“集體決定”緣何成了集體腐敗

編輯的話:

近年來，在一些地方和部門，“集體決定”變異成集體犯罪的案例不斷增多，“集體決定”的內核被偷換，形式被利用，集體腐敗之風屢禁不止。

前不久，國家林業局某中心主任宋士奎因貪污、私分國有資產兩罪并罰，被法院判處有期徒刑10年。而私分國家資財的決定，就是由宋士奎本人提出，并經集體研究決定的。

這種“形式合法”的腐敗其實是腐敗毒瘤的變異，它嚴重阻礙我國民主法治建設進程，對構建服務型政府、法治型社會具有極大的危害性。

于是，公眾目光集聚：到底什么是集體犯罪、集體腐敗?“集體決定”變異集體腐敗的原因是什么?如何規范一把手權力?如何借鑒國外有效模式?如何從體制、機制等方面規范集體決定，破解集體腐敗難題？

針對以上問題，我們組織了由政府官員、專家學者、社會工作者和企事業管理者共同參與的一場筆談，探討集體腐敗的前因、后果。

“集體決定”能成為集體腐敗的障眼法嗎？

人民論壇：前不久，國家林業局某中心主任宋士奎因貪污、私分國有資產兩罪并罰，被法院判處有期徒刑10年。而私分國家資財的決定，就是由宋士奎本人提出，并經集體研究決定的。近來，此事一出，社會輿論反響強烈。在此，請您談談什么是集體犯罪、集體腐敗？

孫笑俠：集體腐敗是對時下一種特殊腐敗現象的概括。是社會的大眾用語。集體犯罪在我國刑法上大致可以對應的概念是共同犯罪。不同的是，集體犯罪是發生在同一個工作單位中的從領導到成員的全體人員身上。

俞榮根：集體腐敗是指單位公職人員集體利用公共權力為小集體成員或個人、他人謀取私利的行為。這種行為已構成犯罪，俗稱集體犯罪。現行刑法有單位犯罪罪名及懲罰規定，相似于現在討論的集體犯罪。

人民論壇：集體犯罪、集體腐敗的常見形式有哪些？

俞榮根：集體犯罪的常見表現形式有兩種：其一，以法人代表為首的領導集體通過某種形式作出非公共利用公權力的“決定”。宋士奎案就屬于此類；其二，通過一種單位領導暗示、默認或認可的潛規則非公共利用公權力攫取私利。比如，發紅包、公款吃喝、公費旅游、各種名義集資建房等等。

魯建民：“集體決定”變為集體腐敗的一種情況是一個小集體內的“本單位職工”都是直接受益人；另一種情況是，單位一把手為謀取私利，利用手中權力，本單位副手不敢頂撞和得罪一把手，即便是單位一把手的個人利益，班子領導成員也舉手通過。犯案方式往往表現為共同貪污、受賄、挪用公款、侵占國有資產等，這種集體決定形式往往構成共同犯罪。

人民論壇：集體犯罪、集體腐敗的特征有哪些？

俞榮根：集體腐敗是我國腐敗現象的變種，近年來似有嚴重化趨勢。集體腐敗的特征在于：行為主體不明確，涉案人數多，但往往需要單位一把手、法人認可或決定；行為的完成往往需要集體內部成員之間相互配合、協作；對社會的危害更大，對執政黨和政府威信損害更重；案件更復雜，更難于查處。

人民論壇：宋士奎事件突出特點就是以“集體決定”作為障眼法。在此，請您談談集體犯罪、集體腐敗的危害性。

孫笑俠：任何犯罪都具有危害性，集體犯罪危害性更大。共同犯罪之所以會被規定在刑法總則中，其中原因之一是共同犯罪較個人實施同樣的犯罪的社會危害性要嚴重得多。

俞榮根：宋士奎這一個案極具代表性。實際上，宋士奎們如果沒有個人腐敗，或個人腐敗問題尚未浮出水面，他們的集體腐敗不但不會暴露，甚至還有可能被本單位、本集體的成員譽為關心群眾的“好領導”，被上級領導和組織部門視為深得人心的“好干部”。

