我國農村社會保障若干問題研究綜述

摘要：文章就理論界近年來關于農村社會保障存在問題的原因分析及對策；構建農村社會保障體系目標的可行性、政府在農村社會保障體系建設中的責任、經濟因素及土地保障功能對構建農村社會保障體系的影響作用等問題做出了簡略的綜述。

關鍵詞：農村社會保障體系；目標可行性；政府責任

中圖分類號：F842．0 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)04-0183-03

國家“九五”計劃提出，我國“到2010年，要形成比較完善的社會保障體系”的目標。“十五”計劃明確規定了健全我國社會保障制度的重要原則。“十一五”規劃再一次鄭重提出了解決“三農”問題并同時強調：加快完善我國社會保障體系“是維護社會公正、協調社會利益、構建和諧社會的重要方面”。可以看出國家已把建立完整的社會保障體系作為解決“三農”問題、建設社會主義新農村的重要手段。目前，我國城鎮社會保障制度已經逐步建立，城市居民大部分都已納入了社會保障體系。然而在農村經濟不發達的地區，農民還沒有得到最基本的社會保障，目前農村社會保障仍是我國社會保障建設中最薄弱的環節，農村社會保障工作與建設我國小康社會的目標還相去甚遠，很多問題急待解決。為了適應深化農村社會保障體制改革的基本要求，實現國家多次提出的健全我國社會保障體系的宏偉目標，近年來政府有關部門以及學術界對我國農村社會保障體系的建立、發展和改革等問題進行了大量深入的調查研究。并從宏觀的角度，就農村社會保障體系建立的必要性、存在的問題、實踐中的區域差異、今后發展方向、對策和建議等方面進行了廣泛的討論和研究，其中既有共識也存在爭議。本文就學術界研究的幾個主要問題綜述如下。

一、我國農村社會保障存在的問題及原因

(一)我國農村社會保障存在的問題

改革開放以來，不少學者在對我國農村社會保障歷史與現狀進行了研究和分析后一致認為：隨著中國經濟體制改革的深化和對外開放步伐的加快，我國在社會保障制度建設方面已取得了一些突破性的進展，但那僅局限于城鎮，農村社會保障仍處于落后狀態。盡管我國政府在農村社會保障體系建設方面也做了大量的工作，但由于種種原因，其現狀仍不容樂觀。關于農村社會保障目前存在的問題，學術界比較一致的看法認為：農村社會保障制度殘缺不全、保障水平偏低、覆蓋面窄、運行模式單一、資金嚴重短缺且管理混亂、社會化程度低、區域發展不平衡、缺乏法制保障等已成為不爭的事實。

(二)產生問題的原因

針對我國農村社會保障存在的問題，學術界對其產生的原因進行了認真地分析和討論。彭嘉圣等學者認為，問題存在的原因主要包括：各級政府重視不夠；理論研究滯后于實踐要求；國家和集體的財力有限；傳統的、落后的保障方式禁錮了人們的思想；農戶對參保繳費顧慮較多等等。大家一致認為：造成我國農村社會保障存在問題的原因是多方面的，既有客觀原因也有主觀因素。

1．從客觀條件來看：“城鄉二元經濟結構”以及由此而產生的“城鄉二元社會保障結構”是目前農村社會保障仍處于落后狀態的主要原因之一。大家一致認為：長期以來在我國形成的“城鄉二元經濟結構”對中國社會發展的消極作用已十分明顯。由于國家和集體的財力有限、經濟發展水平不平衡、尤其是“城鄉二元經濟結構”以及由此而產生的“城鄉二元社會保障結構”等客觀因素限制了農村社會保障水平的發展。

