略論我國行政機關解決糾紛的基本制度及其改革

[摘 要]我國行政司法制度分為行政復議、行政裁決、行政仲裁、行政調解四種形式，由于對行政司法認識上的不足，立法和制度設計上存在條塊分割、標準各異、不相協調的弊端，應從增強行政司法制度司法化、統一化等方面進行改革和完善。

[關鍵詞]行政司法：制度；司法化；統一化

[中圖分類號]D922．104

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002－7408(2006)05－0072－02

司法是用法律處理糾紛。與此相適應，行政司法就是行政機關用法律處理糾紛的活動。法律糾紛有三種類型，即刑事糾紛、民事糾紛和行政糾紛。在美國，一些州的法律授予行政機關有部分刑事司法權，由行政機關對一些輕犯罪行為進行處理。但是，這里所指的刑事司法相當于我國的治安管理處罰，在我國屬于行政執法范疇。許多大陸法系國家存在一種行政刑罰制度，即行政相對人違反某些行政法義務時，以科處某種刑罰作為制裁手段的制度。不過行政刑罰由法院科處，行政機關無權實施行政刑罰。也就是說，行政機關并不實施刑事司法權。因此，與大陸法系一樣，我國行政司法不包括刑事糾紛的處理。對于民事糾紛，依各國通例，行政機關有權處理，但是對哪些民事糾紛可以處理，各國有不同做法。美國行政機關處理的民事糾紛的范圍日益拓寬，現在幾乎及于所有民事糾紛。英國的行政裁判所可以處理民事糾紛，但不是所有民事糾紛；由于英國的行政裁判所都與政府的行政管理有關，因而裁判所處理的民事糾紛都與政府的行政管理或者政府的社會政策有密切聯系。在日本，行政委員會或者相當于行政委員會的行政機關可以進行行政審判，其中包括處理民事糾紛，只是行政審判具有專門技術性，所以處理的民事糾紛自然與行政機關的專門技術性有關?？梢姡鲊姓C關處理民事糾紛的范圍是不盡相同的。在我國行政機關處理民事糾紛的范圍，是以具體情況和現有法律規定而定。一般來講我國行政司法只及于對特定的民事糾紛的處理，即與行政機關職能事項有關的事項。

至于行政司法所涉及的行政糾紛的范圍，各國比較一致，即只要法律沒有相反的規定，行政機關就可以進行處理。我國一般也如此。行政司法活動不同于執法活動，一般要求具備專業法律人才和特定既定程序，否則就難以實現結果公正的目標。但其又不同于法院審案，具有簡便快捷又有一定司法程序保障的特點。綜上所述，行政司法就是行政機關依照準司法程序處理行政糾紛和特定民事糾紛的活動。在我國主要有以下幾類：行政復議、行政裁決、行政仲裁和行政調解。我國目前確立的行政機關解決行政、民事糾紛制度為減少訴訟、緩和社會矛盾、維護社會穩定發揮了巨大作用。

一、我國現階段行政司法制度實際運作中存在的問題

1．缺乏對行政機關解決糾紛的科學認識。長期以來，我國行政法學界和實踐中將行政司法定性為行政機關的行政行為，在學理上將其視作與行政立法、行政執法相同性質的一類行為進行定位和研究，行政司法只有司法之名，無司法之實，或將其界定為“準司法行為”，在技術評價和制度設計上往往肯定了行政性，而忽視了司法性。但本質上而言，現代社會，任何司法都是運用法律處理糾紛的一類活動，有其固有的理念支撐和制度保證，至少有三個必備要素，即獨立地位的機構、職業化的人員、嚴格法定的程序，否則，就會出現司法危機，難保公正。正因認識上的不到位或錯位，我國現階段司法行政的司法性不高、適用法律原則不統一、制度設計安排良莠不齊。例如，同是民事糾紛，由于行政機關解決糾紛的方式不同，直接影響案件的性質和救濟途徑。按照《行政復議法》的規定，只要行政機關以調解方式解決的民事糾紛，當事人不服，可以向法院提起民事訴訟。行政機關以裁決的方式處理的民事糾紛，當事人不服，可以向法院提起行政訴訟。這種轉換案件性質的制度安排，不利于保障行政司法的公正性，也為行政司法缺少終局效力性埋下伏筆。因為行政機關可以為怕當被告而只調解不裁決，從而增加了訴累，也不利于節約司法資源。再譬如，行政復議制度建立的目的是解決糾紛還是保證和監督依法行政？是雙重目的并重還是兼顧中有所偏重？這一認識的定位對制度和機制的構建起著基礎性作用。如果其主要功能是解決糾紛為相對人提供權益救濟途徑的話，那么，要求裁判者的中立性就應是無可置疑的，而現今體制下，由作為糾紛一方的上級行政機關主導復議過程顯然有悖于正當程程序原理。