其實，集體腐敗與個人腐敗往往是交織在一起的。慷國家之慨搞集體腐敗，為本單位成員謀私利，既可博得好名聲，又可在干部測評之類的考核、推薦中獲得高票，為獲取更多的權力鋪平道路。這相當于一種比較高妙的期權式的賄選。搞集體腐敗者大多是陰售其私，居心不良。是以集體腐敗作為障眼法以達到個人腐敗的目的。宋士奎案的典型意義正在于此。

戴玉春：所謂集體犯罪，就是多人合起來的有組織的總體共同犯法。應該說，這種犯罪參與的人數多，數量大，涉及面廣，因此，比單個人的犯罪危害性更大，影響更壞，后果往往也更為嚴重。

是什么為集體腐敗營造了“良機”？

人民論壇：按理說“集體決定”體現民主集中制原則，是杜絕腐敗發生的有效途徑，但為何“集體決定”會變異為集體腐敗呢？

孫笑俠：我們應該通過這個案件來反思“集體決定”這個原則。這項體現民主集中制的黨紀要求在今天卻恰恰成了一些為政者集體違法亂紀的借口。

“集體決定”是作為反對“個人決定”而提出的決策原則。雖然“集體決定”比個人獨斷專行要合理，但這并不是說集體決定就是最合理最可靠的！我們知道集體決策也會犯錯誤，甚至多數人參與的決策可能是錯誤的決定。雖然是集體決策，但民主在沒有制度規則、正當程序保障的情況下，也會是很危險的。

俞榮根：集體腐敗的原因是多方面的。有社會原因：我國尚無形成相對成熟的道德規范體系和健全的法治秩序。有經濟原因：國家工作人員同樣存在著追求個人利益最大化的經濟動機。一旦這種欲望得不到抑制，他們就會利用手中的權力進行政治尋租，最終形成以公共權力謀取私利的“分利聯盟”。有心理原因：由于集體腐敗行為的責任主體分散，從而形成責任分散心理、法不責眾的預期心理。

潘紅旗：“集體決定”變成“集體腐敗”的原因是多方面的，個體的貪婪和制度的缺失是其中的重要原因。

從個體層面來看，首先，集體腐敗中的當事人，普遍存在法不責眾的心理，于是就知法犯法，大膽進行集體腐敗。其次，集體腐敗的當事人往往有失衡心理。他們的世界觀、人生觀、價值觀漸漸發生變化，滋生追求金錢、追求物質享受，甚至貪婪心理，于是就利用權力，以集體決定名義，進行集體腐敗。

從制度層面來看，首先，國有資產保障機制不健全。特別是在結構調整、體制轉軌過程中，國有資產的主體缺位和監管不力。其次，監督制約機制不健全，使集體腐敗成為可能。對國有資產管理者的監督不到位，特別是對一把手的監督不到位，造成同級監督機關很難監督、上級監督機關又無法監督，使一把手的監督基本處于失控狀態。因此，很多集體腐敗犯罪案件都涉及案發單位一把手。另外，干部人事制度缺乏公開、民主、競爭機制。很多單位在干部任命上一把手說了算，其他領導往往也都是一把手的親信，這樣就易于造成在集體腐敗過程中互相庇護，形成利益共同體。

周松濤：集體決定變異為集體犯罪的原因主要有以下六個方面：小集體利益驅動。監督缺位或者監督不力。“集體決定”的決策成員道德素質低下、法制意識淡薄、參政議政能力不強、黨員意識差。制度不健全，監督機制不合理，決策程序不科學、不民主、不規范。領導干部任用、考核的有關評價體系存在缺陷。

