國外行政改革的內動力機制及其啟示

摘 要：國外的行政改革與我國的行政改革同樣遭遇到了改革內動力不足的困境，即“體制人”參與改革的積極性不高，甚至采取措施抵制改革。面臨這種困境，國外通過一系列的制度設計，形成了一些能夠有效克服行政改革阻力的內動力機制，包括政治權威推進機制、專項立法的法律控制機制、立體的改革績效評估機制以及行政文化的推動機制，取得了一定的改革成效。盡管我國的國情與國外不同，但是，行政改革有著自身的規律，存在著許多共性的東西。

關鍵詞：國外；行政改革；內動力機制

中圖分類號：D527

文獻標識碼：A

文章編號：1003—1502(2006)03-0046-05

幾乎在我國首次啟動行政改革的同時，國外主要發達國家在全球化和公共財政壓力下也興起了被稱為“新公共管理運動”的改革。英國學者波利特在綜合研究西方十國改革歷程的基礎上，指出國外的改革對公務員而言，“可能意味著職位更不安全，需要學習新的技巧，更重的工作壓力等等”，他們“對于改革不那么積極”^①。公務員“力求保留現有的特權和保護措施”，“顯然不希望強制性的大規模的縮編，他們也不希望工資凍結或其他會進一步減少其與私人部門相比的物質獎勵的措施”。“在有些地方(如法國、歐盟執委會)，他們建立了牢固的聯盟，進行了長期的斗爭來抵制對他們基本工作條件侵害的變革”^①65。由此可見，國外的行政改革與我國的行政改革同樣遭遇到了行政改革內動力不足的問題，即“體制人”參與改革的積極性不高，甚至采取措施抵制改革。

盡管國外的行政改革與我國同樣遭遇到了改革內動力不足的困境，但其改革仍然取得了一定的成效。有學者認為，國外“大量改革的好處正在實現”，“達到了大多數預期期望”^①249。也有學者認為，美國的重塑聯邦政府運動是“迄今為止美國歷史上持續時間最長、最成功的改革”^②。這說明，國外主要發達國家通過一系列的制度設計，形成了一些能夠有效推動行政改革的內動力機制。

一、成立專職機構，形成政治權威推進機制

為了消除體制人對改革的“策略性行為”，國外的政府組建了取得高層領導(元首或首腦)支持的專職推進機構，形成改革的政治權威推進機制，全面實施行政改革。

在英國，撒切爾政府于1979年成立以雷納爵士為首(1983年由伊布斯接任)的首相效率小組，展開了長達十幾年的雷納評審活動。通過持續性的評審活動，首相效率小組掌握了翔實的第一手材料，調動了被評審部門和有關人員的充分參與和協商，使改革的有關方面和人員對改革措施形成一致的看法，達成改革的共識，避免了公務人員的“防御性行為”和不合作態度，形成了切實可行的改革措施，有效消除了改革的內部阻力。其后，梅杰政府設立了憲章運動領導小組，專門負責推動和協調公民憲章運動的開展。1999年，布萊爾政府建立了政策與創新部門(Policy andinnoviation unit，簡稱PIU)，作為一個協調各個部門改革的中樞機構；同時還在內閣辦公室成立了公共服務改革辦公室，重點負責推進公共服務改革^③。在美國，1993年克林頓總統支持副總統戈爾組建并領導國家績效評估委員會(NPR)，專職負責指導美國聯邦政府推行重塑政府運動。2001年，布什總統重組總統管理委員會，以推進《總統管理議題》在政府各機構的改革^④(186)。日本分別于1983、1987、1990年成立第一、第二、第三臨時行政改革委員會，1997年日本前首相橋本龍太郎親任行政改革委員會最高領導，大力推進日本的行政改革^④。澳大利亞也在改革的各個階段成立了類似的改革推進機構^①(193-196)。

由此可見，取得政府權威的支持并成立專職推進機構是確保改革取得成效的關鍵要件。因為行政改革涉及到多種層面的利益關系，會遇到體制內各種形式的利益集團、組織和個人的抵制；在這種情況下，充分利用行政首長的政治權威和改革專職機構的調研、建議和跟蹤，及時發現和消除改革的內部障礙，加大改革的推進力度，就成為了改革者們的共同選擇。

二、重視配套立法，構建改革的法律控制機制

西方的行政文化是一種法治主義的行政文化，強調依照法律的既定規則而非個人意志辦事。基于這種文化，國外在行政改革過程中非常重視法律對改革進程的約束和推進作用，通過配套的改革立法將行政改革涉及的重要方面置于法律控制之下，形成法律控制機制，堅持用法律的手段來引導和控制改革的進程。

