國外公益機構登記管理的主要做法與借鑒

摘要：隨著社會主義市場經濟體制在我國的確立，作為計劃經濟附屬產物的事業單位，其存在的合理性已經日益受到質疑，對事業單位的改革已經提上議事日程。但是，我國的事業單位是一個除工農業生產單位和黨政機關以外的一切單位的綜合，內容十分龐雜，其中公益機構是事業單位的一個重要組成部分。本文通過對國外一些國家和地區對公益機構的登記管理經驗的整理和介紹，以期對我國正在展開的事業單位分類管理改革以及公益性事業單位的管理與改革提供點滴經驗和借鑒。

關鍵詞：公益機構；登記管理；經驗；借鑒

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)04-0157-04

西方國家并不存在所謂的事業單位，多數國家稱其為公益機構，也有的國家稱之為非營利性機構或組織。經過多年的發展和積累，目前西方國家的公益機構在登記管理方面積累了許多有益的經驗。這些經驗在許多方面值得我們參考借鑒。

一、公益機構概念的界定

公益機構的內涵和外延，許多國家都在相關的法律中予以明確界定，特別是外延部分，一些國家在采取列舉方式的同時，還采用排除的方式，將那些屬于公益機構(非營利組織)限定在一個較為明確的范圍之中。例如，日本于1998年制定的《促進公益機構活動法案》中規定，公益機構是指其主要目的是執行特定的非營利活動的組織，其組織應不以追求利益為目的，并且必須遵循以下兩條原則，即對有關成員資格的獲得和失卻的規定不存在不合理的現象；接受報酬的工作人員的總數不超過所有人員總數的三分之一。其次，該《法案》還規定，任何特定的公益機構的活動必須不得為傳播宗教教義、舉行宗教典禮、或教育和培養信徒為目的；不得為促進、支持、或反對某個政治原則為目的；不得為推薦、支持、或反對一個候選人(包括一個預期的候選人)爭取一個公職(指包含在該國“公職競選法”第三章的有關公職)，或某個人爭取一個公共職位或組織政黨為目的。

我國臺灣地區也制定了《非營利組織發展法(草案)》。該《草案》也明確規定：本法所稱非營利組織，系指非以營利為目的，從事增進不特定多數人利益之社會公益事業，依本法規定設立登記之民間正式組織。按照《草案》的規定，這些非營利組織主要包括：(1)關于健康促進、醫療衛生或福利服務；(2)關于志愿服務或保護弱勢團體；(3)關于推展社會教育；(4)關于住房供給或社區營造；(5)關于學術、文化、藝術、科學或體育的促進。(6)關于生態保育或永續發展；(7)關于災害人道救援；(8)關于區域安全；(9)關于人權維護或促進和平；(10)關于國際交流合作；(11)關于促進經濟或產業發展；(12)關于促進性別平權；(13)關于培育兒童的健全發展；(14)關于大眾傳播、司法、教育或其他社會改革倡議；(15)關于政策倡導、游說、咨詢建議、資訊提供或能力建構；(16)關于其他增進公共利益之事項。同時，該法將財團法人、醫療機構、私立學校、合作社、職業團體、政治團體、政黨、宗教團體等營利性組織和政治性的組織或團體排除在外，明確規定這些組織或機構不適用非營利組織發展法之規定。

二、西方國家公益機構的登記管理

(一)設立公益機構的基本條件 1．名稱、固定的活動場所。公益機構是一個集合性概念，其涉及的領域十分廣泛，因此，作為一個特定的非營利性組織，首先就必須有一個區別于其他組織的名稱。一般而言，非營利組織的名稱沒有強制性的法律規定，可以由該組織自行決定，但一般應反映該組織的設立目的。按照日本《促進公益機構活動法案》的相關規定，凡公益機構登記，其組織名稱及其設立目的是登記的必備條件之一。德、法等許多國家都有類似的規定。此外，作為一個為執行特定的非營利的組織，旨在從事增進社會公共利益的工作。為達到這一目的，必須有一個固定的活動場所以聚集一些志愿者及其相關工作人員，以方便開展工作。為此，各國都規定非營利組織如要登記，必須提供活動場所的相關資料。例如，《促進公益機構活動法案》規定，特定公益機構的登記申請，除須提供其機構名稱、特定目的、代表人的名稱，還須提供其組織的主要辦公地點及相關的其他辦公地點。我國臺灣《非營利組織發展法(草案)》也規定，非營利組織的會址及分級組織地址都是登記的必備條件之一。