戴玉春：我認為，發生宋士奎這樣的集體犯罪，其根本原因還是在于一把手的導向出了問題。在個人利欲熏心的情況下，一把手利用集體決定來壯膽，班子成員抱著一把手提出來的，“一把手不怕我怕啥”的思想，再加上僥幸心理作怪，“集體決定”很容易就變成集體犯罪。其次，一把手出問題的失足點在于沒有法制觀念，企圖把受法律保護的國家利益、單位利益化為少數人的利益，加以侵吞。

難道“一把手”就真的能一手遮天嗎？

人民論壇：“集體決定”淪落為集體腐敗是民主的內核被偷換，形式被利用，你認為這種變異的腐敗形式根本原因是什么我們應如何規制好一把手的權限，加強監督機制？

孫笑俠：正當程序觀念告訴我們，程序必須是有對立面設置的，并且是在橫向的關系之間進行對抗的。決策應該是在交涉過程中進行的，而不是在權力位階的高低比較中進行的。只有在這樣的情況下才會使程序正當。而在傳統的中國法里面，雖然有許多類似“程序”的設計，但其實都只是縱向的手續而不是橫向的程序。手續是在權力位階的高低比較中產出決策的。人們總以為權力最高者決策是最可靠的，實際生活告訴我們并不是這樣的。

所以，對一把手決策權予以限制并不是說取消其決策權，而是通過程序設定來進行限制——讓對立利益或意見的雙方共同交涉，最后由一個中立的主體作出最后的裁決。

俞榮根：集體腐敗的最根本原因在于體制。首先是一把手權力不能得到有效監督。集體腐敗的根子是“一把手”。其次是對行政權力的行使缺乏完備的法律和輿論監督體系。目前，國家權力部門化、部門權力利益化的現象十分嚴重，致使一些機關工作人員利用公共權力謀取私利。第三是三個文明建設不協調，社會規范嚴重滯后。物質文明、政治文明、精神文明的建設和發展不夠協調，包括法律規范在內的社會規范明顯落后于經濟和社會發展的步伐。體制上的某些僵化、政府信用的不足、規制的缺位、執法和司法不夠公正，客觀上為集體腐敗提供了更多尋租的機會。

周松濤：規制一把手權限，加強監督機制，主要有八大措施。加強對一把手的思想道德教育。創新對權力運行的制約機制。理順監督體制，增強對一把手權力監督的權威性。建議中紀委、監察部以下的紀檢監察機關可由同級黨政領導為主，上級紀檢監察機關領導為輔，改為以上級紀檢監察機關領導為主，同級黨政領導為輔，將紀檢監察工作人員的編制、工資福利關系納入上級紀檢監察機關管理，使紀檢監察機關對一把手的監督有較大的獨立性。對一把手進行監督不僅要發揮紀檢監察機關或機構的作用，而且還要發揮人大、政協、審計、司法、輿論等機關的整體作用，以形成對一把手監督合力。建立一把手黨風廉政建設責任制，嚴格實施責任追究制度。延長監督鏈條，進一步建立和完善全程監控機制，建立事前明責、事中督責、事后追責的監督鏈條，形成切實可行的監督制度。對一把手采用高薪養廉制度，實行崗位輪換制度。

戴玉春：在制度上規制一把手的權限，應考慮：凡動用屬于涉及集體利益的款項，在制度規定上應明確交職工代表大會討論通過，方可實施分配方案；凡動用屬于國家利益的款項，應報黨的上級組織或機關審批同意后方可實施分配方案。

國外經驗帶給我們什么啟示？

人民論壇：站在國際化的視角，國外有什么值得我們借鑒的東西？

孫笑俠：我覺得國外值得借鑒的東西是正當程序問題。宋士奎案說明，我們的行政決策程序歷來不被國人重視。洋人雖也有“搞腐敗”之心，但人家的法律是“有程序的法律”，而我們有些法律是“沒有程序的法律”。所謂“正當程序”，最關鍵的有兩層：任何人不能自己裁決自己或與自己有利害關系的案件；任何一方的訴詞都要被聽取。可宋士奎不但不回避，還與同僚集體決定把單位資金以獎金、津貼、節假日補助等名義發放給包括他自己在內的同事。

