對個人所得稅現狀及征管思路的探討

個人所得稅是世界各國普遍征收的一個稅種，是以個人（自然人）取得的各項所得為征稅對象所征收的一種稅。我國實行對外開放政策后，為了維護國家的稅收權益和保障外籍人員的合法權益，第八屆全國人民代表大會于1980年9月制定、公布了《中華人民共和國個人所得稅法》，開征了個人所得稅，統一適用于中國公民和在我國取得收入的外籍人員。隨著我國社會主義經濟體制改革的目標確定后，為了統一、規范和完善對個人所得的課稅制度，八屆人大常委會于1993年10月31日公布了修改后的《中華人民共和國個人所得稅法》，自1994年1月1日起施行。新的個人所得稅法公布以來，稅收收入逐年大幅增長，征管局面已初步打開，它在調節收入分配、體現社會公平、增加財政收入方面起到一定作用。目前，個人所得稅法正在作進一步修改，以適應新形式的需要。但是，應該看到，由于個人所得稅的稅源隱蔽分散，量大面廣，與社會公民納稅意識及生活習慣等綜合因素相關，再加上個人所得稅稅制本身的缺陷和征管手段落后的原因，個人所得稅稅款流失還比較嚴重，調節力度遠遠不夠，征管方面反映的難點較多，矛盾尖銳，亟待采取有效措施加以改進。因此，伴隨著個人所得稅法的不斷完善，稅務部門的征管改革也勢在必行。

一、我國個人所得稅現狀及在當前征管中存在的主要問題

我國的個人所得稅是伴隨著我國實施改革開放政策而開征的，發展至今僅僅二十多年。由于改革開放和社會主義市場經濟體制的建立，使我國經濟呈現高態勢發展趨勢，在國家以按勞分配為主、效率優先兼顧公平的分配政策下，隨著股份制企業的發展壯大、民營企業的崛起、國有企業的轉制脫困，使一部分人先富了起來，社會收入差距逐步拉大，這不僅需要國家通過個人所得稅調節收入分配、緩解社會矛盾，同時也為征收個人所得稅奠定了堅實的物質基礎。全國個人所得稅收入從1993年的46.82億元增加到2001年996億元，年均增幅高達47.5%，年均增長118億元，大大高于同期經濟增長速度，也是同期增長較快的稅種。但在實際中，偷逃個人所得稅現象普遍，稅款流失嚴重，收入調節職能軟化，在稅收征管上手段單一，征管乏力，問題突出，具體表現為：

（一）收入多元化、隱性化使稅務部門對個人所得難以準確掌握

在我國市場經濟體制下，個人收入的來源渠道途徑多而且復雜、隱蔽。如教師、醫生、律師、會計等有在本單位工作的工資薪金所得、有在其他單位兼職取得的報酬、有個人單獨提供勞務取得的報酬；個人財產的出租、轉讓收入零星、分散，監管難度大；企業發給個人的獎金、補助、福利等通過個人開具公務費用票據來報銷，既可以列入企業成本，少納企業所得稅，又可以隱瞞個人收入，少繳個人所得稅；個體工商業戶現金交易多，實際收入難掌握；工資表上虛增人數，將高收入者的收入分散在這些虛增的人身上，以達到不納或少納稅的目的。

由于目前我國尚無可操作的個人收入申報法規、個人財產登記制度和收付現金實現的管理制度等，造成稅務機關只依據賬務記載難以查清個人實際收入額。

（二）公民缺乏自覺納稅申報的意識

究其原因有兩種：一是公民對個人所得稅法知之甚少，當取得各種應稅收入時，除被支付單位代扣代繳部分外，對其他收入是否應繳稅，該如何申報繳納，應繳多少不清楚；二是公民對個人所得稅的繳納存在僥幸心理，如公民在兩處以上取得收入時，很少將兩處以上的收入合并申報納稅，而是采取由支付單位分別代扣代繳的辦法，從低適用了稅率，造成個人所得稅的少繳。公民普遍存在我自己不說，稅務機關就難查出的心理。

（三）代扣代繳的征收方式在實踐中存在較多漏洞

稅法規定所有支付應稅所得的單位和個人為扣繳義務人，履行法定代扣代繳義務。但在實踐中代扣代繳困難重重，如在一些人數眾多的單位，除正常工資由財務直接發放外，其他的獎勵、補助等則按考核或任務完成量計算后發放到了各部門，再由各部門發放給每個人。而各部門人員除正式職工外，還有臨時聘用人員，因此每個人具體得到多少收入，財務很難掌握，各部門只要采取分散收入的辦法使之在免征額之內或使應稅所得適用低稅率，就能達到不納或少納稅的目的。財務要想準確代扣稅款，則面臨著大量的工作，財務往往也不愿去做，因此代扣工作也很難落到實處。

