論民主集中制政治運行機制中的制度構建

摘 要：民主集中制作為黨的根本組織制度和領導制度，有著自身較為科學的政治運行機制。同時在黨的制度系統中對于其他制度具有領導、統治功能。健全、完善黨的制度系統，必須以民主集中制為核心，進一步加強實體性基本制度和保障性制度的建設，加大制度執行情況的督查力度。民主集中制既是黨的根本制度，也是黨內民主制度化的核心內容。加強黨內民主的制度化建設必須完善黨的代表大會制度，健全黨的集體領導制度，健全黨的監督制度。

關鍵詞：民主集中制；政治運行；制度構建

中圖分類號：D60l

文獻標識碼：A

文章編號：1003—1502(2006)03—0062—04

民主集中制作為黨的根本組織制度和領導制度，在黨的政治運行過程中，有著自身較為科學的運行機制。同時，由于民主集中制在黨的制度系統中處于領導地位、統治地位、核心地位，又有著一系列的制度與之協調配套使用。也正是在與一系列制度的協調配套使用過程中，民主集中制的地位得以進一步加強和鞏固。中國共產黨就是按照民主集中制原則建立起來并進行活動的。黨章指出：“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用。”民主集中制的民主，就是黨員和黨組織的意愿、主張的充分表達和積極性、創造性的充分發揮；民主集中制的集中，就是全黨意志、智慧的凝聚和行動的一致。

一、民主集中制在黨的政治運行機制中的核心地位

民主集中制是我們黨的根本組織原則和組織制度，也是黨的根本的領導制度和工作制度，是最科學最合理最有效率的制度。這種核心地位有著自身深層次的原因。

1．民主集中制是根本的制度，在于它根據無產階級政黨性質和無產階級歷史使命的要求，規范了黨內生活的墓本準則，是黨賴以建立和發展的最基本的制度保證。中國共產黨是由全體黨員按照民主集中制原則組織起來的統一整體。黨是用馬克思主義理論武裝的，馬克思主義理論的精神力量只有通過組織才能轉化為巨大的物質力量，形成統一的意志和權威。只有堅持民主集中制，才能正確處理黨內各種關系和矛盾，保持黨內生活正常化，充分調動全黨的積極性；才能使黨的決策正確和執行有效，不斷提高黨的執政水平和領導水平。民主集中制作為黨的根本組織原則和根本組織制度，貫穿于黨內各種組織制度之中，制約和規定著其他制度。

2民主集中制是最合理的制度，在于它實行的是多數原則，按照多數人的利益、多數人的意志、多數人的要求決定問題，因而是公正合理的。講民主，是集中指導下的民主，不是極端民主化和無政府主義；講集中，是在民主墓礎上的集中，不是集權專制。這種民主與集中的辯證統一，是馬克思主義認識論和群眾路線在黨的生活和組織建設中的運用，能最大限度地集中全黨的智慧，凝聚全黨的力量，因而是科學合理的。

3．民主集中制是最便利的制度，在于它實行的是服從原則，決策中進行充分討論，按多數人的意見形成決策，不允許相互扯皮；決策后組織和個人都要五條件執行，不允許各行其是；領導成員分工負責，不允許互相推諉。因而具有簡捷、靈活、高效的特點。實行這個制度，便于發揚民主，集思廣益，形成正確的決策；也便于統一全黨的行動，保證決策迅速有效地貫徹執行。

4．民主集中制是經過實踐檢驗的科學制度。民主集中制充分體現了民主與集中的辯證統一關系，符合辯證法，因而具有科學性。我們黨的歷史經驗證明，民主集中制有利于保證黨的團結和統一，有利于體現人民群眾的根本利益和愿望，有利于黨的路線方針政策的正確制定和執行。民主集中制對于中國共產黨和國家來說，不是一項可有可無的制度，而是保證革命和建設事業取得勝利的根本制度。

5．實行民主集中制，才能使黨組織成為一個統一的有機整體，削弱和否定它，就會損害黨的戰斗力，以至瓦解黨的組織。實行民主集中制，才能正確處理黨內各種關系，鞏固黨的團結和統一。實行民主集中制，才能充分發揮廣大黨員和黨組織的積極性，并把這種積極性引向一個統一的方向和目標。正如江澤民指出的，這一制度的基本出發點和落腳點，在于充分調動黨的各級組織和全體黨員的積極性和創造精神，在黨中央領導下，集中全黨的正確意見，團結一致地為人民的利益而工作。總之，越是實行改革開放和發展社會主義市場經濟，越要堅持和健全民主集中制。這對于加強和改善黨的領導，增強黨的凝聚力、吸引力和戰斗力，保證完成黨在新時期的各項任務，具有重大的意義。