2．解決糾紛的機關獨立，陸地位差。我國行政司法機構的獨立性很弱，行政復議機構和行政裁判機構都隸屬于相應的行政部門，除極少數象專利復審委員會、商標評審委員會外，機構成員通常是該行政部門的工作人員。司法過程受干擾大，這樣的地位很難保障裁決的公正性，也是目前制約行政裁決制度健康發展的關鍵因素，更難以適應入世后貿組織規則對其公正性的要求。

3．行政機關調解民事糾紛行為缺乏效力保障。根據我國現行立法規定，行政調解的民事糾紛不具有法律效力，既便是調解雙方當事人已達成調解協議并且簽收調解書，一旦一方不履行協議或不完全履行協議，另一方則無權請求行政機關或法院強制執行。一方當事人只能通過提起民事訴訟來解決糾紛。這種體制下，行政調解的司法意義則大打折扣，無形中降低了行政機關司法行為的執行力，難以樹立起人們對行政調解制度的尊重。而我國民事訴訟法第八十九條第三款規定：“調解書經雙方當事人簽收后，即具有法律效力”。行政機關與法院調解的民事糾紛在案件性質上并沒有不同，只是解決的主體不同，效力卻差之千里，不利于探索我國社會糾紛多元解決模式的趨勢發展。

4．行政機關解決民事糾紛的程序不健全。如果說我國尚有《行政復議法》調整著行政復議制度，國務院頒布的《中華人民共和國企業勞動爭議處理條例》，人事部發布的《人事爭議處理暫行規定》和《人事爭議處理辦案規則》分別規范著勞動爭議和人事爭議制度的話，那么，我國目前幾乎所有的立法缺乏對行政裁決和行政調解程序的規定，以至于行政機關處理民事糾紛的程序呈現一種“各自為政，各行其是，雜亂無序的狀態”。

二、積極探索政府解決糾紛的新機制，完善我國行政司法制度

當前，我國社會存在的矛盾和糾紛不僅數量眾多，而且種類各異，情況復雜。社會矛盾的復雜性，要求我們對社會配置的糾紛解決機制具有多樣性和針對性。國務院2004年3月22日頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中要求重視行政機關在糾紛解決中的重要作用，積極探索高效便捷、成本低廉為目標的防范、化解社會矛盾復新機制。從發達國家的情況看，在法制發展戰略上有兩種模式：一種以美國為代表，鼓勵通過訴訟解決人們之間的爭端，隨著訴訟的增加，引起法官、律師、法學院規模、法律學學生數量等司法資源大幅度上升，走的是一種以司法為中心的“大司法制度設計”；另一種則以日本為代表，它選擇了一條抑制訴訟，鼓勵調解，限制司法規模的“小司法制度設計”，這也使得日本成為發達國家中訴訟最少的國家。孰優孰劣，沒有統一的標準，關鍵是要與自己國家的社會實際相適應，才是最合適的法制發展模式。中國社會歷史上并沒有生成西方法律文化的傳統，國、家本位的法統下，各種形式的權威主體在解決民間糾紛中向來發揮著重要的作用。隨著社會矛盾糾紛的擴大化和復雜化，與之相適應的解決糾紛的機制也在變化，不僅法院在解決糾紛，行政機關也在解決著大量的糾紛，不僅國家機關在解決糾紛，民間機構、如仲裁、人民調解、行業性組織等，同樣在解決糾紛中扮演著重要角色，發揮著不可替代的作用。這就為我們從大司法的視角出發，研究政府機關解決社會糾紛的新機制開闊了廣闊的空間。但是，我國雖然有50多項法律規定行政機關享有解決民事糾紛的權限，卻尚無一部規范這一制度的程序性法律。這種無法可依的狀況，難以從程序上保證行政機關解決糾紛行為的公正性。筆者認為應從以下幾方面完善行政司法制度：

