解決“城中村”矛盾沖突問題的理論思考

摘 要：近年來城市化進程加快，數以萬計的城郊村成為“城中村”。這些村集體財產的產權關系模糊，由此引起的權益糾紛和爭端逐步凸現和加劇。通過產權制度和政企關系改革解決好“城中村”問題，保持城郊地區的經濟發展、社會穩定和基層政權鞏固，這是當前城郊地區“三農”問題的一個焦點。改制的關鍵是產權主體與產權客體關系的清晰化，改制的成敗取決于外部環境和內部條件的綜合構成。要根據群眾承受力分步推進，制定股權配置舉措，并把社會保障措施放在首位來建立法人治理結構。改制的同時，還要同步依法推進政企關系改革。

關鍵詞：城中村；矛盾沖突；理論探析

中圖分類號：D912．82

文獻標識碼：A

文章編號：1003-1502(2006)03-0087-05

近年來，我國城市化進程明顯加快，城市建設征地使全國每年有數萬個城郊村變為無地村進入城市管理系列，實行“農轉非、村改居(村級組織改為居委會)”。據民政部基層政權和社區建設司提供的數據，從上世紀末至今，全國已從110萬個村減為不足60萬個村。當前，“農轉非、村改居”過程中集體資產產權關系和政企關系所體現的利益矛盾和沖突逐漸凸現，并成為城郊地區“三農”問題的一個焦點。城郊農村都有一定數量的集體財產，有的還組建了經濟實體，通過經營而得到可觀的增值。現在城市化了，失地農民轉變為城市社區居民，集體資產的歸屬成了他們非常關心的問題。由于這些集體資產的產權不明晰而引起的權益糾紛和爭端，不僅已經影響到經濟秩序和社會發展的穩定，而且正在影響著基層政權的建設和鞏司。各地在處理上述矛盾和沖突時，采取的辦法各種各樣，其中一些辦法在實踐中引發出更大的矛盾和沖突。究其原因，除了缺乏全國性的制度安排以外，與理侖的探索和指導的滯后也密切相關。

(一)“城中村”矛盾沖突問題的歷史成因是失地、產權模糊化和政社合一制度

所謂“城中村”，是指原來的城郊村被征完土地后，因為行政區劃變動而處在城區版圖內的村級組織。有的村全部村民已經農轉非，村級組織也已經改為居民委員會，但從管理模式到干群理念都還保留著較重的農村色彩，甚至還以“村”的模式進行管理。

“城中村”所暴露的矛盾和沖突形式多樣，誘發矛盾沖突的導火線也五花八門，但歸根結底是三條歷史成因：一是成建制地喪失了土地。我國憲法總綱第十條在規定農村和郊區的土地歸集體所有的同時，也規定了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。改革開放前，國家對郊區農民征地數量的增長比較緩慢。近幾年來，城市建設顯著加快，城市版圖的擴展導致地方政府大批征用郊區農民土地，一批城郊村的土地被成建制地征用，城郊村演變為“城中村”，使這部分農民失去土地，集體資產成為他們唯一的依托。二是集體資產產權關系模糊化。歷史上我們通過高級合作社尤其是人民公社，把本來是清晰的集體資產產權關系模糊化了，村級集體資產“人人有份，實際上人人沒有份，誰也不清楚自己在集體資產中占多少份”。失去土地的農民自然會對自己在集體資產中應占有的份額十分關心。三是政社合一的制度改革滯后。歷史上實行的政社合一的人民公社制度雖然在改革開放以后取消了，但是，政社合一、行政干預經濟的做法和運行機制在城郊農村實際上沒有多少變化，并成為“城中村”產權制度改革的體制和機制障礙。