2、人員組成及負責人條件。任何組織都是由一定的人員組成的。但是，作為必須進行登記的公益性組織，其人員構成則有法律規定。除非達到一定數目的人數，或者發起人達到一定數量，否則不能成功登記。當然，公益機構人員組成的法律規定，不同國家有不同的要求。我國臺灣地區規定，非營利組織的組成人員不得少于30人，如果有特殊情況，其成員人數確不能達到30人者，須經主管機關同意后方可進行登記。而日本的相關法律則規定，在申請登記時，至少要提供10人的名單，這就是說，日本的公益組織的人員要求是10人以上。當然，這些人員大多是自由組合在一起的，并且必須對該組織履行義務。

關于公益機構的負責人，一般而言主要有以下幾種情形：一是該組織的發起人成為當然的負責人；二是由組織成員推舉或選舉產生，三是由該組織招聘產生。而且，作為公益機構的負責人，在有些國家還有專門的法定條件。例如，日本《促進公益機構活動法案》規定，公益機構的負責人必須是：(1)具有完全行為能力，能夠對該組織的行為負責；(2)沒有被宣布為破產者或者破產后尚沒有恢復權利者；(3)沒有受到刑事處罰；(4)不是正在受到嚴厲的行政處罰的；(5)沒有被拒絕登記的記錄。而且，這些人員大多是自由組合在一起的，并且必須對該組織履行義務。例如日本法律規定，在進行組織登記時，不僅要提供機構負責人的名單，而且須提供每位負責人親筆簽署的認證書和誓詞，保證其沒有違背公益機構負責人的法定條件和能夠對該組織履行義務。

同時，許多國家相關法律還對公益機構負責人的任職回避作了規定，包括親屬回避和某些職務的回避。例如，日本《促進公益機構活動法案》規定，公益機構的理事、監事不得互兼，且不得兼任該組織的職員；并且規定，公益機構的理事、監事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關系者，不得超過各理、監事總人數三分之一。我國臺灣地區《非營利組織發展法(草案)》也明確規定，非營利組織之理、監事相互間有一定親等關系者，擔任各理、監事總人數之比例限制在三分之一以內，避免使該組織受家族操控，影響正常營運。同時規定，非營利組織的理、監事職務不得互兼，且不得兼任各該非營利組織職員。

3．組織章程。公益機構作為一個正式的組織，必須有一個體現該組織全體成員意志、規范該組織的機構設置、人員組成、活動原則等方面的組織章程。由于章程實際反映該組織的設立目的與活動方式，是一個組織必須遵循的基本規章，因而組織章程也是公益機構進行登記的必備文件之一。為了使章程既體現公益機構的自主管理，又充分體現公共利益和要求，許多國家的相關法律對公益機構的組織章程作了專門的規定，甚至對組織章程的基本內容都作出法律規定。例如，日本《促進公益機構活動法案》規定，公益機構的組織章程的基本內容應包括：機構設置目的；組織名稱；主要辦公地點和其他任何辦公地點；所從事的工作類型以及相關活動的類型；有關會議的文件；有關資產的文件；有關賬目的文件；有關的年度活動以及任何部分的活動；有關組織的解體；有關社團文件改動的文件；公告的方法等。

我國臺灣《非營利組織發展法(草案)》也規定，非營利組織章程，應記載下列事項：(1)組織名稱；(2)設立目的；(3)會址及分級組織；(4)組織任務或業務項目；(5)會員類別、資格之取得與喪失及其權利與義務；(6)理、監事名額、資格、任期、選任及解任事項；(7)會員大會、理、監事會之組織、職權及會議種類、召集時間、次數與決議方法；(8)法人對外代表；(9)聘雇工作人員職稱與權責；(10)經費與會計；(11)定有在立的期限者，其時期；(12)解散后其余財產之歸屬；(13)章程訂定及修改之程序及日期。

4．組織機構。組織機構是一個組織的核心。任何組織必須設立合理的機構，才能有效地維持組織的生存與運轉。因此，各國都十分注重對組織機構的規范。一般而言，公益機構的組織機構主要包括(1)董事會或會員大會。是該組織的最高權力機構，一般由組織發起人或由機構的全體成員組成，以大會的形式行使該機構的最高權力。(2)理事會。由會員大會選舉或由機構發起人推舉產生，是該機構日常事務管理和決策執行機構。理事會中應選舉一人為理事長，兼該組織的法人代表。也有的組織是由董事長兼法人代表的。(3)監事會。由會員大會選舉或由機構發起人推舉產生，是該組織的監督機構，對理事會執行董事會或會員大會的決定及遵守法律法規合法經營的狀況進行監督。

