論我國牧民合作經濟組織發展的主要障礙

20世紀80年代中期，在牧區實施以草畜雙承包責任制為主要內容的經濟體制改革，草地的所有權與經營權分離，把集體草地經營權承包給牧民，牲畜作價歸戶，實行牧民家庭經營。這極大地調動了廣大牧民的積極性，推動了牧區經濟迅速發展，牧民生活水平顯著提高。家庭承包責任制雖然調動了牧民個體的積極性，但是生產經營中遇到的矛盾和問題也逐漸顯現出來：畜產品銷售困難、畜牧業生產資料供應無保障、畜產品市場供求信息不暢以及畜牧業生產中的技術指導缺位等問題，已成為個體牧民無法回避而又難以解決的現實問題。如果不能把牧民有效地組織起來，按照市場需求組織生產，實現分散、小規模的家庭經營與千變萬化的大市場的有效對接，就無法實現畜牧業的區域化布局、專業化生產、產業化經營、企業化管理和社會化服務。

一、牧民合作經濟組織的地位

牧區興起的新型合作經濟組織體現了牧民生產經營的強烈意愿，代表了牧區生產力水平發展的要求，是畜牧業經營體制的重大創新，是整合畜牧業生產資源，提高牧民組織化程度的內在需求。

在牧區，市場機制和政府體制都不是萬能的，市場經濟越發展就越需要有各類合作經濟組織來彌補市場機制的缺陷，承擔補充政府部門的職能。在市場經濟條件下，合作經濟是市場中企業組織的一種替代形式，是具有一定社會功能的特殊經濟組織，它的存在有助于完善秩序和規則，是政府、公司以及牧戶都需要的一種組織形式。牧戶需要，因為它能使分散的弱者聯合起來，改變弱勢集團的地位。公司在一定條件下需要，因為它可與合作經濟組織建立長期、穩定的契約關系，避免了與分散的小牧戶進行一次博弈的惡果。政府需要，因為合作經濟組織可以為國分憂，成為牧區社會生活中的穩定力量。所以，黨的十六大確定的全面建設小康社會的目標完全是從我國的國情出發，特別是從“三農”的實際出發，在長期穩定的土地家庭承包經營的基本制度的基礎上，不斷創新牧區經營體制，充分尊重牧民的市場主體地位，積極引導和鼓勵牧民創辦各類合作經濟組織和專業合作社，提高牧民生產經營的組織化程度，逐步發展規模經營，切實保障牧民的物質利益和民主權利。因此，大力發展牧民合作經濟組織，使牧民主動參與市場競爭，擴大畜牧業規模經營，實現牧民增收，將成為牧區實現小康社會的必然選擇。

二、牧民合作經濟組織發展的主要障礙

探討我國牧民合作經濟組織發展過程中的主要障礙，對加快牧區經營體制創新，培育健康的牧民專業合作經濟組織，提高畜牧業生產的組織化程度，建設全面小康社會，保障弱勢群體的利益，構建和諧社會均具有重要的現實意義。

（一）市場發育不良

牧民合作經濟組織是市場經濟發展的產物。市場經濟愈發達，合作經濟組織發展就愈充分。當今世界，合作經濟組織發展較好的國家，都是市場經濟發達的國家，而我國的牧民合作經濟組織之所以發展滯后，重要原因之一在于市場經濟發育不良。在我國牧區，正是由于經濟體制的轉型和市場經濟的發展，才催生了包括合作社在內的各類新型牧民合作經濟組織。牧民合作經濟組織作為以服務牧民為宗旨，以推動畜產品的有效交易，增加成員收入為目的的合作組織，其深購遠銷的核心功能得以發揮的重要前提也在于自由的畜產品國內貿易和規范的市場運行規則。然而，目前牧區市場經濟尚不成熟，畜產品貿易中行政分離的局面依然存在，條塊分割的體制尚未完全打破，一些地方政府從本地利益出發，利用行政手段對外區域的畜產品設置區間貿易障礙，從而嚴重制約了牧民合作經濟組織功能的發揮。同時，畜牧業生產資料的國家壟斷和部門專營也使牧民合作經濟組織處于與其他經濟組織不平等的競爭之中，使合作組織完全或部分喪失了為成員提供畜牧業服務的功能，從而削弱了牧民合作經濟組織的發展基礎。

（二）法律地位缺乏

我國牧區經濟體制改革已持續了二十年，牧民合作經濟組織也不斷發展，但這并未給牧民換來一部合作社法。沒有合作社法，就無法以法律形式對合作社的屬性、功能、組織形式、活動方式等加以規定，也無法確定其法人資格和法律地位。這一方面導致國家對合作社的各項優惠政策無法以立法形式加以保護，并使合作社的活動因缺乏法律保護而容易受到外部的利益侵犯，另一方面也使得合作社的內部制度安排無法可依，造成內部管理上的混亂，并給合作社的業務交往、資金籌措、談判簽約等都帶來困難。同時，法律地位缺失必然衍生出注冊登記的難題。目前，有的合作社作為企業法人在工商部門登記，有的作為社團法人在民政部門登記。作為企業法人登記，必然要具備企業法人資格并承擔相應的責任和義務，這對于公益性很強，有別于真正意義上的企業法人的牧民合作社來說是不公正，對其發展不利；作為社團法人登記，又只能從事公益性活動，無法從事贏利性活動，這顯然無法滿足合作社擴展業務的需要。在此兩難境地下，有些合作社干脆不經過民政、工商等任何部門的登記，而這又使其活動得不到法律的認可和保護。這種無法可依的窘狀，嚴重阻滯了合作社的普及和發展。

