經濟全球化背景下制度變遷與中國政府體制改革

摘要：政府在制度變遷中存在機會主義行為，為此就必須通過政府體制來限制政府的機會主義行為。在經濟全球化背景下，我國的政府體制面臨很大的挑戰，而現在中國的政府體制還有許多不完善的地方，這就需要加強政府體制改革，本文就上述相關問題進行了闡述。

關鍵詞：制度變遷；經濟全球化；政府體制改革

中圖分類號：F062．6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)04-0048-03

一、西方對政府體制變遷在制度變遷中的作用的論述

政府體制是指國家政府機關為推行其政務所建立的權責體系、組織結構體系、運行機制、法規制度及其相互關系的總稱。而政府體制在制度變遷中的作用主要是通過其載體——政府來實現的。

西方學術界對政府體制變遷在制度變遷中的作用的論述主要有：(1)諾斯在其國家理論中指出：制度因素是經濟增長的關鍵。一種能對個人提供有效激勵的制度是保證經濟增長的決定性因素，其中產權關系是最為重要的。而產權是由國家來界定的，因此國家要對產權的有效性負責，最后對經濟發展負責。國家在界定產權時帶有兩個目的：租金最大化和社會產出最大化。但是，這兩個目的并不是總是統一的或者說兩者往往是相沖突的。要想讓這兩個目的統一起來，就要充分發揮政府體制中的約束機制。(2)委托——代理理論認為，在委托代理關系中，由于目標不一致和信息不對稱，就會產生委托代理問題。這種理論同樣適用于政治領域，要想解決這兩個代理問題就必須做到信息對稱和目標一致，這就涉及到了政府體制中約束機制和監督機制的完善性和健全性。(3)公共選擇理論可以定義為對非市場決策的經濟學研究，或者簡單地說，是對政府決策過程的經濟分析。按照西方學者的觀點，政治不過是經濟交易過程的延伸。作為制度的供給者國家(政府)，顯而易見，政府機構和政府官員的行為，對于制度這一公共產品的供給及其效率狀況會產生重大影響。西方經濟學者們用追求權力最大化來解釋政府機構和政府官員的行為動機。要讓這種行為合理化，政府體制就必須有一有效的激勵機制和監督機制。(4)依據尋租理論：政府和利益集團是制度變遷中典型的兩種組織，政府創租和利益集團尋租是不同的兩種公共政策政治交易過程，表現為公共政策議程；有效率的公共政策選擇依賴于制度結構，是制度結構賦予成本和收益以意義。解決政府尋租這一問題的根本辦法是，通過對政府體制的調整盡可能縮小政府干預和管制的范圍，加快市場化改革的步伐促進市場平等競爭。

中國要實現市場化，當務之急是限制行政部門的權力，因為行政部門有一種自我授權、自我擴張的趨勢。那么，這種限制行政部門權力的制度變遷應該通過哪些途徑來實現呢?按照憲政經濟學角度來看：一是通過立法。比如研究制定《審批法》，要求審批制度的設立必須經過正當程序，不是行政部門的自我授權。二是通過對某個事件(比如孫志剛事件)背后涉及的制度法規(比如收容遣送制度)進行反思，提出質疑，從而實現制度變遷。

二、經濟全球化對我國政府體制變遷的影響

(一)體現在要求我國政府的職能作出轉變。改革之前，我國實行計劃體制，所有機構或組織，都兼有兩個方面職能：它們是公共物品的提供者，承擔著相當程度的對社會的組織、管理和宣傳功能；同時又承擔提供非公共物品的職能。在經濟全球化背景下，我國正以經濟建設為中心，并逐步致力發展市場經濟，原來的舊體制就有問題了。最大的問題就是，公共權力分散化，公共權力與私人利益的界限模糊不清，從而很容易導致公共權力喪失公共性。這樣，制度上就必然出現利益沖突。要建立市場經濟所需要的法律秩序，首先解決公共權力的公共性問題，轉變政府職能是重要的一環。