為了保證的公益特性，各國相關法律一般都規定了理事和監事的任期。如日本《促進公益機構活動法案》規定，理事、監事每屆任期為兩年，但可連選連任。我國臺灣《非營利組織發展法(草案)》也規定，非營利組織理事名額應至少五人以上，監事名額至少三人以上，理、監事總額不得逾會員總人數二分之一；其任期不得超過四年，除章程另有限制外，連選得連任。但代表法人之理事，連任以一次為限。

(二)公益機構的登記

與我國事業單位設立方式最大的不同就在于，國外公益機構組織的設立不是經過審批設立的，而是通過登記取得合法地位的。因此，公益機構或者說非營利組織的是法定的程序，并且是必須履行的最重要的組織設立程序。

1．主管機關。公益機構的登記首先涉及的是向誰登記的問題，其次才是如何登記的問題。向誰登記，實際上就包含著誰是非營利組織的主管機關，主管機關如何履行職責接受非營利組織的登記申請等問題，因此，探討非營利組織的登記問題，首先就要涉及非營利組織的主管機關的問題。

公益機構的主管機關，一般由相關部門承擔。如日本《促進公益機構活動法案》第九條規定，“作為對公益機構有管轄權的政府機構，是在規定該公益機構的主要的辦公地點的有關政府部門。”也就是說，一個非營利組織的主管機關，是該組織主要辦公地點所在地的相關政府部門。如一所公立學校，其主管機關就應該是該學校所在地的政府教育部門。當然，也有例外。在有些國家或地區，非營利組織的主管機關是當地的政府，而不是政府部門。例如，我國臺灣《非營利組織發展法(草案)》第二條規定，“本法所稱主管機關，中央為目的事業主管機關；直轄市為直轄市政府；縣(市)為縣(市)政府。”也就是說，在這些國家和地區，除中央政府或最高地方政府設置專門的主管機關外，各級地方政府都是該地方的非營利組織的主管機關，在地方或下級政府，非營利組織不再分部門主管。

公益機構的主管機關負責接受非營利組織的登記申請，按照法律的規定審查登記申請資料是否齊全，是否合乎法律規定。如果該組織的登記申請資料一應齊全，也合乎法律的規定，主管機關則應在規定的時間內通過審查，并準予其進行登記。如果經過審查，發現該組織的登記資料不全者，主管機關應及時通知申請登記的非營利組織補齊相應資料，然后再進行核準登記；如果該組織因為在某些方面不符合法律的相關規定，則主管機關也應在法定時間內及時告知當事人，并且必須附上不準予登記的理由和依據。

公益機構的主管機關不僅要負責該組織的登記申請，并且要負責對該組織的運營過程是否遵守法律、是否按照其章程的規定在核準的范圍內合法開展活動進行檢查監督。例如日本《促進公益機構活動法案》規定，主管機關對公益機構負有監督責任。監督的內容主要集中在兩個方面：一是檢查登記后的公益機構開展活動的情況，即檢查其是否按照核準登記的范圍合法有效地開展活動；二是監督公益機構的資產運行狀況，防止公益機構資產流失或非用在公益事業方面。按照該法的規定，如果主管機關在監督檢查中發現該公益機構超范圍活動或挪用公益機構資金的違法事件，主管機關則有權進行通報批評、要求其限期改正并向政府機關報告等處罰。又如我國臺灣《非營利組織發展法(草案)》第十六條規定，主管機關得派員檢查非營利組織之財務及其他業務狀況，非營利組織負責人應負配合及協助之義務。其有違反法令、設立目的或章程規定者，主管機關應通知限期改善。該法第十七條規定，非營利組織有違反相關法令之規定者，主管機關應予糾正并限期改善，經連續糾正二次而未改善者，主管機關得按其情節分別作出公開糾正、取消當年度免稅資格認可、組織整理、廢止其設立登記等處分。

2．登記。公益機構的登記是非營利組織成立的法定要件，因此，各國關于非營利組織的登記條件與程序都有明確的法律規定。按照日本《促進公益機構活動法案》的相關規定，建立公益機構的相關文件必須包括：組織設置目的、組織名稱、機構的主要辦公地點和其他任何辦公地點、所從事的工作類型以及相關活動的類型、有關負責人的文件、有關會議的文件、有關資產的文件、有關賬目的文件、有關的年度活動以及任何部分的活動的文件、有關該組織解體的文件、有關社團文件改動的文件、公告的方法等。