（三）外部介入不當

任何一個經濟組織都不會孤立地存在，它或多或少要與其他組織發生聯系。牧民合作經濟組織在發展過程中，從一開始就與各類外部組織衍生出十分復雜的關系，這主要表現在政府職能部門及其他組織對牧民合作組織的介入上。雙方的共同需求使得各類外部組織得以介入牧民合作組織內部。各類外部組織的物力支持和人力參與，往往使牧民合作組織易于組建并具備良好的發展基礎。但是，外部組織在介入過程中大多存在著對自身定位不當的問題：或者介入領域過多，介入力度過大，在管理上未能尊重牧民意愿，從而事與愿違；或者因精力不夠，牽頭組建牧民合作組織后就無暇顧及，使其處于松散狀態，難以發揮應有的作用。一般來說，在有外部力量介入的牧民合作組織中，介入力量往往居于支配地位，利益驅動使其不可能在管理決策及利益分配上扭曲了“民辦、民管、民受益”的合作原則，使牧民合作組織或者蛻變為其他性質的社會組織，或者過早夭折。

（四）資金融通困難

金是牧民合作經濟組織發展必需的粘合劑。沒有資金，合作組織就無法構建自己的銷售網絡，更無法對農副產品進行必要的加工，從而難以更好地為牧民服務。但目前，資金匱乏已成為合作組織發展的致命缺陷，因為：首先，牧民合作組織是“弱弱”聯合，其運作資金來源單一，主要靠牧民自籌，而多年來牧民收入并不高，對合作組織的資金貢獻極其有限，不足以滿足合作社的資金需求；其次，合作組織是一個非贏利性組織，所辦的各種服務性事業效益不高，盈余很少，并且盈余除了提取少量的公積金用于擴大再生產之外，其余大部分要返還給社員，因此自我積累能力相對不足；最后，中國現行法律沒有明確牧民合作經濟組織的法律地位，導致合作組織難以獲取金融貸款。

（五）思想認識障礙

牧區合作經濟組織是牧民自己的組織，牧民是合作組織的主體，沒有廣大牧民的積極參與，牧區合作組織的建立和發展是不可能的。但長期以來，宣傳上的片面性和實踐上的誤導，使得我國的廣大牧民對合作組織制度缺乏正確的認識和完整的了解。不少牧民對合作組織“心有余悸”，甚至“談合色變”。這其中的原因除了過去大規模的合作化運動的失誤，挫傷了牧民的積極性，加深了牧民對合作組織本質的誤解外，更多的是改革開放以來，不少地方在恢復和建立牧區合作經濟組織過程中，政府和有關部門缺乏耐心，不愿對牧民進行深入細致的宣傳教育工作，不是通過典型示范、扶持幫助、消除牧民的心理障礙，而是依靠行政命令，做表面文章。而這些通過行政手段撮合起來的合作組織建立之后，在生產經營過程中，必然導致政府干涉太多，往往不能遵循合作組織的基本原則，沒有遵循牧民的意愿，去維護牧民的合法權益。牧民參加這樣的合作組織，不僅不能在合作組織中獲得更多的利益，反而會遭受有關部門和其他中介組織的盤剝，牧民在合作組織中不能確定其應有的主體地位，不能形成主人翁意識，自然會對合作組織漠不關心。

除了牧民對合作組織存在思想障礙外，各級政府及有關部門對合作組織也存在各種認識上的誤區。一些人擔心牧區合作經濟組織與家庭經營組織難以共存，兩者中必有一個會被取代。也有人怕牧區合作經濟組織鞏固和發展之后，形成強大的利益集團，迫使政府承受更大的政治壓力。其實，這些擔心和認識誤區的出現主要是對牧民合作組織本質和宗旨的誤解。實際上，牧區合作組織的基礎在于牧戶的家庭經營，而牧區合作組織是分散的畜牧業家庭經營單位聯合起來從事購銷加的有效載體。通過合作組織這種載體，能有效地降低分散牧戶的成本，消除畜牧業產業的不確定性給牧戶帶來的各種風險。從牧區合作經濟組織的宗旨講，經營牧區合作社經濟組織目的是為了組織牧民發展生產、發展經濟、幫助牧民增收、走上共同富裕的道路。至于說牧民會結成利益團體問題，則完全可以通過法律的界定和約束，規范其活動范圍，避免牧區合作經濟組織的政治化等途徑加以解決。

（作者單位：內蒙古農業大學經濟管理學院）