(二)體現在中央與地方的關系發生了變化，從中央高度集權到地方適度分權。全球化是以經濟全球化為原動力，推動經濟的非國家化、一體化。全球化對國家主權產生了重大的影響，國家主權出現了弱化的趨勢。中央與地方的關系問題，一直是圍繞著我國改革與發展的一個老問題。在傳統計劃經濟體制下，國家權力過分集中，中央管得過多，統得過死，缺乏經濟民主，政治民主和立法民主。改革開放以后，特別是在經濟全球化以后，我國通過一系列措施擴大地方自主權，并通過法律加以確認和肯定，并已經取得了較好的改革成效。

(三)體現在政府與企業的關系發生了變化。經濟全球化的—個特征就是市場競爭加劇，—個企業不僅要面對來自國內企業的競爭，而且還要面對國外企業的競爭，在這背景下政府與企業的關系必然要發生變化。在我國計劃經濟體制下，實行的是政企高度統一的管制模式。這種管制基本上是或政府通過行政手段和具有嚴格等級制的行政組織來維持。但隨著我國經濟的發展，這種高度集中的政府管制體制的弊端就日益明顯。

20世紀70年代以來，以美國、日本、英國等主要國家為中心，對電信、運輸、金融、能源等許多產業領域，都實行了放松管制。放松管制目的，是要通過競爭，提供多種新的服務，降低收費水平，使收費體系多樣化，并促進技術革新等。且這些國家已取得了一些成果，這些國家放松管制的改革對我國如何處理好政府與企業的關系無疑具有借鑒意義。

(四)體現在政府與社會關系發生了變化：從“大政府，小社會”到“小政府，大社會”。無論是中央與地方之間，還是政府與企業之間都涉及國家要把一些不必要的權力還給社會，給社會一個相對自由發展的空間，從而徹底擺脫“政府辦企業，企業辦社會”的惡性循環，國家的集中表現就是政府，即行政權。改革開放以前，中國社會的模式是強政府和弱社會相結合的模式。在這一模式下，政府力量很強，職能范圍很廣，而社會力量卻很小。社會力量太小，無法監督和制約政府行為。改革開放以來，政府逐步簡政放權，轉變職能，政府把本來不該管而應該由社會管的事還給社會，從而更好地管好自己份內該管的事。小政府應該是一個廉潔、民主、高效、勤政的政府，大社會可以對小政府加以制約，從而使政府權力限制在法律規定的范圍內，依法行政，避免權力尋租。

(五)體現在權力與權利的變化：從權力本位到權利本位。在計劃經濟體制下，行政權力是凌駕于一般公民權利之上的，行政權力支配一切。一般公民權利的行使和利益的實現受到行政權力的壓制。而行政機關的公權力與公民的私權利之間關系類似于義務與權利的關系。如果說權利與義務是私法的核心問題。如果在設定行政權力時，只考慮行政管理的方面，而不兼顧公民利益的方面，那么這將引起公民利益受損害。行政權力擴大則意味著公民權利的縮小。因此也意味著該權力對體現同一利益權利的限制。國家公權力和公民私權利是統一的，國家公權力來源公民私權利，在根本統一于公民私權利。公民私權利與國家公權力應當維持平衡。公民私權利必須是足以約束國家公權力，國家公權力必須足以防止公民私權利的濫用。但在中國目前情況下，行政權力過于強大，而且仍在不斷地擴張和膨脹，此時只有培育和擴充個人權利，才能形成對行政權力的制約。

三、我國政府體制存在的問題及原因

(一)我國現有政府體制存在的問題

1．政府管理職能、運行機制與經濟全球化下的運行規則相距甚遠。這突出表現在：(1)政府管理能力不適應。(2)政府對企業的服務也不適應。(3)市場運行環境和市場秩序監督等方面的依法管理體系很不完善，與經濟全球化所要求的依法的、透明的、可預見的政府行為，差距甚大。(4)政企不分現象仍普遍存在，政府沒有完全從企業活動中超脫出來，還是沿用直接干預的辦法。(5)行政指令紊亂，政府對市場運行環境和秩序的監督體系中還有許多空白點。

2．中央和地方的責權利關系尚未理順。當前比較突出的問題有：(1)國家財權財力在中央和地方間的分配關系尚不合理。(2)在分權過程中，一些應當下放給企業的權力沒有落實到企業。(3)行政性集權——分權——收權的框框還沒有根本突破，按市場經濟規律合理劃分中央和地方經濟職能、責任和權利的框架還不清晰。