關于登記的程序，該法也作了明確的規定。簡要地說，設立登記首先應將需要提交給登記機關的文件進行認證，如發起人的列表，則要求列出每位發起人的名字和地址或住處；一份設立該組織的經核實的備忘錄，證明其建立該公益機構的決心。這種核實主要是要求參與者的簽名認可。再如提交的機構建立時的資產的相關財產清冊，必須有相關的認證材料等。如果按照法律規定提交了各式符合規定的文件，相關的政府機構則應該在規定的時間內給予答復。如果準予登記，則應給該組織發出準予登記的通知并頒發相關證照，同時要予以公告，登記宣告完成。如果不批準登記，也必須及時通知登記申請人，并告知不予登記的理由。當然，如果只是需要補充相關資料，登記機關應及時通知申請人，讓其補足相關資料即可。

我國臺灣《非營利組織發展法(草案)》也規定，申請非營利組織的設立登記，應向主管機關出具下列文件：(1)由主管機關規定定格式的登記申請書；(2)組織章程；(3)會員名冊、財產清冊及其證明文件；(4)董(理、監)事及設有監察人者，其名冊及居民身分證或護照的復印件；(5)董(理、監)監事或監察人愿任同意書及其親屬關系表；(6)法人印信及董(理、監)事簽名清冊；(7)法人獲準設立登記時，即將財產移轉為法人所有之承諾書；(8)設立當年及翌年之業務計畫及收支預算書；(9)其他經主管機關指定之文件。

3．登記批準時間。時限是非營利組織登記程序中的一項重要內容。許多國家都專門規定了主管機關受理登記申請后應盡快給予答復，有的國家或地區的法律還規定了具體的期限。如日本《促進公益機構活動法案》規定，主管機關在受理申請后必須在2個月內作出明確答復，如果批準登記，則由主管機關注冊，頒發證照，并予以公告；如果不予批準，必須迅速通知當事人說明理由。我國臺灣《非營利組織發展法(草案)》也規定，非營利組織的設立登記，除有違反法令、妨害公共秩序或善良風俗者外，主管機關應準予登記，并發給法人登記證書及圖記。主管機關應于受理申請之日起六十日內為準駁之決定，必要時，得予延長，延長之期間不得逾三十日。主管機關不準予登記者，應附理由通知申請人。申請的方式或要件不完備，其能補正者，主管機關應通知申請人于一定期間內補正，不能補正或屆期不補正者，得進行駁回之。

(三)公益機構享受的優惠待遇

公益機構一旦通過登記，便成為正式組織，其合法權益受到法律保護。當然，非營利組織在行使權利的同時，也承擔相應的義務。非營利組織作為一個以實現社會公益為目的的組織，其在許多方面得到政府的扶持，從法律上給予許多傾斜和優惠，以促進非營利組織的發展。綜合而言，這些優惠待遇主要體現在以下幾個方面：

1．稅收及某些費用的減免。非營利組織為社會公益服務的組織，不以營利為目的，也無法分配利潤，因而許多國家都以法律形式規定其應享有稅收優惠，包括所得稅、房屋稅、土地稅等的減免。同時，非營利組織的經費來源除組織發起人自籌外，一個重要途徑是社會捐贈。為了鼓勵個人與企業踴躍向公益組織捐贈，以利于募集更多資源投入社會公益事業，一些國家還規定凡向非營利組織捐助的款項均享有稅賦減免的優惠。如日本《促進公益機構活動法案》詳細規定了公益機構在所得稅、土地稅等方面享受的減免優惠。我國臺灣《非營利組織發展法(草案)》也規定，依法登記的非營利組織享有減免稅捐的優惠，非營利組織自有供設立目的使用之用地及建筑物，免微土地稅及房屋稅。

日本等國法律還規定，涉及公益機構稅收方面政策的修訂或政府制定相關稅收優惠措施時，應該事先征詢非營利組織及相關主管機關的意見。

2．名稱專屬權。由于非營利組織所享有的諸多優惠。一些國家法律對非營利組織的名稱進行特殊保護，規定除已經登記的非營利組織或公益機構外，其他任何組織不得使用非營利組織或公益機構的稱呼。例如，日本《促進公益機構活動法案》規定，除特定公益機構以外的任何一家公司都不可以使用含有“特定公益機構”的名字或含有同樣的使人產生混淆的任何措詞。

