轉型期的倫敦移民問題與政府治理

摘要：16—17世紀的移民問題，特別是移民貧困與流浪問題，一直是困擾倫敦發展的重大問題。文章考察倫敦濟貧主體與政府治貧方式的轉變?？疾毂砻?，倫敦政府開始從社會和諧與人的發展來思考問題，從教會手中接過濟貧大權，對貧困移民進行集中慈善救濟和職業培訓。

關鍵詞：城市社會；移民問題；政府治貧；社會保障

中圖分類號：C09 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)04-0161-03

自都鐸王朝建立以來，英國是世界上最早完成近代轉型的國家之一，也是五百余年來世界上最為穩定的國家之一。社會變化不可謂不劇烈，但社會的穩定性亦不可謂不強大。這一點在英國的首都倫敦表現得尤為突出。倫敦僅僅花了100年的時間，其人口就膨脹4倍多，從1550年的7．5萬增長到1650年的40萬，人口增長之迅猛是前所未有的。并且，倫敦人口的增長完全依賴于外來人口的遷入。外來移民將倫敦政府的財政、行政等管治能力壓到極限。早在20世紀之初，就有學者指出了“極端無序性”和“內在有序性”在倫敦并行這一悖論。日從此以后，這種表面無序性與內在有序性之間的關系就成為倫敦史研究的中心課題之一。為了解釋倫敦內在有序性的源泉，本文將初步探究倫敦的政府治理方式。

一、倫敦外來移民的增長

倫敦外來移民的增長與英國人口增長和經濟變革密切相關。在16世紀以前的一百余年里，英格蘭人口一直在200萬左右徘徊。1525年達到230萬。真正可觀的人口增長是在1525年之后。1656年達到539萬的高峰，從此直到1716年再也沒有被超過。1525—1656年，英格蘭人口增長134．3％，這是英格蘭人口史上少見的高增長期。在當時的社會經濟條件下，這無異于一場“人口爆炸”，必然對土地資源造成巨大壓力。人多地少，其直接結果是邊際勞動生產率下降和大量剩余勞動力出現。與此同時，英國圈地運動進入高潮，并引發農村經濟關系的變革與農業生產技術和經營管理的革命，這也從農業領域內釋放出大量剩余勞動力。農村剩余勞動力的主要出路是到城鎮去務工。

倫敦是英國最大的經濟中心，擁有英國最發達的制造業、商業、建筑業、運輸業、家內服務業等眾多行業，自然是農村人口最向往的地方。根據教會登記冊對出生、結婚與死亡的記錄等資料統計，1550—1599年倫敦的凈移民數為18．7萬人，年均3740人；1600—1649年凈移民數為30．3萬人。年均6060人。具體統計情況詳見下表：

事實上，上述統計沒有把短期移民計算在內，這些短期移民既不出生在倫敦，未在倫敦結婚，也未死在倫敦，因此教會登記冊中沒有關于他們的任何記載。他們有的甚至在倫敦居住幾年或十幾年。這些流動人口應歸入外來移民。如果把這些人計算在內，1550--1649年外來移民人口會增加50％左右。目下列數據更直接地反映了外來移民在倫敦人口中的高比例。根據1580—1640年東恩德茲的一個樣本統計，非倫敦出生者占87％；同期一個更大的樣本是78％。保守估計，外來移民在倫敦人口中的比例應該不低于70％。就倫敦的人口構成模式來說，稱它為“移民城市”是恰如其分的。

二、倫敦移民問題的出現

按遷移的動機，可以將倫敦外來移民劃分為生計型移民和改善型移民兩個類型。改善型移民是指對倫敦優越的物質和文化生活條件等拉力因素作出反應的移民，其基本目的是求得社會經濟地位的改善。他們一般做學徒和仆役。1540—1600年，學徒和仆役占倫敦總人口的53．2％；1601—1640年這一比例下降到39．1％，但絕對數量一直保持上升勢頭。外來移民無疑是學徒和仆役群體的主體。生計型移民是指對農村的人地矛盾和自然災害等推力因素作出反應的移民，其基本目的是求得生存，在倫敦獲得就業。他們一般充作雇工，以建筑工與搬運工為主。1602年，時人聽說倫敦大約有3萬“無主人的”雇工，占到倫敦人口的15％。日倫敦本地居民是不屑于做雇工的，雇工幾乎都屬外來移民。

