淺析我國石油安全的稅收政策

【摘 要】2000年以來，我國石油進口出現了大幅增長，預計今年我國對外石油依存度將超過50％這一警戒線，我國的石油安全形勢越來越嚴峻。對此，我們需要利用稅收這一有效的經濟手段來促進我國石油工業的發展，而我國現行的石油稅制已經越來越不能適應形勢的發展，存在諸多弊端，主要是粗放型的石油稅制不適合石油行業的特點，缺乏鼓勵上游勘探開發和邊際油田開發的措施，消費稅率與國際相比過低等。為此，我國應該針對上述問題時石油稅制進行改革，以增強國內石油供應能力，減少對外石油依賴，維護我國的石油安全。

【關鍵詞】稅收；制度；石油；安全

【中圖分類號】F810．422 【文獻標識碼】A 【文章編號】1673—291X(2006)06—0098—02

一、我國石油安全面臨的嚴峻形勢

2005年，中國石油產量1．81億噸，消費量3．27億噸，為世界第二大石油消費國。預計未來20年內，我國仍將處于工業化快速發展時期，交通運輸業也將保持較快發展速度，以及城市化快速推進，這三大因素將促使我國的石油消費保持一個較高的增長速度。

今年上半年，據海關總署統計，中國原油凈進口7033萬噸；成品油凈進口1203萬噸，比去年同期分別增長了17．61％和48．34％，對外依存度為47％。中國的石油安全形勢已經越來越嚴峻，利用各種手段來保障石油安全已經刻不容緩，其中稅收是個非常重要的經濟手段。

二、我國石油稅收的現狀及其存在的問題

我國實行94稅制以來，石油行業發生了巨大變化。現行石油稅制已經不能適應上述變化的要求。從目前的稅制來看，主要存在以下問題：

(一)粗放型的石油稅制不符合我國石油行業的特點

油田開發具有階段性，每個油田生產都要經歷上升、穩定和遞減三個階段。開采階段不同，生產成本差異也很大，即使同一開采階段成本也呈明顯上升趨勢。世界上各產油國均針對石油開發不同階段采取不同的稅收政策，分別確定與各發展階段相適應的稅率及其減免稅等優惠政策。通常的做法是，在油田上升期實行低稅政策，在穩定期適當增加稅負，在遞減期則實行低稅率和減免稅優惠政策。但是，按照我國目前的稅制，從穩產期到遞減期乃至在瀕臨枯竭時，企業稅負基本是一致的，這樣會導致石油企業在油田開發的穩產期獲得超額收益，在開發后期要么虧損生產，要么在還有技術采收潛力的情況下提前廢棄油田，造成資源的極大浪費。

(二)現行石油稅制缺乏鼓勵上游勘探開發的政策

我國現在的油氣資源探明率分別為35％和14％，遠低于世界50％和40％的平均水平。總體上看，我國油氣資源的探明程度都不高，我國的石油工業還大有潛力可挖。但是，隨著我國勘探總體程度的加深，無論是新區還是老區，油氣藏類型日趨復雜，勘探工作難度加大。我國待探明石油資源70％以上主要分布在沙漠、黃土源、山地等，勘探開發難度加大，技術要求和成本費用越來越高。在國外，很多國家都會出臺專門鼓勵上游勘探開發的投資優惠政策，如固定資產加速折舊、某些費用全額遞減等，我國缺乏此類鼓勵上游勘探開發的稅收政策。

(三)現行石油稅制中沒有鼓勵劣等資源開發的政策

目前，我國已探明石油地質儲量中，近一半是低品位儲量。低品位資源開采的技術難題多，工藝要求高，資金投入大。現行一刀切的石油稅制不利于調動企業開采外圍邊際油田及稠油、高凝固油的積極性。世界上各產油國為了充分開發和利用各種石油資源，均對一些難以開采的油藏采取相應的稅收優惠政策，以利于提高石油資源的動用程度。但我國現行稅制在制定稅收政策時，未能充分考慮油藏類型、開采工藝技術和成本差別。