在美國，為了推進以“績效”為中心的行政改革，克林頓總統于1993年頒布實施《政府績效與結果法》。由于法律的強制性和權威性，該法案在美國實施以來，大大減少了來自政府內部的抵觸，使美國政府在績效方面的改革舉措相對于其他改革舉措開展得更為順利。其后美國又頒布了《聯邦勞動力重構法》(FWRA)、《政府管理改革法》(GMRA)、《信息技術管理改革法》(1TMAR)、《聯邦采購改革法》(FARA)。比美國更早，澳大利亞在1984年就通過并實施了《公共部門改革法案》，并根據行政改革的進程，先后修訂、頒布了《審計法案》、《財務管理和責任法》、《聯邦權威與公司法》、《總審計法》。與此類似，加拿大于1992年通過了《公共部門改革法案》；德國于1995、1996、1998年通過了《公共服務改革法案》、《聯邦公務員法》修正案以及《預算法》修正案、《養老金改革法案》；新西蘭自1989年始先后修訂或頒布了《國家部門法》、《公共財政法》、《公共部門就業合同法》和《地方政府法》[1](181-280)。在立法推動方面，日本國會也在1998年6月12日通過《中央省廳等改革基本法》之后，又相繼通過了各部門法，在充分的立法基礎上，2001年1月才開始新一輪行政改革^⑤。

西方的各國政府通過這些行政改革方面的立法，一方面保證了行政改革在法理上的權威性、正當性和合法性；另一方面以法律強制力的威懾，防止體制人的過度自利行為損害行政改革的總體目標，避免體制人在“既得利益”的粘滯下參與改革的動力不足。

三、注重內外部監督，形成立體的績效評估機制

“新公共管理運動”開展以來，國外的政府把“績效評估”視為一種消除改革阻力的重要手段而加以運用。因為“產生于20世紀60年代末的‘績效評估’經過數十年的實踐和發展，其內涵早已經超越了就事論事的政策項目評估，它已經成為一種帶有‘公約”陛質的政府行為標準約束體系”，實質上是一種動力機制^⑥。例如，美國布什總統啟動《總統管理議題》改革后，要求聯邦政府的管理和預算辦公室“為5項總統管理議題的每一項議題分別制定出了‘成功標準’和‘管理記分卡’，并依據它們對各機構的各項管理議題現狀采取‘紅綠燈’(Traffic Light)標志進行追蹤評估，同時也根據該機構是否已經按照成功標準而實施管理議題來評估其進步”，并進一步要求“管理和預算辦公室分紅、黃、綠三檔按季度定期公布政府各機構各項管理議題現狀和進步”。通過對改革進程的持續跟蹤和評估，布什總統管理議題的改革取得了初步成效。例如：在2001年底剛開始實行該管理記分卡時，5個基本議題所涉及的管理人、項目、資金和IT投資方面，幾乎沒有一個機構的狀況是令人滿意的，26個機構的130個記分項目中有110項紅燈，只有2項綠燈；3年后，130個記分項目中有39項綠燈，紅燈減少至40項^②(169)。另外，“它的使用不再僅僅是行政體系的內部行為，而且還引入了立法機構、社會公眾的衡量，績效評估的主體變得日益外部化”^⑦。在一些國家，社會公眾也可以讀到大量由立法部門、利益集團、社會團體和專業人土發布的針對公務人員和專職辦事機構的績效評估報告，并通過各種媒體和渠道發表其對公共部門績效改革的意見和看法，以促進公共部門的改革。因為，在這種內外部評估相結合、多元評估主體并存的立體評估體系的監控下，績效評估“不僅要評估政策、計劃和項目自身存在的必要性和合理性，并用數據來加以表示，而且強調事前評估的結果也必須向公眾公布，如果事后評估顯示政府的政策、計劃或項目未能產生預期的效果，則有關部門和人員將不可避免地被追究責任”^⑧。這使公務人員迫于績效評估的壓力和個人福利損失的可能，而不敢懈怠行政改革的目標，取得了化解改革阻力的效果。