當時，倫敦手工業還屬于家內制，對農村移民特別是生計型移民的吸納能力相當有限。一旦農業歉收或瘟疫爆發，倫敦經濟形勢就會惡化。先是手工業衰退，接著就是建筑業和運輸業，這些行業是男性移民的主要就業渠道，男性移民成為經濟衰退的直接受害者。持續的經濟衰退往往會波及到家內服務業，這是女性移民的主要就業渠道，女性失業者也會成倍增長。這樣，大量外來移民特別是生計型移民就被拋向街頭，成為失業者，加劇了倫敦業已存在的貧困問題。起初，倫敦貧民階層主要由老弱病殘等無勞動能力的人組成，外加一些懶惰成性的乞丐。移民的大量移入及隨之出現的大規模失業，使有勞動能力的失業者迅速增加，并逐漸成為倫敦貧民階層的主體。16世紀50年代的一份官方調查資料顯示，倫敦城內需要救濟的家庭為650戶；1598年，這一數據上升到2196戶，增長2倍多，而城內總人口僅增長1／4。當農業歉收時，情況更為嚴重，1596年是五年農業歉收最嚴重的一年，需要救濟的家庭達到4132戶，比50年代增長5倍多。需要指出的是，這些數據來源于富裕的城內堂區，如能將郊區貧民統計進來，貧困數字將更加令人沮喪。貧困問題在移民中更為突出，有學者研究指出，當時“倫敦的外來移民中，至少有1／3僅能勉強維持生存”。

貧困移民中的大多數在倫敦無依無靠，一旦失去收入來源，他們只得遷徙流浪，從而加劇了倫敦的流民流浪問題。就成因與來源來看，倫敦流浪移民大致有五種。第一種是喪失勞動能力的人，包括老人、病人、殘疾人。第二種是少年流浪兒，主要是遭未婚媽媽遺棄的私生子，也有因父母死于瘟疫而無人收養的孩童。第三種是從外地流入的流民，為倫敦相對優越的救濟條件所吸引，大多是懶惰成性的健壯乞丐。第四種是新近移入都市的無業農民，在倫敦一時找不到工作，被迫遷徙流浪。第五種是已在倫敦工作過一段時間的獨立工匠或雇工，由于偶然事件而失去工作，也可能淪為流民。最初主要是前三種，他們無勞動能力，或者不愿勞動。隨著貧困問題在移民中的普遍化，后兩種流民迅速增加。1517—1594年，倫敦流民從1000人增長到1-2萬人，增長11倍。另一種說法是，1560—1625年倫敦流民增長12倍。同期，首都總人口增長不到4倍。流浪移民不僅討吃討喝，增加了濟貧工作的壓力；而且經常從事偷竊和搶劫，成為違法犯罪的主要參與者，對社會秩序的穩定構成巨大威脅。

三、知識階層的反響及其治貧方案

外來移民的混亂無序，引起了知識階層的廣泛關注。他們的第一反應就是厭惡與恐懼。在都鐸早期，就有書面怨言稱：“倔強的乞丐、妓女、懶漢和揮霍浪費的人，居住在一些小房屋、茅舍和臨時住所，因此使乞討、流浪、奢侈、盜竊、梅毒、鼠疫、傳染病、普通疾病和殘廢相繼發生，一天天損害著城市的美觀?！庇腥诉€指稱流浪移民是不愿干活的偽裝的騙子，甚至稱之為吸血蟲。他們紛紛要求世俗政府采取嚴厲措施，拘捕流民并將之驅逐。有基于此，倫敦市政當局加強了對流浪移民的控制，推行以刑罰和驅逐為主、社會救濟為輔的移民政策。1517年，倫敦市政府指派專門官員管理流民事務，向老弱病殘的流民發放乞食徽章，允許佩戴者乞討，而那些健壯流民，則嚴禁乞討，從而建立起乞食許可證制度。1524年，倫敦又加強對健壯流民的打擊力度，采取搜捕流民并將之遣回原籍的措施。這兩項措施在執行之初取得一定的成效，并經王室政府得以在全國推廣。

但是，都鐸早期倫敦的移民政策主要是從統治階層的利益出發，針對的是社會危害性較大的流浪移民，特別是第三種流浪移民，政治穩定是他們的落腳點。雖含有濟貧的思想，但濟貧力度十分有限。因此，盡管能一時堵移民于倫敦之外，但由于忽視了市內移民中貧困人口的增長，因而不可能從根本上解決貧困與流浪問題。而且，流浪移民，特別是后兩種因失業引起的流浪移民，大多只是間或流浪、乞食，或偷盜、搶劫。很多人作案的最初動機都很單純，只是為生活的艱辛與不幸所迫。這一點逐漸為知識階層中關心民間疾苦的那部分人所覺察。這部分人以“政治共同體”(Commonwelth)思想家和基督教人文主義者為代表。前者認為，社會是由各個部分組成的相互依賴的有機體，每個部分都有自己的功能，都應盡自己的本分。社會對于貧民中的游手好閑者要加以限制，富人應該承擔起救助貧民并為他們提供工作機會的責任。這是“限制”加“救助”的治貧方案。后者認為，物質上的貧困是犯罪的根源，而貧困通常是由懶惰引起的。社會可以制定法律，嚴厲打擊貧民的無所事事和游手好閑；同時，也應該加強對貧民的教育，改變貧民普遍存在的懶惰習性，使他們安分地工作。這是“法治”加“教育”的治貧方案。

知識階層的兩種治貧方案，在認可“限制”或“法治”的硬方法的同時，力主采用“救助”或“教育”的軟方法，讓貧民獲得工作機會并能安分地工作。這是懲戒與救助并重以至救助為主的治貧設想，表明知識階層和社會精英已經開始從社會和諧發展和移民個人發展來思考移民問題?！罢喂餐w”思想是都鐸王權的重要基礎，基督教人文主義也在都鐸時期大行其道，其主張很快成為統治階層解決移民貧困與流浪問題的主要觀點。

