青海水務產業分析

水務產業，是指由原水、供水、節水、排水、污水處理及水資源回收利用等形成的產業鏈。水的生產、凈化和供應關系到國計民生，和電力、煤氣等行業類似，屬公用事業范疇，具備防御性行業的特點，產品需求相對穩定，有良好的流動性和回報穩定等特點。但長期以來，水務行業由政府壟斷，市場化程度低，水價與水的價值嚴重背離，導致水務行業總體處于微利甚至虧損狀態。為了扭轉這種不利于水務發展的局面，青海省絕大部分州縣成立了水務局及由水利系統實施一體化管理，并取得了明顯的成效。

一是改善了水務業的外部環境。實施水務管理后，水務部門統籌轄區內城鄉水資源優化配置，統一調度地表水與地下水，保障城鄉供水安全。水務一體化管理有效解決了水資源開發利用各環節的合理銜接。通過水資源聯合調度和優化配置，使供水水源和水質的保證率有所提高。

二是提高了水資源開發利用效率。充分發揮了水利工程的綜合效益。水環境得到明顯改善。實施水務管理后，水務部門更有條件統籌解決城鄉供水、節水、排水、治污及污水處理回用等各方面的關系，進一步提高了水資源的開發利用和保護水平。三是加快了水務市場化進程，特別是加快了供水企業的整合。一些州縣(市)將原來分散、多頭管理的城市供、排水整合，實行供、排水一體化改革，提高了管理和服務水平。四是有效地解決了水資源管理中職能交叉、政出多門、效率低下、權責不清等問題，理順了關系，責任意識和服務意識顯著增強，提高了管理效能。

但青海水務產業存在的問題也不容忽視，主要有：

一是水務行業起步晚。市場化程度低。青海水務行業和全國其他水務行業特別是供水行業一樣長期采取政府壟斷經營，行政色彩濃厚，相比其他行業起步較晚，且經營上形成了虧損、財政補貼的惡性循環模式，使企業的商業運作與管理創新受到限制，行業經營效率不高、盈利能力低微，缺乏市場活力。以2002年和2003年西寧市自來水經營狀況分析為例，2002年其銷售利潤率為7．71％，凈資產收益率為2．97％，成本費用利潤率為8．98％；2003年其銷售利潤率為7．5％，凈資產收益率為2．78％．成本費用利潤率為8．5％，供水業僅實現微利。而來自國家統計局的報告則顯示，1999年外資在我國最有利可圖的產業是自來水廠，其利潤、成本比率達24．48％。實際供水作為一項地域壟斷性較強的公用事業，應具有較高的利潤率，但由于我省水務行業的市場化程度不高、水價形成機制不合理等因素，從而造成行業利潤率不高的局面。

二是水務一體化管理的程度不高。雖然青海大部分縣市已成立水務局或實施水務管理，但城市供水、節水、排水、污水處理回用等幾個方面依然存在相互脫節問題，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，政出多門，致使水務市場一體化發展缺乏政策法規的保障。如湟水流域水資源匱乏，加之近年來工業和城鎮的發展，排污量日益增加，水體污染加劇，嚴重影響著沿岸群眾的生產生活。但在水資源管理上至今仍沿用計劃經濟時的模式，地下水由地礦部門管理，地表水由水利部門管理，城市管網由城市建設部門管理。給水資源的統一管理和合理開發造成了諸多不便。實現“引大濟湟”調水后，涉及湟水流域的水資源管理問題就更復雜。格爾木地區是我省的主要工業區之一和最具潛力的資源開發區，但水事活動多頭管理，水資源利用率低，污染日趨嚴重，已嚴重影響了經濟社會的發展。

三是運行機制不合理。水價與成本背離。長期以來形成的計劃經濟體制條件下的建設、運行、管理機制制約了水務產業的發展。水務市場投資機會的多少，投資收益的大小關鍵取決于水價。但在計劃經濟體制下，政府一直是水務投資運營的主體。在這種體制下，水沒有真正被視為商品，沒有形成吸引各方面資金進入水務行業的政策機制。受各級政府財政預算制約，水務行業投資不足，水價偏低，雖然近年來我省的水價進行了一定的調整，但由于基價低，調整的幅度小，水價的絕對值不是很高，尤其是水利工程水價低于供水成本，致使供水單位處于虧損或保本微利經營。四是供水設施老化，跑、冒、滴、漏現象嚴重。