二、黨的政治運行機制離不開以民主集中制為陔心的各項制度建設

在黨的政治運行過程中，制度作為一種重要的政治范壽，有著自身較為科學完備的制度系統。根據制度的地位和所起的作用，黨的制度可分為三類：一是黨的根本制度。這是黨處理內部各種關系所遵循的根本原則。黨的根本制度，主要就是民主集中制。二是黨的基本制度。這是連接、協調根本制度與具體制度之間的帶有中觀性質的多項原則和多項具體規定的一種組合制度。如黨的領導體制、黨的代表大會制度、黨內選舉制度、干部制度、黨內監督制度等等。三是黨的具體制度。這是對黨的各級組織、黨的干部和黨員的活動做出的詳盡具體的規定和要求。與黨的根本制度和基本制度不同，黨的具體制度是根據具體情況、依據實踐經驗制定的，便于具體操作。如黨政領導干部交流制度，干部離退休制度，領導干部任前公示制度，差額選舉制度，等等。中國共產黨自身的各種制度，在具體實施過程中，都集中體現著民主集中制的原則要求。

重視制度建設，是鄧小平黨建理論的一大特點。他特別強調加強以民主集中制為核心的制度建設。黨的第三代中央領導集體對以民主集中制為核心的制度建設也極為重視。江澤民同志多次指出，解決貫徹民主集中制存在的問題，根本的是靠加強制度建設，這包括需要制定新規矩的要制定，制度不夠完善的要完善；也包括已有的正確的規則要認真執行。民主集中制作為黨的根本組織制度和領導制度，它指導著黨的各項制度建設，又有賴于各項基本組織制度作保證。因此，必須加強以民主集中制為核心的各項基本制度建設。

(一)要進一步加強實體性基本制度的建設。實體性基本制度，是指規范各級黨組織和黨員、干部按照民主集中制原則辦事的行為要求的基本制度。主要包括：(1)黨的各級代表大會或黨員大會制度。黨的各級代表大會或黨員大會，是同級黨組織的最高權力機構。黨的各級代表大會或黨員大會是否按期召開，是否充分履行職能，是貫徹執行民主集中制的一個重大問題。健全和完善這一制度，需要進一步解決好以下問題：一是完善黨內選舉制度；二是完善全委會向代表大會或黨員大會負責的機制；三是探索黨代會代表經常發揮作用的途徑。(2)黨委會工作制度，包括代表大會(黨員大會)、全委會、常委會的職權范圍、議事規則、決策程序等。(3)集體領導和個人分工負責相結合的制度，包括領導集體的職責、權限，領導成員的職責及相互關系，集體領導與個人分工負責的銜接點等，都需要進一步研究和明確。(4)黨員權利的保障制度。總之，黨內各個主體的責任和權利，各個主體在整體中的位置，各個主體的行為規則，都應該用制度加以明確和規范。

(二)要進一步加強保障性制度的建設。黨內各個主體的行為規則明確之后，還要用制度去保證這些規則的實施．這包括保證實體性制度實施的程序性制度和制約違背實體性制度行為的懲處制度。改革開放以來，特別是黨的十四大以來，這方面的制度建設得到加強，相繼出臺了一系列黨的紀律處分條例。但總的看來，這仍是相對薄弱的環節，黨內許多實體性制度的實施缺乏與之相配套的制度保障，缺乏應有的約束力。進一步加強保障性制度的建設刻不容緩，尤其要加快黨內監督方面的制度、條例建設的步伐。

(三)加大對制度執行情況的督查力度。制度建設包括建立制度和執行制度兩個基本環節。從這些年的實際情況看，執行制度這個環節尤其薄弱。這一方面是因為有些制度本身不完善、不封閉(缺乏保障性制度)，另一方面是缺乏對制度執行情況的督促檢查。集體決定重大問題、集體決定重要干部任免、尊重黨員的民主權利等，都有了明確的制度規定，而在這些方面違反民主集中制的現象相當普遍，但很少對這些有章不循的行為作出嚴肅、認真的查處。當前黨內生活中存在的問題，主要不是無章可循的問題，而是有章不循的問題。通過加大督促檢查的力度來保證和促進已有制度的貫徹執行，是需要引起高度重視的問題。江澤民同志指出：“當前要嚴格執行已有的行之有效的各項規章制度，加強對執行情況的督促檢查，對有章不循的要嚴肅批評，限期改正，情節嚴重的要執行紀律。近兩年，我們加大了執紀執法的力度，要繼續堅持做下去，認真改變一些地方和部門存在的黨紀政紀松弛的問題。”^①

