發達國家農業發展財稅支持政策的措施及評價

摘要：本文系統地闡述了發達國家農業發展過程中，實施的財政稅收支持政策與采取的措施，主要包括對農業收入的直接和間接財政補貼、農業信貸補貼、農業保險補貼、農業科技投入補貼及農業稅收優惠政策五個方面；在此基礎上，對該政策實施的正面效果及負面影響進行了評價。其中，正面效果主要有：推動了各發達國家農業的快速發展；增加和穩定了各國農民的收入；促進了各國農產品的出口；推動了各國農業科技的發展等；負面影響主要有：導致農產品市場供求的失真，帶來農產品生產的盲目和不穩定性；造成國際貿易摩擦與不平等競爭的加劇等。

關鍵詞：發達國家；農業支持；財稅政策；啟示

中圖分類號：F8 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)04-0164-03

農業是關系到國計民生的基礎性產業，同時也是天然的弱質產業。為此，世界上不論是發展中國家還是發達國家都非常重視農業的發展，紛紛采取措施實施政策支持，其中對農業實行財政稅收(以下簡稱為“財稅”)政策支持是許多國家農業政策支持的核心。長期以來，美國、日本、歐共體等發達國家對農業發展的財稅政策支持在推動農業發展上起到了至關重要的作用。

一、發達國家農業發展財稅支持政策的內容及措施

美國、日本、歐共體等發達國家對農業發展的財稅支持政策有很多，主要表現在農業收人補貼、農業信貸補貼、農業保險補貼、農業科技投入和農業優惠稅制等五個方面。

(一)農業收入財政補貼政策

發達國家實施農業收入財政補貼政策，主要是由直接補貼和間接補貼兩個方面組成。

1．農業收入直接補貼。發達國家農業收入直接財政補貼，是指各國政府為了穩定和提高農民收入或減少政策調整給農民收入帶來的損失，而對個體農民及農場主進行的直接公共財政轉移支付。各國政府實施直接收入財政補貼的重點是采取生產費用補貼。補貼范圍包括從種植業的種子、化肥、農藥等生產資料購置的各種補貼。如歐共體各國對山區糧農實行各種生產費用補貼；日本政府對骨干農戶和山區農業發展給予的重點扶持補貼，這種補貼費用占直接補貼的50％～70％。

2．農業收入間接補貼。農業收入間接財政補貼政策主要是通過政府規劃確定的目標支持價格來鼓勵生產，間接地保護農民獲得較高收入。農業收入間接財政補貼主要方式有兩種：其一，實施對農產品的交換過程實行生產者保護性價格補貼，即各國根據不同農產品的生產成本、供需狀況及前幾年的價格水平，分別規定其保護性價格或目標價格補貼，當市場價格低于該價格時，政府按保護性價格收購農產品。如日本政府采取高價收購糧食來確保糧農的收入，其價格往往高于國際市場價格的6—8倍；美國有2／3左右的農產品享有價格支持；歐共體對農業實行大量的價格補貼，其保護價格與市場脫購，明顯高于國際市場，農民無論生產多少都統統收購，因此，農民的收入就有了保證。其二，實施對農業基礎設施建設補貼。它是由各國政府通過對農業基礎設施建設和農業科研等方面的補貼來間接地補貼農民。如日本政府對農田基本建設費用的補貼高達90％以上，其經費來源由中央和地方政府資助，農民只負擔5—10％；歐共體為促進成員國農業現代化，曾明確規定凡購置大型農業機械、交通運輸工具、興修水利工程等，歐共體提供25％的補貼，另外75％則由各成員國政府解決。此外，在西方農產品過剩的美國、英國、法國等發達國家中，通常還實施對農業的限產、休耕等財政補貼政策。

(二)農業信貸財政補貼政策

發達國家實施農業信貸財政補貼政策主要集中在農業生產和農產品貿易兩個方面。

1．農業生產信貸補貼。這主要是各國通過農業信貸銀行、農業信用社、農業漁業金融公庫等信貸機構向農業生產者提供低息和無息貸款，以使其得到購置生產資料及農業機械的必要資金。如果貸款利率與國內金融市場之間產生差額無息貸款的利息損失，則由政府補貼給農業信貸機構。如日本農民在20世紀90年代，每年獲得的低息貸款補貼額約15000-20000億日元；而美國政府則通過對低收入農民實行的低息貸款，僅1992年就有56000戶農戶接受了23億美元的低息貸款。近十年來，發達國家政府提供的這種低息貸款發放仍處于上升的趨勢。

2．農產品貿易信貸補貼。發達國家中除日本的以外大部分國家都是糧食過剩的國家，為了鼓勵本國的農場主和農業企業增加對農戶農產品的收購與增加對國外的農產品出口，其用于收購糧食、儲備糧食、進出口產品的資金均可向農業和商業信貸機構提出低息或無息信貸申請，信貸機構在信貸中所損失的利息差額由各國政府從財政中給予補貼。從聯合國糧農組織的統計表明，在過去的20多年中，發達國家政府給予農產品出口財政補貼差額占出口總額的約200％—30％，個別年份高達80％。