2．從主觀因素來看，柴瑞娟、羅新銘等學者認為：由于對社會保障本質的誤讀、對土地保障、家庭保障功能估計過高、對建立農村社會保障所需成本及國家財力有限程度的片面夸大、“重城鎮輕農村”等觀念和認識的影響，以及理論研究滯后等、尤其是政府重視程度不夠和政府責任缺位是導致農村社會保障長期滯后的重要原因。趙微指出：建國以來，政府在農村社會保障制度的建設中從未發揮過“主心骨”的作用，也沒有實質性地參與農村社會保障制度的指導與建設，使得我國農村社會保障制度的發展缺乏后盾。有的學者認為：由于政府對農村社會保障制度化建設的關注不足，長期以來農村社會保障制度建設存在著隨意性，缺乏明確、合理的目標定位和穩定以及漸進的推進措施等。還有人認為：政府未能從社會公正的理念出發動態地考慮農村社會保障的建設及其與城市的銜接問題，是造成農村社會保障與城市社會保障差距日益擴大的主要原因。

二、關于構建農村社會保障體系若干問題的討論

針對我國農村社會保障的現狀和存在的問題，理論界圍繞如何構建新型農村社會保障體系的相關問題展開了認真的分析和討論。討論問題涉及面較廣，爭論的焦點主要集中在政府在社會保障體系建設中的定位和責任、構建農村社會保障體系的目標可行性及經濟因素及土地保障功能對構建農村社會保障體系的影響作用等幾個方面。

(一)政府在社會保障體系建設中的定位和責任問題

學術界許多學者一致認為：在建立和完善農村社會保障體系過程中，政府應發揮主導作用，這是不可質疑的。柴瑞娟、羅新銘指出：現代社會保障制度的本質要求、尤其保障民生是政府的當然責任和其賴以生存的基礎。因此，對農村社會保障的參與、構建和管理以及財政投入等也就成了政府義不容辭的責任和義務。尹煥三、陳玉光指出政府的主導作用應體現為：確立正確的原則和方向；進行積極地組織和引導；健全立法，為農村社會保障體系的建立和完善提供法律保證；給予政策扶持和必要的財政支持；加強管理和監督，使農村社會保障體系建設沿著制度化、規范化的軌道健康發展。然而學術界對政府在農村社會保障資金積累方面所承擔的責任(投資的比重)等問題還存在著分歧。不少學者在中外社會保障制度比較研究的基礎上得出了不同的結論。占主流地位的觀點：一方面，承認政府在農村社會保障建設中的主導地位；另一方面，提出鑒于西歐一些“福利”國家由于政府對社會保障投入過大、福利項目過多、保障范圍過寬、使其背上了沉重的包袱，造成了嚴重浪費等一系列不良后果的經驗教訓，學者們認為：為避免重蹈覆轍，我國政府在農村社會保障的資金投入中比例不宜過大，政府應采取以政策扶持為主的方針，大規模投資是不符合中國國情的，這也是我國政府對農村社保資金投入現行政策的依據。劉云旺、王成華、廖桂蓉認為：在目前情況下，我們應吸取國際經驗教訓，寧可社會保障水平滯后一些，也決不能超前，否則就會重蹈“福利國家”的覆轍。另一種觀點認為：依照國外經驗，社會保障制度的一個基本特征就是：社會保障資金來源于政府、集體(雇主)和個人，應確保政府對農村社會保障的財政投入。政府在財政投入方面比例過小，國家在農村社會保障制度建設中的主導責任就無從體現。尹煥三、陳玉光指出：農村的民政社會保障基本上屬于國民收入再分配的范疇，財政投入是社會保障資金的主渠道。方青指出：資金籌措是社會保障制度的核心問題，政府應是農村社會保障資金的主要提供者。還有學者認為：我國民政部于1992年頒布實施的“堅持資金個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”為籌資原則的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》在一定程度上有違于社會保障的基本原則，隨后在我國很多地區的試點已被事實證明是不成功的，政策效應與政策目標的偏離是非常明顯的。

(二)構建農村社會保障體系目標的可行性

山東財政學院李文君在他的研究論文中指出：學術界現有研究文獻對建立農村社會保障體系的宏觀必要性基本上沒有異議。但是對于在我國目前的社會經濟發展水平下能否建立起全國范圍內統一的農村社會保障體系，以及構建這一社會保障體系所要達到的目標均存在著明顯的爭議。