(四)消費稅稅率過低，不足以促進資源的節約利用

世界各國大都對成品油消費征以很高的稅率，如英、法、德等國家，汽油價格含稅率都在70％以上，以抑制對石油的過度消耗。而我國對成品油的征稅，僅有消費稅和增值稅及其附加，綜合汽油價格含稅率約為20％，柴油更低，在世界上屬于低稅率國家，這與我國人均石油資源貧乏的國情是不相符的。而且，消費稅實行的是從量計征，在當前高油價環境下，起不到抑制石油消耗的目的，只會增加石油對外依賴度，不利于維護我國的石油安全。

三、促進我國石油安全的稅收政策探討

石油稅制改革必須做到：第一，有利于擴大國內石油資源的勘探開發以增加供應。第二，有利于石油資源的高效合理使用，減少需求量。通過這兩方面的努力，降低石油對外依存度，促進我國的石油安全。根據目前石油稅制存在的問題，筆者提出如下建議：

(一)結合我國增值稅轉型，將石油行業的增值稅率先由生產型轉為消費型

石油開采業屬于典型的資本技術密集型行業，固定資產在企業資產中所占比重較大。由于我國現在實行的是生產型增值稅，企業購進固定資產所含進項稅額不能從銷項稅額中抵扣，致使應納增值稅額增加，不利于鼓勵對上游的投資。

我國正處于增值稅轉型試點的擴大時期，建議國家將石油行業作為轉型的試點行業。在東北地區試點的基礎上，優先將石油行業作為試點行業，允許石油行業的固定資產進項稅額予以抵扣，從而鼓勵石油行業擴大投資規模，增加國內石油資源的開發和供應，保障我國石油安全。

(二)建立集約型的資源稅負體系，鼓勵各類儲量尤其是難動用儲量的開發

據了解，世界各國都十分重視開發和利用難動用儲量，并制定了一系列優惠政策。例如，英國制定了對難動用儲量免征礦區使用費、石油收入稅的政策。1989年，美國國會在石油工業財政鼓勵法案中規定，對低產井、重油、邊際油井和用三次采油技術提高采收率的，其資本支出的10％可以用于稅收抵免。通過這一系列優惠政策，大大降低了企業勘探開發成本，提高了難動用儲量的動用率。現在美國已鉆井190萬口，其中有30多萬口是日產不到1噸的低產井，促進了采收率的提高。

我國可以借鑒國外經驗，對邊際油田、即將失去商業價值的含油區塊、稠油、高凝油、三次采油等實行減免稅優惠。資源稅實行級差稅率制，對不同品位的石油資源按不同的稅率征稅。級差稅率制的綜合稅率可從零到某個數值，不征收任何稅費的資源是在現有技術經濟條件下，按國民經濟評價處于經濟邊界的資源，其開發完全是為了石油安全的需要。通過建立級差稅率制以及稅費減免，可以將不經濟儲量轉為經濟儲量，促進邊際石油資源的開發，增加國內石油產量，減少對國際石油市場的依賴。

(三)利用所得稅優惠政策鼓勵擴大對國內勘探開發的投資，提高石油自給能力

實現我國石油生產的可持續發展，關鍵是要進一步加強勘探，搞好儲采平衡和資源接替。針對我國油氣資源探明程度低的現狀，建議對上游勘探開發實行以下促進措施：第一，允許上游新投資的固定資產加速折舊，可以促進油氣企業擴大固定資產投資，加快技術改造，提高生產能力。第二，新技術、新產品的開發和研究費用，只要在業務收入一定比例范圍內的，可允許其全額在稅前扣除，以促進石油行業改進開采技術，提高采收率。第三，對石油企業來說，資源勘探投入大，風險高，但是，按我國現行稅制規定，勘探費用不允許完全計入成本，這就抑制了石油企業進行勘探投入的積極性。石油稅制應該建立石油企業的完全成本制度，允許勘探費用足額全部扣除，以提高石油企業的勘探開發積極性和勘探投資的能力。

(四)提高消費稅稅率

根據科學發展觀的要求，我們要建立循環型經濟，就必須抑制對石油資源的過度消耗。當前，相對于西方國家，我國的消費稅率過低，不利于人們養成節約資源的習慣。因此，有必要逐步提高我國石油產品的消費稅，同時，從量稅只適用于價格相對穩定的征稅對象，但現在我國的成品油價格逐步與國際接軌，價格調整頻繁，國內價格也將逐漸隨國際價格波動，從量稅已變得不再適宜。應該變從量稅為從價稅，油價高時，征稅也高，從而達到抑制消費的目的。

[責任編輯 張宇霞]