我國的資本控制：現實挑戰與未來發展

摘要：目前我國資本外逃的嚴重性要求我國仍需保持較嚴格的資本控制。這一現象可運用蒙代爾一弗萊明模型所引申的“不可能三角”理論來解釋。資本和金融賬戶項目開放是中國經濟改革的一個目標，但在開放前仍需滿足許多條件和進行政策制度的轉變。

關鍵詞：資本控制；資本外逃；蒙代爾一弗萊明模型

中圖分類號：F20 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)04-0067-03

資本控制可以從廣義和狹義兩方面理解。廣義的資本控制不僅涉及到對資本流入或流出的控制，也涉及到如何運用其它政策手段如貨幣政策、財政政策或匯率政策，來消除因資本流出或流入而造成的對宏觀經濟的不利影響。狹義上，相對于貿易控制，資本控制是對金融資本流動或真實資本流動的控制，這些控制具體到實踐中，主要反映了政府對國際收支平衡表中資本項目進行管理。本文主要基于蒙代爾一弗萊明模型的思想來分析我國的資本控制問題。

一、資本外逃：嚴峻的事實挑戰

當前，我國資本項目開放步伐正在逐步加快，人民幣40多個自由兌換資本項目中的20多個已開放。國家外匯管理局已確定浙江、廣東、上海、江蘇、山東、福建試點，各類達標企業可以通過人民幣購買外匯對外投資。此外，外管局正在考慮境外機構在我國境內發行人民幣債券的可行性。這些變革對我國資本流動產生了巨大影響，我國在繼續吸引大量外資流入的同時，資本外逃的規模也在不斷擴大，并演變成一個不容忽視的問題。

我們可以借助國際收支平衡表1來說明這一問題。國際收支平衡表中的“誤差與遺漏”項是為了平衡資本項目與經常項目的差額而產生。IMF經驗研究認為，如果該項目的數值超過貿易額的5％，或大于外匯支出的2％，就表明國際收支存在較大問題，如果這一數字為負數，就進一步表明有來歷不明的外匯支出，換句話說，即出現了較大規模的資本外逃。

由表1可見，“誤差與遺漏”與外匯支出和貿易額的比例分別已于1990年和1991年突破2％和5％的警戒線，并分別于1995年和1997年達到8．93％和9．72％的至高點。此外，從1990年至今，“誤差與遺漏”的數額在大多數年份都為負數，這表明了我國的國際收支存在著嚴重

資本外逃是一種特殊的資本跨國流動，其中有“非法”外逃，也包括有披上“合法”外衣的外逃。資本外逃給我國經濟造成了嚴重的不利影響。資本外逃的一個直接后果是國內投資資源的損失。資本外逃也會影響匯率和利率的變化，特別是在國際收支危機和外匯短缺時，資本外逃會使投資者形成匯率貶值或資本控制加強的預期，從而加速資本外逃，形成自我加強的惡性循環。其次，資本外逃減少了政府的稅基基礎，從而減少了政府的稅收。

因此，目前盡管中國接受了國際貨幣基金組織協定第八條，實現了經常賬戶的可兌換性，并且資本項目的改革在不斷地推進，但總體而言，我國對資本和金融賬戶的控制仍然較為嚴格。這種控制主要集中在兩個方面：一是中國企業直接向外舉債和把人民幣兌換成外匯進行對外投資；二是外幣投向中國本幣證券市場。國家外匯管理局具體管理這些事務，他們的主要職能是，對資本項目下的匯入、匯出及兌付進行審批和監管，對部分資本交易(如境內機構借用國外債務性資本)、對外發行債券、對外擔保以及對外發生的債權進行事前審批和事后監管。在我國經常項目實現了可兌換、資本項目還沒有完全放開的情況下，管理的重點和難點在于要求外匯指定銀行柜臺在資金流動的各個環節上區分經常項目和資本項目外匯收支，并分別按不同方式進行管理。外匯管理當局既需要控制未經批準的資本流動，又不能干擾進出口的正常融資以及母公司同附屬公司之間為獲準的直接投資項目轉移資金。

二、資本控制的理論解釋：基于蒙代爾一弗萊明模型

蒙代爾—弗萊明模型(The Mundell-Fleming Model)是20世紀60年代末、70年代初國際收支調節理論動態機制的重要發展。此模型的基本思想是當國際收支不平衡時，資產存量的變化(特別是貨幣供給的變化)會改變經濟的均衡狀況，最終使國際收支恢復平衡。蒙代爾一弗萊明模型引申出一個相當重要的結論：不可能三角理論，即資本完全的自由流動，穩定的匯率和自主的貨幣政策，這三者不可能同時存在。如果一個國家要實行自主的貨幣政策，同時又要保持匯率的穩定，那么它只有實行資本控制。