1．建立全國范圍內統一的農村社會保障體系的現實可行性爭論。近年來，學術界和政府實際工作部門對這一問題的探討存在著一些不同看法。其主流的觀點認為，依據農村經濟發展狀況，我國現階段尚無能力建立全國范圍內統一的農村社會保障體系。楊翠迎、張暉等人對我國農民社會養老保險的經濟可行性進行分析后認為：目前建立全國范圍的農村社會養老保險是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項工作的條件。不少學者認為：鑒于國外一些福利國家的困境對政府的警示作用使國家不敢對農村社會養老保險投入太多，目前在我國建立真正全國范圍內的農村社會保障體系是不現實的。迄今為止，我國建立農村社會保障制度的試點工作就是以這種觀點為指導進行的。另一種觀點則認為：建立全國范圍內統一的農村社會保障體系是可行的。但要與當地經濟發展水平相適應，分步驟、分階段、“漸進式”發展。任保平、藍春娣認為：應從實際出發，走“漸進式”發展的路子，堅持社會保障范圍由小到大，項目由低到高，積極穩妥地建立起低水平、全方位、不遺漏、多層次的農村社會保障體系。任保平還提出，在建立全國城鄉統一的社會保障體系時應堅持：城鄉接軌；地域與職域相結合；發達地區先行一步；分類設計、分類實施的策略。

2．建立城鄉一體化農村社會保障體系的現實可行性爭論。一種觀點認為：目前建立城鄉一體化的農村社會保障體系是不可取的。秦小紅認為：建立農村社會保障體系應與經濟發展同步進行，比如城鄉之間在生產力水平、收入水平與消費方式方面差別很大，因此在保障形式、項目等方面應有所區別。從世界經驗來看，馬利敏等人認為：中國的二元經濟結構及大比例的農村人口決定了現階段不宜把農業家庭人口納入養老保險體系，將農民中的純農業人口納入全國社會養老保障體系在現階段既不現實，也無必要。第二種觀點認為：目前實現城鄉社會保障體系一體化是建立農村社會保障制度的目標。劉俊霞等人以憲法賦予農村居民的社會保障權為依據主張這一觀點認為：片面強調從農村實際出發，在農村實行與城市不同的社會保障制度的做法實際上有違于社會公平原則和廣大農村居民的社會保障權。孫潔認為：應從城鄉統籌的角度構建社會保障、尤其是農村社會保障制度，應分層次、分類別、有步驟、分階段地面向農民、非農化的城市農民工等，建立以社會救濟、最低生活保障和社會保險為主要內容的社會保障制度已迫在眉睫。

(三)經濟因素和土地社會保障功能對構建農村社會保障體系的影響

1．經濟因素對構建農村社會保障體系的影響。占主流地位的觀點認為：經濟發展水平是制約農村社會保障發展的重要因素，因此制定農村社會保障體系的實施目標必須以經濟發展水平為重要依據，社會保障水平必須與經濟發展相適應。理論界在建立全國統一的或城鄉一體化的社會保障體系目標可行性的討論中，不少觀點多是強調經濟因素的影響作用。另一種觀點認為：農村社會保障目標可行性的爭論，實際上是把經濟發展水平與社會保障之間的關系絕對化了。還有一種觀點認為，不能片面夸大經濟因素對構建農村社會保障體系的影響。李文君認為：在研究建立城鄉一體化社會保障體系問題時不能僅片面強調經濟因素而忽視了其他因素的作用。經濟因素并非是建立城鄉一體化社會保障體系的唯一充分條件，政府在社會保障中的主體地位和作用是搞好農村社會保障體制建設的重要保障。