(二)“城中村”矛盾沖突問題普遍存在，矛盾激化大有加劇之勢

近年來，國內從事城郊經濟研究的專家、學者，對全國二十多個城市的郊區郊縣的“城中村”進行了實地調研考察，發現“城中村”矛盾沖突問題普遍存在，矛盾激化大有愈演愈烈之勢。據各地反映，引發“城中村”矛盾沖突的現象，集中在兩個方面：一方面是村民(居民)隨著法制觀念的增強，依法要求維護和取得本應屬于自己的集體資產產權的合法權益。但是，由于政策界限的模糊，村民作為集體資產產權的主體資格并未得到落實，從而引發爭議和沖突。另一方面，則是一些別有用心的人趁產權關系模糊之機，利用各種手段(合法的、違法的、經濟的、權力的、暴力的)謀取對這批集體資產的處置權、決策權。主要有兩種表現形式：一是通過不正當手段奪取村級黨政領導權，從而達到利用政社合一機制來控制對集體資產及其效益的決策權和處置權；二是聚眾鬧事，迫使一些軟弱的村級領導班子(甚至上級機關)放棄原則，不惜以流失(甚至分光)集體資產為代價來妥協讓步，避免上級政府因出現所謂“不穩定”而對其問責以影響政績。比較突出的事例有：山東省淄博市某社區居委會在“村改居”23年以后，極少數人以賄選、威脅等手段裹脅不明真相的群眾趁改選之際聚眾鬧事，打出“人權”口號，企圖通過奪取基層黨政領導權來控制上億元的龐大集體資產；河南省新鄉市郊區某村數百名村民在農轉非時強行分走部分資產，數年后花完錢返貧，少數人聚眾赴京上訪，迫使村領導仍按沒分錢的村民待遇對其每月發放生活費，不僅白白分掉了數百萬元的集體資產，還造成兩部分村民之間的矛盾；河南省濟源市西關村(全市首富村)村支書和村長為爭奪集體資產決策權勾心斗角，制造“光碟”風波，三年內把首富村變成負債村等惡性事件。

當前“城中村”的矛盾和沖突在全國范圍內相繼涌現決不是偶然的：其一，世界各國的發展史證明，當人均GDP超過1000美元時，既是經濟加快發展期，又是社會高風險期。我國城郊地區由于經濟發展較快，人均GDP大都在2000美元以上，沿海發達的城郊地區有的已經達到三、四千美元以上，正處在矛盾凸顯期。其二，城市化進程的加快不僅形成了一大批“城中村”，而且促使了群體性矛盾的表現由以土地為主向以集體資產為主的轉變，而這部分集體資產的產權關系卻是模糊的。其三，我國當前正面臨著三個方面的經濟轉型，即：從計劃經濟向市場經濟轉變、從城鄉二元發展向城鄉一體化發展轉變、從人治經濟向法制經濟轉變。在轉型期間，城郊地區是前沿陣地，各種群體性矛盾和利益沖突都集中在這一地區凸現。其四，大多數城郊地區，在解決發生各種利益主體的沖突和碰撞時，既缺乏制度性安排來規范其行為，又缺乏必要的理論準備來統一認識，致使大量無序的、不穩定的事件頻頻發生。