以往城市水務企業主要由政府直接投資、直接管理、直接定價、直接經營、直接補貼，從實踐中看，隨著城市化的快速發展，城市水務設施，尤其是供排水設施完全由政府承擔是不現實的，政府既當裁判員又當運動員也是WTO規則所不允許的。因此城市水務行業必須實行政企分離，建立高效率的政府監管機制和企業經營機制，正確處理水務局與水務企業之間的關系，為此，筆者認為青海要建立水務管理體制，完善水務監管機制，發展水務市場，通過市場化的方式進行城市水務的建設、運營與維護，具體應抓好以下主要環節：

一是建立水務良性運行機制。水務運行機制的目標是從封閉型、壟斷型水務向開放型、市場型水務轉變，逐步建立水價形成合理化、項目投資多元化、企業運行市場化、行業監督法制化的良性運行機制。

二是建立合理的水價形成機制。多年來，由政府投資、管理、定價的供水業水價格帶有極強的福利性及公益色彩，運作方式仍帶有明顯的計劃經濟色彩，忽視制水成本，現行的水價構成中包含了一些行政性收費和城市增容費，而且價格偏低，沒能真正反映成本，導致供水企業處于經營虧損或保本狀態。自上世紀90年代至今，西寧市城市居民用水的平均價格雖然從每噸0．2元提高到1元多，但對于供水企業來說，這個價格仍不能反映其制水成本，更不用說污水處理費用了。西寧市的水屬國家二類水，硬度高、PH值高，直達每戶居民家中的自來水都是抽取地下水并經過過濾等一系列處理后，從數十公里長的管道中運送而來。自來水的處理、管網改造、維修費用都很大。西寧市自來水水費現在每噸1．42元，其中包括排污費0．3元，水資源費0．01元等；我省絕大部分工業企業用水基本采用的自備水源，水利部門每噸僅收取兩分錢的水資源費，而許多外省市，這項收費每噸已達到3塊錢。且在工業和生活用水方面多實行了超額累計加價制。通過水成本測算后得出，在西寧市每立方米水價只有達到1-1．2元才可實現還本付息，加上第一污水處理廠實現正常運營需要的每立方米1-1．2元的污水處理費，居民水價必須達到2—2．4元，企業才能實現良性循環。盡管我省進一步提高水價會受到各方面制約，但按照目前每立方米1．5元的水平計算，城市居民用于水費的支出不到整個消費支出的1％，水價調整仍然有很大的空間。為形成科學合理的水價機制，建立有效的污染防治籌資機制，應取消水費上的各種附加費，將污水處理費納入水成本。只有打破傳統的行政命令式水價機制，鼓勵多方投資，才能形成一種市場化的水價機制。

三是建立多元化的水務投融資機制。要積極創造條件促使民間資本和海外資本流入水務行業，重點鼓勵和吸引社會資本和外資投向城市水源工程和凈水廠、城市污水處理和回用設施的建設與運營。亦可組建城市水務資產經營公司。多渠道、多元化解決水務投資問題。與此同時還要出臺措施，鼓勵各種資本投入水行業，投資主體只要有一定的自有資本金(一般不低于投資成本的20％，其他80％貸款，20年還清)投資水行業，可保證投資資本有8％的回報。通過市場化運作，一方面使城市污染、水污染得到有效控制，同時也增強居民的節水意識。

四是建立水務現代企業制度。建立“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現代企業制度，使水務企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的法人主體和市場競爭主體。由國有資產管理局或國有資產經營公司負責對水務國有資產進行的監管和水務局對供水、排水、污水處理等水務經營企業進行的行業監督管理相結合，用委托人與被委托人之間的資產紐帶關系取代傳統體制下政府與企業之間的行政隸屬關系，水務企業在遵循嚴格統一的行業監管條件下，成為享有自主經營權的法人實體。

對水資源管理問題突出地區的水事活動管理機構進行整合。建議省政府對湟水流域和格爾木地區水事活動管理機構進行整合，實行統一管理，促進經濟社會的可持續發展。

五是加快“引大濟湟”工程實施

青海全省水資源總量居全國各省區第27位，到2010年，青海將進入偏枯水年，全省缺水將達5．4億立方米，到2020年，缺水將上升到6．1億立方米。由此而言，青海水資源并不豐富，屬于貧水省份。特別是湟水流域，水資源量只有20．7億立方米，僅占全省總量的3．3％，人均和畝均占有水量只有800立方米和469立方米，分別為全國平均水平的1／3和1／4，該地區水資源開發利用卻高達61％，據預測，到2020年，該流域水資源可開發利用將達到85％，屆時，年缺水為9．4億立方米，是我省嚴重的資源型缺水地區。因此，建設“引大濟湟”工程已成為青海水利建設的頭等大事，同時，也將給青海水務業帶來巨大的發展機遇。

(作者單位：青海省都蘭縣水務局)