2．土地社會保障功能在構建農村社會保障體系中的地位和作用。關于這一問題的討論，學術界也存在著明顯分歧。占主流地位的觀點：強調土地保障功能在農村以及全社會穩定中的重要性，認為必須“以土地承包權為主要依據”建立農村社會保障制度。政府關于土地承包權30年不變的政策就是以此為指導思想提出的。李葳指出：我國農村社會保障體系應建立在土地保障和家庭保障的基礎之上，目前任何離開土地保障來談論建立農村社會保障體系都是不現實的。第二種觀點認為：對土地的保障功能估計過高，并采取過分穩定的土地承包政策，必然影響農業規模經營，不利于經濟效率的提高，還會阻礙農村社會保障制度改革的進程。李琳、樊小鋼認為：以土地作為農民的社會保障，不利于土地資源利用效率的提高、不利于土地承包經營制度的穩定、不利于農村剩余勞動力的轉移，也阻滯了農村城鎮化和農業現代化的進程。孟祥林、賴盛中、郭江平等人持第三種觀點認為：目前農業產業化及經濟結構調整尚未完成、土地依然是農民賴以生存的保障，提高農業的比較利益、創新土地流轉制度、保障農民的土地利益、探索土地保障的創新以增強土地的社會保障能力，建立起以“土地承包權”為核心的農村社會保障制度是非常必要的。孟祥林指出：這里所指的“土地承包權”是：創新土地流轉制度、更新與變革土地保障形式意義上的“土地承包權”。可以把土地保障分為兩種形式：一是直接的傳統意義上的保障，土地由各家各戶農民耕種，用所生產的產品來滿足農民的基本生活需要；二是間接的與使用權流轉相聯系的保障，即在堅持農戶對土地承包權不變的前提下，土地集中耕種和規模經營，農民依據自己的土地承包權得到用以保障基本生活的相應收益。

綜上所述，堅持以經濟發展水平為依據，充分發揮政府的主導作用，加快農村社會保障的社會化進程，分步驟、分階段、有重點地在全國范圍內，逐步建立起能夠替代家庭和土地單一社會保障模式的低水平、廣覆蓋、多層次、不分城鄉、不分地區、不分年齡、性別和不分職業的全社會成員均能享受的社會保障制度，是構建我國農村社會保障體系的最終目標和發展趨勢。進一步完善我國農村社會保障體系勢在必行。

三、完善我國農村社會保障體系的對策和建議

在構建農村社會保障體系過程中，解放思想、與時俱進，改變觀念是創新的前提，同時，應注重轉變政府和學術界在農村社會保障體系建設中的“重城鎮輕農村”的觀念。一是各級黨政部門在思想上要高度重視農村社會保障體系的建設，積極推進農村城鎮化進程，力爭早日建成我國完整的社會保障體系。二是進一步加強農村社會保障理論研究，以指導中國農村社會保障體制改革的實踐。三是搞好農村社會保障的普及教育和宣傳，增強農民的社保意識，調動農民參與社會保障的積極性。四是發展農村經濟、增加農民收入、增強集體補貼能力和個人繳費能力，為農村社會保障提供強大的經濟基礎。五是在農村社保改革中政府應采取相應政策傾斜。尤其對貧困落后地區，要在加大開發性扶貧力度的基礎上，提高社保財政投資比例，以縮小農村社會保障水平和覆蓋范圍區域之間的不平衡。六是強化政府在農村社會保障中的管理職能，建立統分結合的社會保障管理體制。規范管理、強化監督，實施管理、執行、監督機構三權分離。七是搞好農村最低生活保障，養老、醫療保險，傷殘及五保戶供養等項農村社會保障制度的建設，建立起社會保險、福利、救助、優撫等多層次社會保障體系。八是擴大城鎮社會保障覆蓋面，要把失地農民和進城農民工納入城鎮最低生活保障的覆蓋之中。九是多渠道籌集農村社會保障資金。除提高政府財政投資比例、保障集體投入資金外，還可增開社保稅、發行社保彩票等。在個人交納保險金的具體操作上，可保持一定靈活性的原則。十是建立和健全農村社會保障機構，實現農村社會保障制度科學化、社會化、法制化，加強社保法制建設。

總之，只有堅持正確方向、采取有效措施，實現了以上目標，使農村社會保障體系更加完善，才能逐步消除城鄉差別所造成的社會矛盾、實現社會的共同富裕，以達到國家“十一五”發展規劃中提出來的解決“三農”問題、構建和諧社會、建設社會主義新農村的最終目的。

責任編輯 楊小民

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