(三)“城中村”矛盾沖突問題的嚴重性已經引起各地的高度重視，在解決這一問題上有經驗也有教訓

農業部農村改革試驗區辦公室于2004年4月召開的城郊農村城市化過程中城鄉綜合改革與統籌發展問題研討會，將“城中村”問題歸納為四類：一是因征地導致農民土地權益受到侵害；二是缺乏清晰的集體資產產權制度；三是缺乏與城市社保制度相對接的“城中村”農民社保制度；四是“城中村”在建立城市社區自治組織管理體制方面滯后。這四個問題中產權制度問題是關鍵。此外，一些地方領導在倉促應對此類問題時，出于怕影響政績和穩定大局的考慮，措施不夠堅決有力，這也是當前“城中村”矛盾沖突未能有效遏止的一個重要原因。東南沿海城郊地區經濟發達，矛盾暴露充分，對此著手研究和解決也比較早。廣州市天河區在全國是最早實現全區村級集體經濟股份合作改制的，也是最早實現“村改居”的。廣州市委和天河區委、區政府對“城中村”問題在調查研究基礎上制定了明確的政策文件，多年來，這個區未曾發生過一件因為產權關系而形成的群體性上訪事件。南海市在國家發改委和國務院發展研究中心的指導下，在土地按市價折價人股實現股份合作制方面有了比較成熟的經驗，近幾年來，經濟穩步發展。杭州、蘇州等市的主管部門對產權制度的改革經過試點，在改制的主要方面都有了明確的政策文件。北京市已明確將村級集體經濟產權制度改革作為工作重點，第——批75個村已經開始改制，并已經取得典型經驗。但是也有相當一些城郊地區，解決“城中村”群體性矛盾時，所采取的舉措隨機性大，說服力弱，缺乏必要的法律依據和理論根據，表現為：(1)只“改居”、不改制。只是把村級行政組織改為居民委員會，寄希望于村民改變身份后讓矛盾自消自滅。而實際上，矛盾拖后，只會愈演愈烈；(2)化公為私、把集體資產分盡分光。這樣做，表面上矛盾暫時平息，實際上也是矛盾后拖。各地正反兩方面的經驗教訓表明，城郊農民由長期依托土地從事農業勞動轉變為從事非農活動融人城市經濟社會并非易事。許多地方分到現金卻失去集體依托的“城中村”居民，由于缺乏謀生技能和保障而坐吃山空，幾年后返貧，上訪要求救濟；(3)隨意改制。例如，改制中隨意制定產權主體的資格審定標準，隨意制定股權配置量化標準，不僅沒有做到產權清晰化，反而造成了產權主體與產權客體關系的混亂，甚至激化了矛盾。種種跡象表明，這些做法都不能從根本上解決問題，有的甚至潛伏著更大的矛盾和沖突。

(四)解決“城中村”矛盾沖突問題必須抓住癥結，從改革產權制度入手，先改制后“改居”

在“城中村”的眾多問題和矛盾中，產權關系模糊是癥結所在，改革產權制度是關鍵。一是“城中村”資產，關系到村民利益，農民關心和爭取自身利益，合理合情合法。只有明晰和落實產權，才能從根本上維護農民的正當權益。二是村級集體資產，是由于高級合作社尤其是人民公社化使本來清晰的產權關系模朗化的。從這個意義上講，改制實質上是一項“政策還債”，把搞模糊的產權關系還其“清晰”。三是模糊拘產權關系是隱患、是禍害，很容易使制度腐敗、權力腐敗乘隙而人。四是實踐證明，不抓改制就會本末倒置。有的地方先抓“改居”，企圖讓農民變居民便一了百了，結果越搞越亂，先走的、后來的，在財產面前都想要一份，一有風吹草動，就會引發矛盾沖突，破壞穩定。只有先改制、后改居，才能真正完成“城中村”改制。

上世紀50年代初，對農村生產關系的社會主義改造，“過急、過快、過于粗糙”，導致了對農村經濟和社會生產力在一定程度上的破壞，表現為由于產權關系模糊嚴重損害農民發展經濟積極性，并導致廣大農村地區長期處在貧困化狀態。時至今日，作為所有制主要表現形式的產權關系如果繼續保持模糊化的狀態，不僅會影響“城中村”集體經濟發展甚至使集體經濟遭受破壞，廣大“城中村”村民利益受到嚴重損害，而且會導致社會不穩定。出路在于改革不合理的產權制度，這是在社會主義條件下對不合理的生產關系表現形式的一種自我矯正。