三、民主集中制的政治運行機制的關鍵在于黨內民主的制度化

民主集中制是中國共產黨的根本制度，也是黨內民主制度化的核心內容。其內容十分廣泛，包括組織制度、領導制度、工作制度、監督制度等。民主集中制在現實中存在的問題既有片面追求民主的問題，更有將組織上的集中轉化為個人的集中問題。正如鄧小平指出的那樣：“黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書汜，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。權力過分集中于個人或少數人手里。”^②強化黨內民主，加強和改善黨的領導，真正落實民主集中制，關鍵是使黨內民主制度化。發展黨內民主，目的是要造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面^③。加強黨內民主的制度化建設必須從以下幾方面人手：

(一)完善黨的代表大會制度。代表大會制度是黨內民主的一項根本制度，完善代表大會制度對于黨內民主以及其他制度，如選舉制、任期制、黨委制、報告制、監督制等具有關鍵性的作用。目前，應注意解決下列問題：(1)各級代表大會都應該按時召開；(2)代表大會的最高領導地位不可動搖；(3)會議的過程必須程序化；(4)代表的產生必須尊重選舉人的意志。為此，首先要實行黨的全國代表大會常任制。根據黨內權力關系，從全國代表大會到中央委員會、政治局、常委會，黨的權力機構應呈現出一個金字塔型，即越往上權力越小。但是，由于代表大會是非常任制，會期過短(會期五年一次，每次十多大)，難以解決實質問題，現實中權力結構反而成了倒金字塔型。因此，要實行黨的全國代表大會常任制，相應地，會議制度、會議的開法要相應改變，確立議題要經大小會議的多次上下反復交流來形成并通過決議。會議的內容也要適當改變，本屆委員會工：作報告應重點匯報這一屆對上一次代表大會確定的任務完成得如何，以及對今后工作的建議。其次是要在黨的墓層組織中實行代表大會常任制。黨的基層組織的工作成效，直接關系到黨的形象、黨的威信、黨的群眾基礎、黨的路線方針政策的宣傳執行等等。而且基層黨的組織人數相對較少，分布一般相對集中，組織活動比較便利。因此，應在黨的基層組織中實行代表大會常任制。再次是把黨的委員會全體會議發展成為制度化的組織。黨的委員會不是常設的，它在閉會期間，其職權是由它選舉產生的常委會行使，只是在事關大局的重大人事和重大問題決策時起作用。長期以來，在不少地方不同程度地存在著常委會代替全委會、書記辦公會代替常委會、全委會形同虛設的現象。為此，我們應當建立黨的各級常務委員會向黨的各級委員會全體會議負責并報告制度；建立屬事關大局的重大人事和重大問題的決策都由黨的各級委員會全體會議討論和決定的制度；建立各級黨的委員會全體會議對常委會工作情況的監督制度等等。

(二)健全黨的集體領導制度。集體領導是民主集中制原則在黨的領導活動中的具體運用，是黨的各級委員會實行決策科學化、民主化，防止個人或少數人專斷的重要保證。堅持和完善集體領導和個人分工相結合的制度，完善領導班于議事決策規則和制度，進一步完善黨委內部的議事和決策機制。一是制定黨委工作規則。明確黨委集體與領導者個人之間、個人與個人之間責任的劃分，明確黨委的辦事程序，按照集體領導的原則建立起正常的工作秩序。二足建立黨委議事規則。對黨委就重大問題進行討淪時的原則、方法和程序做出明確規定，使與會者真正做到暢所欲言，各抒己見。三是完善黨委表決制度。用具體的規定來保證黨委在通過重大決策時，實行一人一票和少數服從多數的民主原則，糾正個人拍板決定重大問題的現象。

有效地實行和健全集體領導制度必須堅持以下原則：(1)重大事務由集體決定。凡涉及路線、方針、政策的大事，全局性的問題，重大工作部署，重要干部的推薦、任免、調動和獎懲，重要經濟建設項目安排和大額度資金的使用，關系群眾利益的重要問題等重大決策，都必須按照—一定程序由黨委會集體討論決定。(2)黨內成員之間是平等的同志式關系。黨委內部書記和委員不是上下級關系，而只是分工和責任的不同。要根據“集體領導，民主集中，個別醞釀，會議決定”的方針，堅持平等地研究問題、參與決策，任何人不能把行政身份帶進黨內，也無權凌駕于黨委之上。(3)集體領導必須與分工負責相結合。黨的各級委員會要明確集體領導與黨委每個成員的具體責任，做到事事有人管，人人有專責，使黨的決議能有效地得到貫徹執行。

