持。

3．要加強部門之間的協作，建立強有力的司法、行政、金融和社會稅收保障機制。建立社會的稅收保障機制關鍵是要充分發揮法律強制力的作用，在現有條件下，積極探索稅務協作法制化的途徑和方法，加強各部門的協同作戰。嚴格執行涉稅案件移送制度，共同打擊偷、抗、騙稅行為，在條件成熟時，建立獨立、高效的稅務司法體系。

責任編輯 劉鳳剛

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