(五)“城中村”改制的關鍵是解決產權主體與產權客體關系的清晰化問題

所謂“清晰化”，是指產權主體(人)和產權客體兩個方面的關系明晰。產權主體方面是要通過改制明晰哪些人有資格參加改制中的資產股權的量化配置，哪些人沒有資格，股權又如何量化。由于產權主體在歷史的發展中是不斷流動和變化的，作為產權客體的資產也是不斷發展、變化和增值的，所以要做到兩方面的清晰化就成為一個非常復雜的問題。各地的實踐表明，改制進程中對產權主體的資格審定和對作為產權客體的集體資產股權量化的標準核定這兩個至關重要的方面，必須要有一個正確的理論作為指導行為規范的基礎。這是因為，改制不是籠統地、靜態地按政策來劃定產權主體的范圍，而是要動態地、細致地劃定哪一部分的產權主體對哪一部分、哪一階段的資產擁有哪種程度的產權關系。絕大部分的矛盾、沖突都是由于在這方面的不清晰或者指導改制政策制定的思想不正確所造成的。例如，有些“城中村”在審定產權主體資格時，取消在本村勞動多年而嫁到外村的女性村民擁有股權的資格，相反卻使從外村嫁到本村而過去從未在本村勞動的女性公民獲取股權的資格。這種用封建家庭倫理觀念來指導制定改制的政策，在許多地方引起了矛盾和沖突。再如，有些“城中村”在改制中平均分攤股權，不論是勞動工齡長短、是否成年、是否參加過勞動，也不論工作崗位和勞動貢獻的差別，都平均獲得一份相同的股權。這種做法往往導致不同村民群體之間的矛盾和沖突。只有正確而又清晰的產權關系，才是解決矛盾沖突的政策基礎。制定政策時，必須用勞動價值論的理論觀念作為指導。一方面，必須確立勞動創造財富的觀念，這也是合作經濟的一條基本規則。必須明確，“城中村”的集體資產是全體村民依據憲法規定在農村集體所有的土地上共同勞動所創造的財富積累形成的。改制就是要明確勞動者的集體勞動成果的產權關系，把過去搞模糊的產權關系重新清晰起來，還給作為產權主體的勞動者，而不是土改時期的那種打土豪、分田地。另一方面，也必須明確勞動是有差別的。不同的勞動崗位之間、不同的工齡，在勞動積累形成集體資產的過程中貢獻是不同的，改制中的股權配置，要體現這種貢獻的差異。

這里還有一個需要明確的問題，就是所謂土地補償費和征地安置費的問題。由于征地、農轉非和歷史上曾經有過的按征地數額進行招工安置，一些村民被安置到國有企業成為全民所有制企業職工，由于身份的改變并且國家承諾了對職工的社會保障，這部分職工就不能再以村民的身份來擁有集體資產的產權。農轉非、村改居以后，當時未成年的村民不僅對于集體資產的形成和增值沒有投入，而且由于改變身份按城市居民對待，社會承擔了安置責任，也沒有資格參與改制。在征地后到原鄉辦企業就業的村民，雖然已經相應地帶走了政府在征地中撥付的安置費，但作為村民，曾經擁有土地的集體所有權并且對征地前的村集體資產投入過勞動積累，因此應該對撤村改居時的資產總額擁有相應的產權份額，而不擁有其后資產增值部分的產權。即使是村改居、農轉非時的村民也應有區別，其中退休的老弱殘病村民對以后的集體資產(包括以后增值的)擁有基本產權，但沒有勞動貢獻權所轉化的貢獻股。集體資產作為產權客體還必須分析它在歷史增值過程中的成因，是主要靠勞動積累，還是靠資本經營，并以此確定股權配置。

需要強調，在著手改制的全過程中，上級機關應反復向群眾宣講正確的理論觀念和明確改制中有關政策規定的理論依據，讓群眾對于為什么改制和如何改制取得共識，使改制中的每一項舉措都能經得起反復推敲，保證改制順利推進。在經過實踐取得經驗的基礎上，再由政府通過總結歸納形成法律文件，規范改制工作。

(六)“城中村”改制成敗取決于環境、條件，要做好改制前的可行性研究

改制能否獲得成功，最根本的還是取決于當時當地外部環境和改制單位內部條件的綜合構成情況。外部環境包括四個方面：上級管理機關的認可、贊同和支持；地方政府的認可、贊同和支持；高層(省、市)的政策認可與支持；宏觀經濟的政策環境與輿論導向。內部條件包括四個環節，按重要性排序為：企業的經濟實力、經營條件和組織化程度；企業經營者群體(領導班子)改制決心、駕馭全局能力和凝聚力；企業員工的流動狀況、凝聚狀況和向心力；企業內部的輿論主旋律和小社會穩定狀況。由于外部環境和內部條件的各不相同，導致改制工作有的成功有的失敗。對此，必須事先做好對改制工作的可行性研究，將上述八個環節形成一個流程，只有全部暢通才是可行的。如果有些環節不利于改制，就不要急于推進改制，而應著手在突破環節障礙上下功夫。如果不利于改制的環節較多，則應暫緩改制措施出臺，等條件成熟時再推進改制。