(三)農業保險財政補貼政策

實施農業保險是發達國家用于保護和發展農業的一種重要舉措。農業保險作為一種非盈利性保險業務，為了解決農業保險公司風險大、賠付率高的矛盾，促進農業保險事業的發展，多年來各國政府對農業保險公司實施財政補貼。其主要做法是：

1．實施保費補貼。發達國家農業保險的保費補貼是其農業保險補貼的主體，由于各國政府對保險公司的扶持力度不同，其對農業保險的補貼率也有所不同。如日本農業保險公司對投保的農戶在遭受保險范圍內的損失時，可獲得85％左右的賠償，其中保險公司和農戶(投保付費)出50％，政府財政補貼出50％；美國政府對一般性農作物災害保險補貼為53％，而對于重大災害則實行全額保險補貼，但給予農民收入保險的補貼則只有40％左右。

2．實施保險業務費用補貼。由于承辦農作物保險的各類保險公司需要承擔定損費、推廣費、宣傳教育費等，這些費用各國政府也從財政上給以20％--30％的業務費用補貼進行扶持。

3．實行免稅。一般來說，保險公司必須向稅務部門交納營業稅和所得稅等，但對于私營保險公司則除要交納1％—4％的營業稅外，其他各種稅收則可以免除，若私營保險公司因為保險賠償而發生經營性虧損，還可以免交一部分營業稅；日本、法國則也給私營農業保險組織也實施免稅。總之，對于發達國家來說，農業保險完全是一種扶持農業和給予農業災害補償的政策。

(四)農業科技發展財政政策

加大對農業科技發展的財政投入支持，是促進農業科技發展和提高農業現代化水平的一項重要政策措施。發達國家在財政政策上扶持農業科技發展的主要措施：

1．實施農業科研與推廣扶持政策。發達國家政府都重視發展農業科技，除積極鼓勵民間投資農業科技外，各國政府每年投入的科研經費占國內農業生產總值的2．2％～3．5％，而且這一投資總額隨著農業經濟發展而提高。如美國從2002年起6年內，增加13億美元用于農業科研和推廣應用。

2．大力研究和推廣優良農產品品種。特別是在烏拉圭回合后，發達國家為增強其農產品在國際上的競爭力，先后出臺加大對農業科技投入的措施。如美國把用于農業科研經費投入的約40％～50％，用于種植業、畜牧業良種的研究、培育與推廣；歐共體是全球最重視畜牧業良種研究與推廣的經濟共同體，它們認為農產品產量和質量的提高必須從源頭做起，如英國對農業科研的經費投入，主要用于種植業和畜牧業良種上，而近5年來對畜牧疫病(瘋牛病、口蹄疫、牛結核病等)科研也加大了投入力度，力求根除動物疫病。

3．全面提升農業機械化水平。從20世紀50年代以來，美國、日本、歐盟等發達國家就先后在農業生產及加工等領域全面推行農業機械化，各國政府不但加強對農業機械研究投資，而且對農場主和個體農民在購買農業機械時，都給予信貸財政補貼。到目前為止，發達國家農業已經全部實現了機械化。

(五)農業稅收優惠政策

發達國家各國的稅制有所差別，但它們不論對農業生產經營者征收哪種稅，在保護農業發展，穩定增加農民收入總體稅收政策框架下，均對農業實施稅收優惠政策。發達國家農業賦稅的種類主要包括個人所得稅、企業所得稅、遺產及饋贈稅、財產稅和特種消費稅等。各國在征收農業稅時的優惠政策主要體現在幾個方面。

1．體現涉農優惠。各國規定凡是涉及農業生產經營、農產品銷售收入的所得稅、財產稅、遺產稅等都可以享受優惠政策。

2．體現制度優惠。如美國規定農業公司、農業勞動和園藝團體、水利工會、農業協作工會等的利息所得、股息所得、財稅所得等可享受免稅優惠，大部分農產品在銷售時也可認定是交納低稅率的“資本”，而不是交納高稅率的“產品”；而日本對農業有優惠的稅種是個人所得稅、法人稅、法人事業稅，并對林業、農業合作法人從事的農業，不課征法人事業稅。

3．給予計帳、申報期上的特殊優惠。如法國等歐共體國家規定，在征收農業增殖稅時，農戶不必按照稅務部門關于登記、按期申報、開具發票、保存適當帳薄等要求執行，這就在一定程度上降低了農民的稅收負擔。