3．政府機構設置不科學。政府職能靠政府機構來完成的，政府機構是實現政府職能的載體。政府機構的設置構成的科學性對充分履行職能、管理好經濟社會事務至關重要。有兩個問題尤為突出：其一，機構設置缺乏法律的約束，不可避免受行政首長主觀隨意，因人設事、因人設機構。其二，機構對口設置，增加不必要也應越來越少。但現在實際上卻是中央政府設置什么機構，地方也跟著設置什么機構。

4．機構改革還不盡人意。行政機構臃腫，管理效率低下，行政經費居高不下，行政職能交叉，指令紊亂現象沒有根本改變，在一定程度上阻礙了我國經濟體制改革的進程。政府部門冗員過多，包袱沉重。長期以來，我國政府一直未能很好解決工作人員“能進不能出，能上不能下”的問題。根據帕金林定律，機構越大，官僚主義越嚴重，效率就越低。

5．政府官員缺乏現代管理觀念，沒有建立起新型的服務關系。高效率的政府服務，比各種優惠政策更能博得投資者的青睞。應對政府體制改革挑戰，最大難點是政府官員如何長期習慣做“管理者”，轉變為時代所需要的“服務者”，指揮式管理讓位于服務式管理。

6．市場經濟條件下能夠很好駕馭政府運作的管理人才隊伍還沒形成。在計劃經濟走向市場經濟體制過程中，懂得國際貿易、金融、市場經濟法律法規的人才短缺。現有的政府工作人員觀念陳舊，知識老化，靈活掌握和運用管理手段和方法的能力不足，綜合素質低下。

(二)造成我國政府體制改革滯后的原因

1．過于寬泛的國有經濟布局的限制。國有經濟的存在意味著政府直接管理的必要性，而過寬過長國有經濟動作戰線的存在，意味著過寬過廣的政府直接管理存在的必要性。這必然導致政府通過審批或其他方式來干預經濟。

2．政府行政主導的人事管理制度的限制，特別是對國有企業管理制度的限制。很多企業連工會主席都要任命，不能根據市場機制來選拔，也就無法對企業負責。

3．計劃經濟管理方式的限制。政府的作用應該是讓市場機制更好地發揮作用。政府部門有些干部仍然習慣計劃經濟體制下的工作，管一些不該管的事。

4．不科學、不合理的政府工作績效評價體系職能轉變的限制。不少地方政府對下級政府和企業實行以經濟增長為中心考核指標體系，這一考核指標體系由于與干部的任用、升遷和獎懲掛鉤，就促使我們地方政府盲目搞形象工程，做表面文章，甚至弄虛作假，而忽視那些真正有助于提高經濟效益，改善人民生活的實實在在的工作。這也促使我們有些地方政府直接插手經濟活動，干預企業經營，所以導致政府職能的嚴重錯位。

5．不健全、缺乏力量的規范政府行為的法律體系。許多法規文件與世界貿易組織的原則和規定相違背。

四、我國現行政府體制改革的對策

(一)建立有效的約束機制

1．要建立一個有效的約束機制。我們要明確政府的職能是什么，也就是要明確政府的權和責。政府職能說到底就是提供公共物品。從這個角度說，所謂政府職能轉變，就是要從過去的作為所有者、計劃者、直接管理私人物品生產活動的職能中退出來，加強公共物品的供給和管理，這也是在經濟全球化進程中我國政府進一步改革的方向。

2．加快行政程序立法，規范行政權力，落實依法行政。我國現有的關于政府行政程序的法律規范尚不健全，而且適用范圍太小，造成大量的政府行政行為未受行政程序的制約，加重了行政腐敗，影響了政府行政效率的提高。因此，應當盡快制定統一的國家行政程序法，通過建立完善的行政聽證制度、公開制度、聯合決定制度以及行政協助制度等，加強對行政行為的程序監督，從而提高政府行政過程的民主性和透明度，減少行政腐敗，克服官僚主義，提高行政效率。