四、倫敦政府的治貧措施及其成效

倫敦歷來是英國新制度的試驗地。知識階層的治貧方案很快為倫敦所實踐。16世紀40年代以后，倫敦市政當局就濟貧資金的募集方式和濟貧工作的管理方法進行了重大調整。

按照中世紀傳統，貧民救濟工作主要由教會主持。16世紀30、40年代，亨利八世推行了著名的英國宗教改革，天主教教產轉歸世俗政府和英國國教，國教受制于王權，其勢力遠不如以前的天主教會。加上倫敦移民問題日益惡化，教會主導下的濟貧體制已不足以救助越來越多的無助貧民。

倫敦市政當局接過濟貧大業的重任。為了解決資金問題，1547年，市政議會通過決議，通過財產評估向市民征收救濟金，建立強制性濟貧稅稅率，相當于市民個人收入的1／30。稍后，倫敦郊區一百多個堂區也根據各自的情況建立強制性濟貧稅稅率。有學者統計，1570—1573年，倫敦城每年募集的濟貧資金為6956英鎊，其中市政府征收濟貧稅金2205英鎊，王室和市政府撥款2084英鎊，堂區和行會募集資金2667英鎊。濟貧稅金占倫敦城所有濟貧資金的1／3上下。同期，郊區征收的濟貧稅金估計每年為2500英鎊，占郊區所有濟貧資金的1／2上下。不難看出，濟貧稅金在濟貧資金中擁有極其重要的地位，這為政府移民政策從以懲戒為主向以救助為主的轉變奠定了資金基礎。

倫敦市政府對濟貧工作的管理主要是通過五家慈善救濟院(hospital)實現的。這五家慈善機構是：圣巴多羅繆救濟院、圣托馬斯救濟院、伯利恒救濟院、克利斯特救濟院、布賴德威爾感化院。它們大多原是天主教修道院的一部分，這些修道院在宗教改革被解散。不過，作為修道院一部分的慈善救濟院，在倫敦市長、高級市政官和倫敦市民聯名爭取下保留了下來。五家慈善救濟院利用倫敦城所有濟貧資金的一半還多，很快發展為倫敦慈善體系的中堅。

慈善救濟院救助的對象主要是前三種流浪移民，是流民中救助成本最大的那部分。在具體管理上，五家慈善救濟院各有分工。圣巴多羅繆救濟院、圣托馬斯救濟院與伯利恒救濟院用于救治病人和殘疾人?？死固鼐葷菏且蛔聝涸?，兼有學校的性質，用于收養流浪兒，并進行職業教育和培訓。布賴德威爾感化院是一座勞教工場，用于救濟和改造健壯流民。除了分工，五家慈善救濟院還相互合作。感化院收留的流浪移民如有病，則被移交到救濟院治??；救濟院對治愈者進行監督，如仍在城里乞討，則將其送進感化院。相較于教會的濟貧體制，新體制有兩個積極的變化：一是教堂和街頭分散救濟到院內集中救助的變化，有專門官員和專職人員統一管理；二是單一布施救濟到復合救助的變化，救濟資金是通過傷病救治、職業培訓、勞動改造等更為積極的方式加以利用。這大大提高了救助效率，甚至有市民吹噓說：“建立慈善救濟院的政策取得很大成功，沒有一個貧民為面包乞食。”

先前就存在于堂區和行會內部的濟貧制度，雖然地位已不像宗教改革前那樣重要，但其作用仍不可忽視。特別是在郊區那些市政府不直接管轄的堂區，堂區會發揮著關鍵作用，需要指出的是，此時的堂區會更多的是從屬于世俗政府而不是教會。堂區會和行會主要救助和安置本轄區或本系統內的失業者，建立具有私人捐贈性質的獨立慈善機構特別是集體工場，為有勞動能力的失業者提供就業機會。這對于解決失業問題、防止貧困移民淪為流民是大有裨益的。

當然，制約治貧大業的基本因素是社會經濟發展水平；但倫敦各社會政治主體，特別是倫敦政府的作用是十分突出的。隨著人口壓力的減輕和經濟水平的提升，生計型移民的比例穩步下降；隨著政府治理力度的加大，倫敦移民的貧困化得到有效抑制。17世紀中葉以后，倫敦移民貧困與流浪問題逐步得以緩解。

綜上所述，16—17世紀的移民問題，特別是移民貧困與流浪問題，一直是困擾倫敦發展的重大問題。倫敦政府的職能正是在解決此問題的過程中不斷發展和完善的。對流浪移民采取懲戒與驅逐之策，這只是從統治階層的利益和政治穩定著眼。隨著“政治共同體”思想和基督教人文主義的傳播，倫敦政府開始從社會和諧與人的發展來思考問題，它們從教會手中接過濟貧大權，對貧困移民進行集中慈善救濟和職業培訓。政府保障國民福利的職能開始形成，這是政府現代性的重要標志。

責任編輯 楊小民

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