(七)“城中村”改制要從實際出發，根據群眾承受能力分步推進

“城中村”改制，中央至今還沒有做出統一的制度性安排，各地在運作中各式各樣，但經過這些年的實踐，也逐步總結出一些必須共同遵守的原則，以區別于其他類型企業的改制。這些原則包括：還股予民(不能隨意量化或賣給局外人、局內人)、股權實置(不是虛置，能分紅、繼承、流轉)、無償配置、承認差別、經營者持大股并相應投入現金擴股、政策法令指導和群眾民主相結合、社會保障優先、建立法人治理結構等。在實際運作中必須注重群眾的承受能力，這是因為，改制要產權清晰，還其本來面貌。但幾十年來我們是通過灌輸扭曲了的理念加上行政推動才使得產權關系模糊化的，幾十年的潛移默化使得群眾的許多理念也成為今天實行改制的思想障礙，如平均主義、一大二公、姓“社”姓“資”、絕對民主等等。所以，改制首先要改變不正確的理念，減少阻力。有的時候，盡管是正確的舉措，群眾一時想不通，也只能慢慢來，分步推進。各地的實踐表明，改制工作要從實際出發，不能一刀切，即使是在改制的幾個主要方面，做起來也應有差別。這些方面包括：(1)劃定產權主體的起始時限。有的從改革開放算起，有的從興辦非農產業時算起，還有的從1956年合作化時算起。(2)股權配置。大多數地方都已實行全部資產量化配置，少數地方還保留一定比例的集體股。(3)承認差別。思想認識明確、通情達理的地方承認貢獻是有差別的，經營者貢獻大要持股多，甚至要持大股、控股，但平均主。義情緒較重的地方還只能做到基本持平、略有差別。在實踐中，群眾最有意見的是：拿出一小部分比例的資產產權來量化，而且只有分紅權，退休以后還要收回，量化時還要群眾掏現金。群眾說這樣做不如不搞。

(八)“城中村”改制應把社會保障放在首位，以建立法人治理結構為歸宿

由于“城中村”的集體資產大都是依靠國家征地聽得征地款和留下的少量土地作為原始資本，通過發展非農產業獲得收益，來安置國家沒有給予就業機會的村民，以后又通過經營才逐步實現資產增值的。所以其改制必須把保證村民的生活、收入、社會保障作為首要目標，才能獲得群眾的支持。這是同其他企業改制的一個明顯的區別。從某種意義上講，這部分群眾關心自己的工資、退休金、補貼、社會保障能否在改制以后獲得保證，甚于關心改制中的股權、紅利。其次，凡是發展較好的“城中村”，除了客觀優勢外，大都是能人當家。這些“城中村”，管理機制并不先進，缺乏現代企業所具有的激勵機制、監督機制、積累機制、人才優選機制等，難以適應市場經濟發展的要求，迫切需要通過改制來建立科學的法人治理結構。

(九)改革產權制度與依法改革政企關系要同步推進

“城中村”的政企政社關系較之其他類型的企業，矛盾更突出、沖突更尖銳。由于其上級機關街辦事處大都是從過去的鄉鎮演變而來的，在上下級關系、政企關系上還沿襲了計劃經濟時期鄉鎮領導村的那套模式，除了在形式上把村委會改成居委會以外，不僅上級干預下級、行政干預經濟的狀況比較普遍，而且居委會管轄的居民還是村委會時期的那些村民，相當一部分在城建過程中遷入的居民沒有選舉、被選舉權，遷出的村民照樣回來參加選舉，甚至居委會的全部日常開支和工作人員的工資都還由集體經濟負擔，老百姓稱之為“村不像村、居不像居”的怪胎，有些地方尋租現象和腐敗叢生。這種狀況違背了社區建設屬地化、開放型管理原則，給城市社會管理、綜合治理帶來巨大隱患，增加了集體經濟的負擔和引發社會危機的可能性，誘發了村民和居民之間的利益沖突，不利于居民整體素質的提高和城市的健康發展。必須探索通過改制做到政企分開、屬地管理，企業改制、明晰產權，強化教育、保障就業，改制的目標是“管理屬地化、居住社區化、企業現代化、資產股份化、就業非農化、福利社保化、意識現代化”。

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責任編輯：翟 祎