(二)建立必要的監督機制

1．建立監督機制可以從多方面著手，比如以人大改革為突破加強民主建設，健全和完善廣大人民當家作主的制度。任何國家民主制度的建立，都不能是無源之水、無本之木，它必須有原來的制度的基礎。我國現有的人民代表大會制度，經過改革和完善，完全可以作為民主參政的基本制度。

2．政府信息公開化。信息化與信息社會要求政府信息資源的自由流動，以促進經濟增長。在所有國家，政府是最大的信息所有者和控制者，國家信息化或者信息社會的前提是政府信息化。政府信息公開是推進依法行政和改革政府管理方式的必然要求。政府信息公開是防止腐敗的治本之策，有利于維護社會穩定。權力的行使缺少透明度，容易搞暗箱操作或權錢交易。

(三)建立信息反饋機制

政府機構要對自己工作的效率進行評價和改進，就必須有一個很好的信息反饋機制。這種信息反饋機制必須能夠真實、準確的反應群眾的意見和建議。現在的匿名信箱和市長專用信箱，就是一種很好的信息反饋機制。此外，我個人覺得聽證會制度也可以值得推廣，如果政府在制定和實施新的制度時，能聽取群眾的意見和建議的話，有可能會收到更好成效。

(四)組織結構合理化

政府組織結構是政府組織體制的有形表現，是履行政府職能的載體。通過政府機構改革，努力構建精干、高效、協調、廉價的政府機構體系，實現政府組織結構的合理化，是中國在經濟全球化背景下的政府體制創新的一個重要目標。

我們不可能對未來的政府組織結構的改革和調整作出清晰的描述，但從政府組織結構合理化的角度看，有幾個問題應引起注意。第一，合理的組織方式應盡可能做到與國際對接。第二，合理的實現方式應隨市場經濟體制的完善而同步運動。第三，合理的評價目標應是最大限度地提高政府運行效率。

(五)建立高效的運行機制

1．在政府職能轉換的大前提下，行政管理效率的提高至關重要。為了切實提高行政管理效率，首先，政府機構要精干，不能人浮于事。其次，在人員精干的基礎上，加強對政府公務人員的激勵約束機制。最后，在人員精干、收入增加的同時，顯著改進政府的辦事制度。

2．經濟活動的全球化需要實行行政決策的科學化。在經濟全球化下，影響因素變量的空前增大，在客觀上必然要求政府的行政決策科學化。形成完善的決策程序，是科學決策的保證。

3．大力推行電子政務，實現行政管理手段現代化。管理手段的現代化是實現行政管理現代化的基礎和前提。推進電子政務建設，即是實現行政管理現代化的重要手段。

(六)建立靈活的創新機制

政府體制改革動力來源于兩個方面，一是全球化的外力要求。二是由內向外地表現為政府發展區域經濟的動機。政府體制創新主要體現在以下兩方面：一是政府經濟管理體制創新。在經濟全球化企業要求建立現代企業制度；同時政府經濟職能又被賦予了新的內蘊，這體現為：引導，政府應研究和分析世界經濟發展的趨勢，尋找發展經濟的最佳路徑。調控，政府應通過宏觀經濟政策的調整以維持經濟的穩定和增長。二是政府社會管理體制的創新。政府轉變職能應以社會本位為導向，應以社會利益和社會要求作為自身價值的參照體系，不斷依據社會變量決定自身的結構、權限及其運行方式的轉變，把政府全方位控制社會的沖動減小到最低限度。全球化背景下的地方政府管理應逐漸趨向政府公共政策化、公共管理社會化從而形成小政府大社會的格局。

(七)建立有效的激勵機制

建立和完善行政運行的激勵機制，對激發和調動各個行業行政主體乃至每個行政工作人員的積極性，使之發揮最大的潛能，有著重要作用。激勵機制是實現政府以人為本管理的有效方法。政府機構從經濟學角度來看，其本身也可當作一個“經濟人”來看，也就是他們其私人利益。要保證政府機構的工作效率，就必須對他們和他們的工作進行有效的激勵，否則，缺乏競爭意味著缺乏刺激，從而就會降低其服務效率，因此，要產生激勵，就必須引入競爭機制。

責任編輯 劉鳳剛

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