（四）征管手段滯后，偷稅鑒定困難，影響個人所得稅的查處和打擊力度

個人所得稅分散性、流動性、隱蔽性的特點要求稅務部門在征管上應有一套先進、科學的征管手段，但目前，從管理到申報、審核都缺乏先進的實施手段。從管理角度，稅務機關以稅務登記為基礎，以賬簿、憑證管理為紐帶監控納稅人的生產經營活動。但是個人所得稅的納稅人是居民和非居民，他們除個體工商戶外，都不到工商行政管理機關領取營業執照，無須領購發票，實行賬簿、憑證管理。這樣的征管辦法對我國數以千計的個人所得稅納稅人征收管理難以奏效，并且個人收入不公開，收入多元化，納稅意識淡薄使得這樣的征管辦法就更難奏效。尤其目前稅務人員對納稅人收入調查、納稅資料的建檔立卡、納稅申報表的審核、稅務檢查等一系列活動大部分都是手工操作，難以對每位納稅人進行全面的稅務管理；從征收角度，現行個人所得稅法規定：在兩處以上取得工資、薪金所得和沒有扣繳義務人的，納稅人應當自行申報納稅。這就限定了申報義務的范圍，將一部分在一處取得工資、薪金的納稅人和有扣繳義務的納稅人排除在申報義務之外。沒有必要的納稅申報，稅務機關就缺乏征收前提，同時，稅務部門缺乏現代化的資料儲備、檢索、查詢和處理手段，信息傳遞缺乏先進工具，無法約束納稅人；從懲罰角度，征管法定義的偷稅是：納稅人采取偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，或者進行虛假的納稅申報的手段或通知申報而拒不申報的，是偷稅。這一定義對于非生產經營的個人所得稅納稅人來說，許多前提是不存在的。至于采取虛假納稅申報手段，由于許多個人所得稅納稅人沒有申報義務，因此也就不存在納稅申報了。上述原因造成個人所得稅偷稅難以界定，多以補稅了事，削弱了稅法的剛性。

二、強化個人所得稅征管的思路和設想

（一）在相關部門的協作下，建立收入申報和財產登記制度，提高個人收入透明度

凡在中國境內取得的個人所得，無論是我國公民還是外籍人員，無論是高級官員還是平民百姓，都應履行法律制度規定的義務，申報收入，登記財產，依法繳納個人所得稅。要想將這一制度落到實處，必須在銀行、工商、土地、房管、證券等部門的配合下，依托強大的計算機網絡系統，在實現信息共享的基礎上，采取以下幾項措施：一是實行“陽光工資”，即全部收入工資化，將工資單以外的貨幣收入、實物收入、各類補貼、個人費用報銷等收入統一納入工資單，從而反映出個人實際收入的真實狀況；二是全面實行個人存款實名制，改革個人收支的信用手段，減少現金流量，推行收付票據化，把國內所有公民統一編碼，公民主要經濟活動一律通過銀行結算，以便于稅務部門實施監控；稅務部門通過與銀行、工商、土地、房管、證券、社區等部門的信息交流，建立個人財產登記檔案，并根據其財產權屬的變化，動態地掌握個人財產轉讓情況，以便于稅務部門的動態監控。對不依法繳納個人所得稅的，則請求相關部門為其停辦有關手續。

（二）逐步全面推行個人所得稅的雙向申報制度

即由個人所得稅的扣繳義務人和納稅義務人分別向主管稅務機關申報個人所得及個人所得稅的納稅情況。這是加強源泉控管，建立個人所得的支付方與收入方相互制約的稽核機制，防止個人所得稅流失的有效措施，也是國際通行的做法。這一制度需逐步擴大自行申報的范圍，先確定高收入人群為重點納稅人，通過有關法規明確這些人員的自行申報義務與法律責任，稅務部門進行電腦聯網，設立專人檔案，以便及時掌握和跟蹤那些輸入電腦的代扣代繳單位和高收入個人的納稅情況。提高個人所得稅的電腦化管理手段，有利于個人所得稅稅源的調查分析，使征收和檢查部門的工作更有的放矢。通過對高收入人員個人所得的多方面監控，形成有效的社會監督，從而達到以重點稅源帶動一般稅源的作用。

（三）加大對代扣代繳單位的管理力度，切實落實代扣代繳制度

代扣代繳制度是加強源泉控制的一項有力措施，在執行中必須充分落到實處。一是要對有支付個人收入的單位全面落實法定扣繳責任，責任到單位、到人。二是稅務部門對扣繳單位要定期不定期地進行檢查、輔導，提高扣繳單位的扣繳意識和計算代扣稅款的準確率。三是建議提高代扣代繳手續費，以緩解因代扣稅源小、手續繁雜而形成的辦稅人員的逆反心理，維護稅企雙方的共同利益。

（四）加強對個人所得稅的稽查，建立護稅協稅網絡，強化全社會納稅宣傳教育

在對個人所得稅檢查時能否考慮對納稅人的收入與支出明顯不符的，稅務機關有權要求納稅人提供其收入來源的有效證明材料，不能提供或材料不足以證明其收支相符的，稅務機關有權根據其支出情況核定收入額及應納稅所得額。在納稅的宣傳方面，應充分利用報紙、雜志、電視及電臺，采取公益廣告、有獎知識競賽及專題知識講座等形式開展多種形式的宣傳活動。利用“168”電話自動聲訊系統，設立個人所得稅自動聲訊電話免費查詢，讓想了解個人所得稅有關法規的人、單位隨時隨地能夠撥打詢問。在協稅護稅方面，大力宣傳和鼓勵對偷逃稅者的揭發舉報， 建立以護稅員為主的群眾性信息網絡，了解稅源情況，對有突出表現的護稅協稅單位或個人進行表彰、獎勵，以調動他們的積極性。

（五）建立個人信用等級制度，加大對偷逃個人所得稅的納稅人的懲罰力度

將納稅人個人所得稅的納稅情況與勞動就業、取得貸款、申請出國、職務升遷、創辦企業等建立起必然聯系，促進公民依法納稅。對有偷稅行為的納稅人，不能“以補代罰”，尤其是對觸犯刑法的應及時移送公安機關，追究其刑事責任，增加其偷稅的成本。

（作者單位：呼和浩特市地方稅務局稅務稽查局）