3．活動領域的寬泛性與政策扶持。由于現代社會公益事業是為著不特定的人群謀求利益與發展的非營利性事業，涉及的領域十分廣泛，因而在對待非營利組織的活動范圍的規范方面，各國都傾向對其較少限制，并且給予一定的政策扶持。非營利組織活動領域寬泛，主要體現在以下幾個方面：一是活動的地域不受限制。凡經過登記的非營利組織，其活動范圍不限于登記的地域范圍，而是在全國范圍都得到法律保護。例如我國臺灣《非營利組織發展法(草案)》規定，非營利組織之組織與活動，可以跨越行政區域，以擴大公益組織的活動領域，促進其發展空間。二是非營利組織活動的領域經過批準，可以進行一些經營性活動。當然，開展這些活動的目的是為了更好地促進公益活動的開展。例如，日本《促進公益機構活動法案》編目五規定：特定的公益機構可以從事那些需要交納稅收的活動，以便其從事非贏利活動。在一定程度上，這種需要交納稅金的活動不妨礙其非贏利的活動的進行。同時，該法也規定，這種需要交納稅金活動的業務帳目與其非贏利活動的業務帳目必須分開，以便核查并保證其正常活動的開展。

各級主管機關應針對非營利組織發展之特性與需要，采取適當之協助及獎勵補助措施。前項措施，應列入年度施政計畫并編列相關經費預算，積極推動辦理。各級政府及公營事業進行公告采購，應協助非營利組織優先取得業務機會。

三、我國公益性事業單位管理與改革的啟示

(一)對社會組織的分類應盡可能科學合理，避免交叉是搞好管理的基本前提

長期以來，我國對社會組織的分類，主要是按照是否參與生產活動而劃分為企業組織和事業組織兩大類，這其中又將第一產業農業生產組織排除在外。因此，從總體而言，我國的組織分類，大致可分為：黨政機關、企業組織、事業組織、農業生產組織等四大類。這種分類交叉重復較多，例如：農業生產組織也屬生產性組織，但卻不劃歸為企業類；而事業性組織就更加復雜，包括一些代行行政管理職能的管理組織、營利性組織和社會公益性的非營利性組織等。我國社會組織分類的不周延性，導致管理上的麻煩，往往在同類組織中難以用一部法律法規對之進行規范，而需要分門別類再作細分，帶來管理方面的重復或空缺，而西方一些國家從社會組織是否追求利潤為標準，劃分為營利性組織和非營利性組織，既簡單也較為科學，值得借鑒。

(二)對社會組織實行統一的社會化管理，有利于提高管理效率，促進社會公平

在西方國家，對社會組織幾乎都實行社會化管理，只不過要按照各種社會組織的性質不同而分別進行不同的登記管理。而性質的區分也比較簡單，主要是以是否營利作為區分的標準，因而管理的機構和管理的方式都比較統一。而在我國，由于分類標準的不統一，加之按所有制的區分分別規范社會組織，導致管理方式、主管機構的不一致，例如，按照現有法規，我國的事業單位被界定為國有投資的社會服務性組織，其登記機構是各級政府的機構編制管理部門，其管理則按所屬部門不同而由不同機構實施管理；而民間投資設立的非營利性的社會服務組織則由民政部門進行登記，同時由不同部門實施管理。這種按所有制劃分的管理模式，使社會組織的管理出現多元化，不僅增加了管理的成本，而且也有悖于無歧視原則的貫徹，不利于公平合理整合和利用社會資源，影響了社會組織的健康發展。

(三)應加快社會組織立法，以法律規范和促進社會組織的發展

法律規制是社會組織發展的根本保障。由于相當長一個時期，我國實行的是高度集中的計劃經濟體制，政府權力伸展到社會的各個方面，社會組織處于萎縮狀態，因而對法律的需求不是很迫切。隨著改革的深入和經濟體制向社會主義市場經濟轉軌，社會組織，特別是社會公益性服務性組織蓬勃發展并且在社會發展中日益發揮著越來越重要的作用。但是，與此形成鮮明反差的是，法律規范嚴重滯后。至今為止，有關社會公益性組織的立法，除了《社會團體登記管理條例》等極少數行政法規外，大量的是部門規章，甚至是一些規范性文件，而且多從管理的角度作出的規范，很少涉及這些組織的權益保護的問題。這種法律規制的不健全，嚴重影響了社會公益性組織的發展及其應有作用的正常發揮，因此，加快社會公益性組織的立法步伐，制定統一的社會公益性組織法已是迫在眉睫。

責任編輯 張國強

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