蒙代爾一弗萊明模型為我國實行資本控制提供了理論基礎。根據“不可能三角理論”，中國實行資本控制可以從兩方面進行解釋：首先，中國政府既要維持匯率穩定，又要采取自主的貨幣政策以保持適度經濟增長，因此不得不對資本的流出和流入、特別是資本流出實行控制。因為在宏觀層次上，持續的資本外逃可能使良好的國際收支狀況發生逆轉，對人民幣匯率產生貶值壓力，并將直接削弱資本控制對套利與投機活動的限制，對現存的外匯體制與政策帶來很大的沖擊。當資本控制處于失控或半失控狀態時，當局將不得不在固定匯率目標與自由貨幣政策之間做出選擇。在微觀層次上，巨額的資本流失將降低國內廠商創造就業的能力，并進一步扭曲國民收入的不平等分配，加劇政府官員的腐敗和擴大社會矛盾。其次，資本控制常常是為了維護金融抑制的體制和通貨膨脹的稅基。從蒙代爾一弗萊明模型可以知道，資本控制可以避免國內利率受世界利率的制約，從而使國內有貨幣自主權；另外，資本控制一方面能夠限制居民擁有國外的資產組合；另一方面又限制非居民擁有國內的資本組合，從而維護政府對本國金融活動、金融收入和金融財富的課稅能力。

我們看到，中國的資本控制是一種內生的結果，它是中國政府選擇了匯率的穩定和貨幣自主性的情況下不得不采取的政策措施。從理論上看，資本控制的政策既有優點，也有缺點：缺點在于實施資本控制存在成本。首先，資本控制限制了資本在全球的合理配置。其次，資本控制的有效實施導致較多的管理成本，特別是當外匯比較稀缺時，通過行政手段分配外匯必然會產生尋租行為，而這些尋租行為又會造成資源浪費。第三，通過資本控制保護本國金融市場存在風險，這可能會拖延政策調整，并阻礙私人部門適應不斷變化的國際環境。最后，資本控制也許會引起對市場的負面理解，這會增加本國得到外國資金的難度和成本。

資本控制政策的優點在于適當的資本控制能使政府在解決既定的宏觀目標時擁有更多的政策工具。資本控制可作為影響相應的宏觀經濟變量從而達到維持內部平衡和外部平衡的一項政策。特別是發生外部不平衡時(國際收支危機)，適當的資本控制能夠在恢復外部平衡的同時保持內部平衡的穩定，從而達到穩定經濟的目的。