四、消除文化阻礙，形成文化對改革的促進機制

在行政改革中，許多國家注意到了舊的行政文化對改革產生了巨大的阻礙，缺乏創新的動力，牽絆了改革的步伐，所以國外紛紛開始了行政文化的變革。

國外學者指出，英國的改革有六個方面的方針策略，其中之——便是通過引入“管理主義”、“績效評估”等理念，改變了以政策取向、規則意識和中立意識為特點的傳統行政文化，使文官的精神特質得到了改變，更加富有創新和企業家精神。如提供公共服務日寸的普遍和統一怕原則已讓位于選擇性和針對性；崇尚市場機制取代了對計劃和公共財產的偏愛；樹立了效率、成本和消費者權利意識等”^⑨。加拿大政府在改革中也提出，“改善服務，必須在根本上重新塑造一種組織文化，并把它注入公共服務之中。”^⑩美國在“1997-2000年克林頓總統第二屆任期中，重塑政府的重點是使那些與公眾接觸最密切的機構轉變行政文化，即形成一種結果導向、績效為基礎、顧客為中心的行政文化”²¹⁽⁵⁵⁾。目的是“使改革本身成為推進政府不斷發展的一種恒久文化”^②(35)。澳大利亞在經歷了多年改革以后，也發現公共組織依然受到舊文化的束縛，其財政部長史蒂文·塞奇威克指出：“我們必須要做的是讓文化變革在機構及管理者和職員的活生命體中扎根，以使其能夠最好地利用這種框架。”^⑩

國外的經驗充分說明丁文化的作用是巨大的，也是不可忽視的。它既可以推動改革的進行，也可以阻礙改革的發展。因此，在行政改革過程中，重視文化因素的影響，促成配套的行政文化等非正式制度的變遷，形成行政文化與行政改革的良性互動機制也是卜分必要的。

五、對我國行政改革的啟示

盡管我國的國情與國外不同，許多政策選擇不具有通約性；但是，不能否認行政改革有著自身的規律，存在著許多共性的東西。因此，我們可以借鑒國外解決改革內在動力不足的有益理念，促進我國的行政改革。

(一)成立行政改革的專職機構，以政治權威消除改革的阻力

國外的經驗表明，行政改革是一項艱巨而復雜的任務，政治權威(元首或首腦)大力支持的改革推進機構是行政改革的必要前提，也是確保改革措施在行政體制中得到切實貫徹執行的組織保障。從我國的改革實踐看，我國的行政改革決定多由黨中央、全國人大作原則規定，政府執行時往往由編制機構承擔機構改革的任務，沒有專設的負責領導和推進的機構。專職推進機構缺位和政治權威支持力量不足條件下的行政改革，在實施中容易出現改革中的“機會主義”和“道德風險”等“內部效應”問題。例如改革受到過多的人為干擾，下層缺乏改革的積極性等，甚至有一些部門及官員基于自己的目標和利益考慮，通過“層層截留”、“曲解規則”、“補充文件”、“改頭換面”等措施變通行政改革原初意愿和規則，使行政改革的效果大打折扣。

因此，專職推進機構缺位和政治權威支持力量不足是我國行政改革陷入怪圈、難以推行的一大原因。要解決這個問題，我國可以借鑒國外的經驗，首先設立取得高層政治權威大力支持的行政改革專職領導機構，切實加強行政改革的組織領導，消除改革的內部障礙。其次要強化該專職機構的行政權威。因為行政改革實質上是公共權力和利益的再調整、再分配和再落實，其對原有權力、利益格局的沖擊將是空前的，會涉及到多種層面的利益關系，會遇到各種形式的利益集團、組織和個人的抵制，該機構如果沒有一定的行政權威是很難擔負起推動改革的職責的。再次是要明確該機構對行政改革的垂直領導和監控職責。我國的行政改革的普遍問題是改革越到基層就越難以執行，甚至出現了改革中的“地方保護主義”。出現該問題的原因是改革的權威滲透不到地方和基層，因此有必要賦予該專職機構直接監控和評估各級地方政府的改革進程及成效的權力，通過專職機構的直接推動以確保行政改革的成效。

(二)重視行政改革的配套立法，以法律權威消除內部抵觸

西方國家在行政改革中非常重視立法，堅持用法律的手段來引導和控制改革的進程。這些相關法案，以法律的強制力和權威性，相對有效地消除了行政體制內部對改革的抵觸，保證行政改革得以按照既定的框架開展。目前，我國正在強調建立“法治政府”的重要性，在公共管理領域也有許多學者積極倡導“依法行政”的理念。這些主張一般強調行政機關及人員等主體應該嚴格依照“法治”原則對社會事務行使行政管理權，其實質是對行政系統外部客體的依法管理。國外的改革經驗表明，法律同樣可以利用于行政系統的內部管理與改革，以法律的強制力和權威性推動行政系統的內部改革。