二、發達國家農業發展財稅支持政策實施的效果評價

從以上發達國家在推動農業發展上所采取的五個方面的政策措施來看，它確實對保護和發展農業發揮了十分重要的作用，但是，也存在著一些缺陷。

(一)實施農業發展財稅支持政策的正面效應

1．推動了各國農業快速發展。發達國家對農業的財政補貼大大改善了農業生產條件和農業生態環境，尤其是改善了農業基礎設施、技術裝備、農業科研條件，有效地抵御了弱質產業風險的困擾，增強了農業生產能力。據西方經濟學家認為，正是近30多年來，發達國家農業發展在很大的程度上與它們實施五方面的財政巨額補貼，才能使美國的糧食商品率由300／O提高到70％以上，大豆產量占全世界的50％，棉花產量位居前列；日本的相當一部分農產品實現了自給；歐共體各成員國不僅達到了糧食自給，而且還由糧食進口國變成了出口國，其畜牧產量排在世界前列。

2．有效地增加和穩定了各國農民的收入。在發達國家中，通過各國政府對農業發展實施的財政補貼、發展科技和減免農業稅收政策，不但大幅度地增加了各國農產品的產量和質量，而且使各國農民的收入不斷增加。如在1996—1998年期間，每個農民平均獲得的補貼等值日本達到2．3萬美元，歐共體和美國分別為1．7萬和1．4萬美元；農民的收入與城市工人收入比之達到0．9：1和0．9：1．2。

3．促進了各國農產品的出口。長期以來，農產品過剩的美國和歐共體，為了使其過剩的農產品在國際市場上銷售，并保護本國農業發展和增加農民收入，往往采取高收低賣的貿易財政補貼政策，如各國政府用高于國際市場的價格收購農產品，又將低于國內市場價格進行銷售。為此，發達國家的農產品就能體現出價格優勢，從而牢固地控制國際市場。

4．推進了農業科技的迅速發展，提高了農業現代化水平。發達國家注重對農業科技的投入，提高了農業科技創新能力，以生物技術、信息技術等高新現代技術的應用使傳統農業向高精化、信息化、智能化方向發展，不但有效地提高了農產品的產量和品質，使各國家農業勞動生產率大幅提高，也促進其農業的持續發展。

(二)實施農業發展財稅支持政策的負面效應

對農業實施補貼同樣是一柄雙刃劍，有他有利一面的同時，也存在一些負面效應，有些甚至成為西方發達國家農業發展的體制性障礙主要成份。

1．實施農業財政補貼政策，導致農產品市場供求的失真，帶來農產品生產的盲目和不穩定性。一方面發達國家農民在各國政府的巨額補貼下，為了增加收入而不顧市場供求情況而大量生產農產品，致使農產品出現過剩，使各國政府不得不采取休耕或限產措施來抑制農產品生產；另一方面各國的補貼一旦被削減，特別是遇到較大自然災害時，這雙重矛盾往往造成農產品產量的急劇下降而導致農民收入減少，必然引起農民與政府的矛盾。其次，實施農業財政補貼政策，給各國政府帶來巨大的財政負擔。農業財政補貼是政府行為，其補貼費用主要是由各國政府支付。如美國聯邦政府在1997—2000年期問的農業財政補貼，由80億美元增加到228．9億美元；歐共體在1986—1988年用于農業生產者補貼占農業生產總值的46％；日本在1996—1998年的農業財政補貼為65％。根據聯合國糧農組織的不完全統計，上世紀90年代中期以來，發達國家各國對農業的財政補貼額每年在700—1000億美元，幾乎相當于發展中國家全部農產品出口的總額；而各國對農業稅收的大量減免的數額也很大。以上情況表明，發達國家實施的財稅補貼政策．無疑對其財政支付成為沉重的包袱。由此，發達國家采取的財政補貼政策引起納稅人的反對。

2．實施農業財政補貼政策，造成國際貿易摩擦。按照世貿組織的有關協議準則進行貿易，有利于國際農產品市場朝著良性方向發展。但發達國家長期以來所采取的對農產品出口的補貼和進口農產品的關稅，往往造成各貿易國家之間的貿易摩擦，最突出的例子是歐共體與美國都由于對農產品出口實行高額補貼，在“烏拉圭回合”關于削減農產品出口補貼的談判上出現爭議，雖然最后經過各方努力達成協議。然而2002年5月美國新頒布實施的《2002年農場安全與農村投資法案》(2002—2007)，對于農業的財政補貼在1996年農業法案基礎上，每年平均增加80億美元的速度增長。而美國的新法案一出臺，就引起世界各國的不滿和抗議，可以預見歐共體、日本等發達國家和發展中國家也將會針對美國新法案重新修改自己的農業法。

3．發達國家的農業發展財稅政策加劇了不平等競爭。由于發達國家所采取的財稅補貼政策實際上給其農業創造了一個相對優勢的競爭條件，特別是美國新農業法采取的由原來的以“綠箱”補貼為主轉變為以“黃箱”補貼為主的做法，將引起各國的紛紛效仿，一場世界性的農產品貿易戰在醞釀之中。解決農產品貿易摩擦與不平等競爭問題，只有促使發達國家按照世貿組織農業協議原則下，逐漸減少和取消對農業的保護性補貼，并使發達國家各國對農業發展的財稅支持政策進行更徹底的改革，才能使國際農產品市場走向良性發展的軌道。

責任編輯 張國強

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