三、資本控制的未來發展：一個文獻研述

當前，社會各界對是否需要支持資本控制存在著論爭。實踐中支持資本控制的觀點可以分為兩類，第一類觀點是：永久保留各項資本控制是一種最優選擇。這類觀點與中國政府實行市場化、經濟全球化的長遠目標相背離而不可取，持此觀點者相對較少而在此不予考慮；第二類觀點是：在全面實現金融和經濟自由化中暫時保留對資本的各項控制，以實現經濟的穩定及發展和改革的持續進行。這種觀點更符合中國實際，因而從者甚眾，各學者從不同角度闡述了自己的觀點：首先，資本控制的必要性問題。從中國目前情況看，影響宏觀經濟的諸多不穩定因素，如經濟結構不合理，金融體系不健全，銀行呆壞賬問題，不斷增加的財政赤字、國有企業改革問題等等，都決定了中國仍會在一定時間內繼續保持對資本和金融賬戶的嚴格監管，以保持外部和內部的平衡。麥金農認為作為國內金融市場自由化的前提，自由化進程中的政府必須迅速建立一種有管理的稅收制度，以收回因放棄對生產資料所有權而失去的收入。因此，麥金農提出了財政控制(平衡中央財政)應優先于金融自由化，廣泛的稅收基礎是避免通貨膨脹風險的必要條件。中國社科院經研所將中國政府明確的契約性債務(政府國債與外債)與部分隱含的潛在債務(銀行的不良信貸、養老開支)之和定義為國家廣義負債，并估計它與國內生產總值的比例在2003年底已達到40％。布魯金斯研究所的拉第估計中國政府的全部負債已高達1萬億美元，與國內生產總值之比達到100％。如果財政收入無法滿足財政支出的需要，財政赤字的比例就會上升。一般地，資本外逃與財政赤字正相關。如果未來財政赤字要上升，政府就要加強資本控制防止資本的外逃。關于國有企業和銀行改革問題，樊綱認為，從經濟整體的角度看，銀行壞債和政府負債，都同樣可以視為社會整體的一種債務負擔，其數量的增長，都意味著一個經濟金融風險的加大。在中國各銀行負債較大、政府負債較小的狀況下，最大的風險來自銀行壞債。擴張性財政政策就短期來看對控制金融風險有利，但從長期來看，任何宏觀政策都不能替代體制改革，只有改革才能從根本上降低金融風險。因此，國有企業和國有銀行改革的成功與否都關系到未來宏觀經濟的穩定。國有企業改革對財政和銀行體系有重大的影響，特別是國有銀行改革，如果沒有一個健全的金融體系，那么未來資本和金融賬戶開放后，一方面流人的資本無法得以合理配置；另一方面，無法有效地抵御外來沖擊。因此，一個健全的金融體系是資本和金融賬戶自由化的前提。在我國未建立起一個良好的金融體系之前，對資本的控制仍屬必要。第二，關于資本控制有效性問題。國內一些學者對資本控制的有效性進行了考察。王曉春從收益率差異、資本流出和流入三個方面對中國資本控制的有效性問題進行了考察，他認為中國資本控制是較為成功的。周平劍考察了資本控制阻止資本外逃的效力，他從政策取向國別差異、宏觀經濟形勢變動的不同角度對此進行分析，認為資本控制對于阻止資本外逃具有正向效力。但在經濟和金融全球化的進程中，發展中國家的資本控制阻止資本外逃的效力正在不斷減弱。由于中國實行著較為嚴厲的資本管制，因而在短期內資本控制應該是有效的。于洋、楊海珍的實證分析同樣表明，中國資本控制在短期內的有效性要強于長期的有效性。也就是說當前中國所實行的各項資本控制措施能夠在短期內有效地阻止各種資本套利行為的發生，但這種政策效力的持久性不夠強，從長期來看基本上都是失效的。第三，關于資本和金融賬戶自由化和資本控制的關系和順序問題。國內有大量文章討論這一問題。金中夏認為，為了避免錯位和失衡，政府在推行貿易自由化和貨幣可兌換過程中采取一個兩階段推進的策略或許是有利的。在第一階段，政府在開始推進新的一輪貿易自由化和向貨幣可兌換過渡的行動時，除了采取從緊的貨幣政策和使名義匯率適當貶值以外，應保持對資本流動的嚴格控制。在第二階段，繼續采用一個適當的從緊的貨幣政策，逐步放松對資本流動的管制，同時使名義匯率再次適當貶值。周小川認為，經常項目可兌換是我國外匯體制改革的一大突破。在經常項目可兌換后應當加強和完善資本項目的管理。根據我國經濟實際發展程度和歐洲、美洲、東南亞有關國家的經濟教訓，只有在恰當的時機才能推進資本項目的可兌換。

四、總結及政策建議

綜合上述分析，由于資本控制從長期看失效，資本和金融賬戶項目開放是未來中國經濟市場化的一個目標，但在開放前仍需要滿足許多條件和政策制度的轉變。對于發展中國家，不合時宜地強行推進資本和金融自由化必然弊大于利。特別是我國正處在體制轉換階段，國家對資本項目的管制更不可過快放棄，我們可以在條件適合的情況下逐步地、有階段地推進自由化，但在某些特殊時期不排除再度強化，以防止過度的資本外逃而造成對經濟的惡性沖擊。同時，我國原有的資本控制方式易導致高昂的管理成本和低下的經濟效率，還為交易者尋租行為和政府官員受賄開放了綠燈，因此有必要對資本控制方式進行改革。我們應注重改進原有行政性、數量性的外匯控制方法，消除與減少產生尋租行為的基礎，使之向基于市場的方式轉變，為未來向資本和金融賬戶的自由化逐步過渡創造條件。例如，可以通過公開競價標出有限的進口用匯指標，借以提高市場透明度，降低尋租與受賄行為，減少由于進口貿易掩蓋的資本流出，并提高政府收入；另外，在一些領域可以逐漸實行基于市場化的資本控制方式(如征收資本稅)，改變原有行政性的非市場化資本控制方式，以取代外匯數量管制。最后，要使資本控制有效，不僅有必要對目前的資本控制進行市場化改革，更重要的是需要配合其他政策，如適當的貨幣政策和財政政策，才能實現宏觀經濟管理的目標，實現經濟的內部和外部平衡。

責任編輯 王友海

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