因此，我國不妨借鑒國外“依法改革”的經驗，破除改革中的“人治”現象，以法律權威消除行政系統的內部抵觸。首先，應該制定、修訂并通過行政改革方面的專項立法，如《行政改革法》、《公共服務促進法》等，確定改革的領導機關、咨詢機構和監督組織以及改革有總體方向、方針、內容、步驟和措施等，將行政改革的重要方面和環節置于相關的法律框架之下，實現行政改革的“有法可依”。其次，要把行政改革的立法工作與行政改革專職機構的推動結合起來，一方面通過法律明確行政改革的專職領導機構的權限和職責，另一方面也使該機構在法律框架下行使行政改革的領導和監控權，把行使行政改革的領導和監控也相應地納入到法治化的運行軌道。另外，還應該在“依法行政”的框架下，強調“依法改革”的理念，加強宣傳，形成依法改革的氛圍，通過法律所特有的權威性、強制性和穩定性，支持和監控行政改革，防止行政改革偏離既定的目標。

(三)構建合理的改革績效評估體系，以立體的績效壓力推動改革

隨著我國行政改革的深入和政府管理水平的提高，一些地方政府和部門已經在實踐中運用績效管理的方法評估行政改革的效果，提高了公務人員的工作績效，收到了一些改革的效果。但是，目前的一些評估主要是政府的內部評估和自我評估，多定性少定量，多封閉少公開，多神秘少透明。鑒于此，我們可以借鑒國外績效評估的一些經驗和做法，構建立體的改革績效評估體系，及時、公開、透明、科學地評估行政改革的效果，不斷加大績效改革的內部壓力。

首先，在評估主體上．引入黨組織、權力機關(人民代表大會)、相關專家、大眾媒體以及社會公眾等主體的評估，逐步打破行政改革績效評估主要以政府自身為評價主體的做法，形成內外部相結合的多元評估主體并存的評估結構，通過行政系統外部(權力機關、社會等)的評估促使改革績效的提高。其次，在評估方法上，采取定性分析和定量方法相結合，建立評估模型，合理確定績效指標體系和權重。例如，將改革的績效評估與改革目標結合起來，依靠目標管理方法，將行政改革的總目標進行層層分解，最終形成盡可能定量化的評估指標體系。再次，在評估機制上，制定并通過專門的《公共部門績效評估法》，明確規定改革績效評估的原則、主體、目的、內容及其實施步驟和獎懲辦法，明確要求除了其法定排除的特殊機構外，所有的行政機構均應服從這一法律，并按照該法的要求提交行政改革的戰略規劃和績效計劃、年度績效報告，進而使績效評估走上制度化、規范化和法治化的軌道，防止“暗箱操作”和形式主義。

(四)重視文化等因素的影響，以行政文化變遷帶動改革

一般認為，行政文化具有三個重要特征：一是變革的長期性。正式制度可以朝令夕改，而行政文化的變遷卻須經歷一個較為漫長的過程。二是移植的困難性。行政文化因其內在的傳統性和歷史積淀性，其移植比正式制度困難得多。三是具有存在的特殊性。行政文化的存在并不完全依賴于正式制度，它可以脫離正式制度而存在。行政文化的上述特征決定了在行政改革過程中，文化因素具有決定性意義，它影響著行政改革的效果。簡而言之，既有行政體制下形成的行政文化與改革方向的反差越大，行政改革(創新)的阻力也就越大。因為文化的實質就是一種在既有行政體制下形成的根植于人們頭腦之中的文化觀念，它通過價值觀、態度、習慣等影響著人們對于行政改革的理解、認同和支持。因此，行政文化對行政改革具有阻礙或推動的雙重作用。

鑒于此，國外在政府再造過程中，普遍地將變革政府行政文化作為消除改革內在阻力的重要措施而加以推行。目前，我國傳統行政體制所形成和積淀下來的不良行政文化(如官本位意識、全能政府和社會控制意識、專制主義和缺乏民主意識、層級文化、注重資歷的年功序列、反市場和反競爭觀念、山頭主義和平均主義、人情行政等等)，猶如一種無形的強力粘附劑，從文化心理上制約著公務員的行為選擇，阻礙著我國行政改革的進程，影響著我國行政改革的效果。因此，我國在今后的行政改革中，應該借鑒國外的經驗，重視行政文化建設對于消除行政改革內部阻力的重要作用，把行政文化建設納入到行政改革的戰略中來，、重點要努力培育和強化公務人員以績效意識、服務意識、消費者主權意識和規則意識為主體的良好行政文化，“積極發揮行政文化對行政行為的目標導向作用，對組織成員的凝聚、激勵作用，以及對失范行為的約束、控制作用”，以行政文化的變遷消除行政改革的阻力，推動行政體系持續、健康的發展”¹¹。

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責任編輯：王之剛