(三)健全黨的監督制度。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不變的規律”，“權力傾向于腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗”^④。黨內監督是一個十分復雜的機制，包括黨的組織對黨員個人的監督、黨的上級組織和下級組織相互之間的監督、黨員群眾對黨的領導機關和干部的監督、黨員之間和黨員領導干部之間的監督、黨的輿論工具對黨的工作的監督和黨的專職監督機構對全黨各個組織和全體黨員的監督。我們這里所講的主要是黨內專職的監督機構即黨的紀律檢查委員會的監督。目前存在的問題是：中央紀律檢查委員會對中央委員會委員監督難，中央以下各級紀律檢查委員會對同級黨委和其成員的監督比較難^⑤。江澤民同志指出：“我們黨執政以后，特別是在新的歷史條件下，能不能成功地解決黨內監督問題，尤其是對高中級干部的監督問題，是加強黨的建設需要解決的一個重要問題。”^⑥“越是改革開放，越要加強和健全黨內監督。”^⑥(689)十——屆三中全會以來，黨內的監督有所加強，恢復和重建了黨的各級紀檢機關，在黨內監督方面制定了一系列規章制度。然而，目前黨內監督仍存在著許多薄弱環節，“監督乏力”、“監督難”的問題依然突出。當前進一步完善黨的監督制度應從以下幾個方面著手：

1．健全、完善黨內監督的規范及制度。要盡快制定一個能統管全黨，具有最高權威的、完備的黨內監督條例，為黨內監督走向制度化、規范化奠定基礎；要制定相配套的專項法規，如黨員領導干部的施政監督、用人監督、作風監督、財務監督等，以確定行為規范和監督依據，使監督有章可循，具有可操作性。當前，要著重解決三個方面的制度：一是行政審批制度。針對行政審批中，內容隨意、程序不清、時限不明、多頭審批、重復審批，甚至有相當一部分已不適應市場經濟發展的要求，極易滋生以權謀私、權錢交易等腐敗現象的問題，必須從五個方面去解決，即清理削減審批項目、權力公開、引入市場運作機制、進行權力分解、強化對權力的監督和責任。二是財政制度。針對財經領域中預算外資金濫收濫支、部門多頭開戶、公款私存、私設小金庫、以費擠稅等問題，必須實行“收支兩條線”，推行政府采購制度，推進稅費改革。三是干部制度。針對干部選拔任用中的跑官要官、《官賣官、裙帶風、關系網等問題，積極推廣考任制、干部任用跟蹤監督制、任前公示制、民主評議考核制、升降輪換制。

2．改革現行黨內監督領導體制。逐步強化縱向化的監督領導體制，增強黨內監督的獨立性和權威性。從目前監督來看，地方紀委隸屬于上級紀委和地方黨委的雙重領導之下，這就可能造成作為被領導者的地方各級紀委對作為領導者的同級黨委及其領導成員難以實施堅強有力的監督的問題。目前黨內出現的某些腐敗現象與這種監督體制的弊端也不無關系。因此要探索強化垂直的黨內監督領導體制的可行性問題。

3．疏通、拓寬黨內監督渠道。首先要使黨員充分行使民主權利。要通過黨內民主選舉、民主評議等制度保障黨員民主監督領導機關、領導干部的權利。落實黨員的知情權，建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度。在宏觀方面，應當定期向黨員提供必要的制定黨的方針政策的背景材料，改變僅僅讓基層黨員了解結論、被動式學習理解黨的文件的簡單做法；在微觀方面，讓黨員充分了解與自己切身利益有關系的全局問題，其中包括上級主要舉措和主要的形勢和判斷依據。知情以后，才能積極參與：一是咨詢問題，黨員對一些重要問題有不同看法，在黨的會議上，通過一定程序可以要求黨內有關領導和部門作出回答；二是對黨內的重大路線、理論等方面的討論，除了組織黨員學習外，應當在確定以前，有一定的黨內討論和征詢黨員意見并給予回答的程序；三是通過不同層次選舉黨員代表的形式，客觀地表達黨員的主張和要求，使黨員真正成為管理黨內事務的主人翁。其次要疏通黨委班子的監督渠道，健全黨委自我監督約束機制。“對領導人最重要的監督是來自黨委會本身”^②(309-3100。黨委要定期召開組織生活會，互相交換意見，開展批評和自我批評，實行互相監督。再次要拓寬黨外民主監督渠道。實行黨內外監督有機結合，充分發揮輿論監督的作用，要建立健全群眾監督制度和民主黨派監督機制。

參考文獻：

[1]江澤民在中央紀委第六次全會上的講話[N]．人民日報，1996—03-O1

[2]鄧小平文選第2卷[M].北京：人民出版社，1994．328—329．

[3]江澤民論有中國特色社會主義(專題摘編)[M]．北京：中央文獻出版杜，2002．592。

[4]盂德斯鳩．論法的精神[M]．北京：商務印書館，1964．64．

[5]宮杰，于賢成，李熙．新時期黨內監督[M]。北京：中央黨校出版社，1992．196．

[6]毛澤東、鄧小平、江澤民論黨的建設[M]．北京：中央文獻出版社，1998．689．

責任編輯：懿 勤