俞榮根：外國刑法、刑事程序法對單位犯罪的規定比較縝密，有值得借鑒之處。一是他們制定的關于單位犯罪刑罰的種類比較豐富。如1994年法國刑法典關于“法人犯罪”的處罰方式達10種之多。二是刑事訴訟程序制度明確地把法人或單位作為訴訟主體之一，而我國現行刑事訴訟法對犯罪嫌疑單位和被告單位如何參與刑事訴訟，如何行使權利、履行義務等，沒有明確規定。三是我國刑法對單位犯罪的處罰遠輕于自然人犯同種罪的處罰，量刑明顯失衡。

周松濤：國外反腐倡廉的經驗值得我們借鑒主要有：建立健全的廉政法律體系。開展聲勢浩大的反腐敗運動和國際間反腐敗協作。采取了一些反腐硬措施和鐵腕手段。公開各種制度，嚴格對官員的選任和管理。充分發揮新聞監督“第四種權力”的作用等。

如何破解集體腐敗難題？

人民論壇：國家應該如何突破現有的觀念、機制、體制，從更深層、更宏觀的層面破解集體腐敗這個難題呢？

俞榮根：首先，在體制上建立和健全權力制約和監督制度。當前，可以著力完善或構建下列制度和機制：嚴格的交流、回避、任期、考核制度；權力分解制度；財產申報和離任審計制度；部門預決算制度和部門財務的雙重領導制度。部門預決算制度使政府各部門花納稅人的錢不但有計劃而且公開透明。要嚴格實行收支兩條線，預算外收入和規費收入一律通過銀行進入政府財政統一賬戶，堅決取締“小金庫”。國家機關和財政全額撥款單位的財務人員實行本部門（單位）和省、縣級財政部門雙重領導，防止部門“一把手”控制本單位財務。推進統一執法制度。

其次，進一步推進政治體制改革。繼續推進黨政分開、政企分開、政事分開的改革，并以立法形式使之制度化、規范化。合理設置權力機構，使各權力主體內部各層次、各要素之間和權力結構既互相分工又互相監督制約。盡早出臺《國家機構編制法》、《行政程序法》等。人民代表大會及其常委會，加強對“一府兩院”及其所屬部門的法律監督和工作監督。在時機成熟時，可以探索將現在隸屬政府的審計機關、紀檢機關改為隸屬人大常委會。

第三，修改刑法和刑事訴訟法，運用法律手段預防和打擊集體腐敗。我國現行《刑法》規定了單位犯罪。我國刑法目前對于單位犯罪的重點打擊領域還設定在經濟犯罪領域，對“集體決定”犯罪的打擊還缺乏有力的法律依據，存在著明顯的法律空白。

魯建民：為防止“集體決定”變集體腐敗，一是需要加強權力監督，建章立制。拓寬政府向人大報告制度的范圍、政府和單位要公開辦事制度、文件公開制度、服務承諾制度等。嚴格對干部的選任和管理公開考試制度等；二是國家在這方面要加強調研，建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系；三要對個案在各級領導干部中進行通報教育。

周松濤：根據國外反腐倡廉經驗，我們要從觀念上進行突破，教育全體國民特別是各級各類官員要樹立反腐敗人人有責的觀念。加大監督力度，形成監督合力。大幅度減少領導干部職數，提高領導干部工資、福利待遇，實行高薪養廉。對集體決定要規定各自的權利和義務，對決策失誤，不僅要追查一把手的責任，也要追查其他班子成員的責任。

戴玉春：這是一個極為重要和值得我們深思的問題。要避免這個問題，我認為要從源頭抓起。一是要選好一把手。在選一把手時不僅要注重能力，更要重視思想政治素質和道德水平；二是要重視抓一把手的思想政治教育和法制教育。不斷提高他們的思想政策水平和遵紀守法的自覺性；三是要把預防集體違法亂紀、集體犯罪當作反腐敗的一項重要內容來抓，從紀檢監察工作的角度加強檢查、監督和防范。