1．加快推進我國行政司法司法化進程。從世界范圍來看，各國行政司法產生之初，其司法性均不是很明顯，主要表現為行政司法機構的獨立性不強，或者行政司法的程序不完善。前者主要表現為行政司法沒有從行政機關中獨立出來，例如我國行政復議和行政仲裁機構只能以其所在的行政機關的名義作出決定，機構的獨立性較弱；后者主要表現在司法程序保障的欠缺和不統一上。大陸法系國家的行政司法，在很長時期內，均缺少程序方面的規定，德國在1976年才制定出第一部行政程序法，即使在法律傳統上相當重視程序的英美法系國家，行政司法在產生的較長時間里，司法性也并不突出。英國在1958年制定《行政裁判所和調查法》之前，行政裁判缺少程序規范，曾引起輿論界的不滿和批評。美國1946年制定行政程序法之前，對行政程序的規定，既不完善，又不統一。具體負責行政裁判的行政官員，其獨立性缺乏法律保障。第二次世界大戰后，各國紛紛進行行政程序性立法，對行政司法程序作出了較完善的規定。使的各國行政司法的司法性迅速加強，從而提高了行政司法機構和行政司法人員的獨立性地位，使行政司法朝著獨立性、專業性方向發展。

總體上看，我國行政司法也是朝著逐步司法化方向發展的，特別上世紀是九十年代以來，行政復議和行政仲裁已經有了較完善的程序規定。無論是辦事程序或者作出裁決，都具有了較獨立性的程序保障。盡管目前尚不能以自己機構的名義發布裁決，但對法律問題的適用和事實問題的認定基本掌握在專門人員手中。但由于機構的不統一、不獨立，司法的公正性還是不能充分得到保障，難以擺脫“自己作自己的法官”之虞。為了克服我國行政司法機構獨立性較弱和專門性不強的現狀，應建立專門的行政司法機構，使其獨立于行政部門，借鑒國外經驗并結合我國實際，筆者認為，可以建立若干專門行政裁判所，專門處理諸如土地征用、房屋拆遷、工傷補償、醫療事故糾紛、交通事故糾紛、社會保障等專門性爭議案件，在機制上保證行政裁決機構的獨立性，建立不服行政裁決機構裁決的上訴制度，改革現行法律關于當事人對行政機關就民事糾紛作出的裁決不服可以提起行政訴訟的制度。建議建立相對獨立的復議委員會體制，建立和完善律師參與行政司法制度的機制，增強司法的公正性。

2．進一步完善我國行政司法的統一化。首先，從國際上看，在英國和美國行政機關對糾紛的處理統稱為行政裁判或行政裁決，而且對不同的行政裁判或行政裁決作了統一性的法律規定。現階段我國行政仲裁與行政裁決不僅在名稱上不同，而且在解決機構、適用法律上均有不同，盡管解決糾紛的主體性質都是行政機關，卻形成了兩種行政司法制度，極不利于行政司法一體化，盡管從處理對象上看，勞動爭議和人事爭議與一般民事爭議在性質上確有不同，但都屬于行政機關對糾紛所作出的不以當事人自愿為前提的強制性行政裁斷活動。名稱上應統一稱行政裁決，不宜再分為兩種不同類型的制度。具體行政司法業務的差異，并不影響在同一種組織下進行司法活動，就如同法院內有多種審判業務庭，卻并不影響在一部法院組織法之下進行審判業務，也不影響以法院名義統一作出裁判。所以，我國行政仲裁和行政裁決應當在名稱上統一起來，成為一種制度。其次，所有行政司法類型都應受某種共同程序規則調整。目前正積極探討的我國行政程法中面的內容。再次，所有行政司法均應接受法院司法審查。這是國際上法院司法終局性的一般要求。

3．我國行政司法應符合WTO要求，注意與國際接軌。WTO所建立的多邊貿易體制不僅是要求公平、自由、公正為原則的全球經濟活動體制，而且是一種高度規則化、統一化的法律體制。從WTO規則調整的社會關系來看，主要是各成員國政府之間以及政府與貿易商之間的關系，中國入世，從觀念上講首當其沖的是政府的承諾與履諾問題，也就是我國政府各級行政主體如何逐步適應WTO各項國際規則和經濟全球化的發展的過程。而法治條件下，政府的職能活動主要通過行政行為來實現的，正因如此，在有關對行政行為的司法審查問題上，WTO三個主要協議都給予了特別重視，并作出了一般性要求，其基本反映在：它規范和約束各成員國政府的行為，旨在消除或限制各成員國政府對國際貿易的非正常干預，在某種程度上可以視為“國際行政法典”；它強調規則權威，世貿組織確立了貿易政策審議機制和爭端解決機制，并對這兩大機制的運行程序作了明確規定，突出了WTO規則的權威性、強制性，意味著WTO規則對各成員國都有約束力；它是經濟行為和市場行為的統一規則化，為經濟全球化提供了保障。正因如此，只有我國政府各級行政主體行政司法觀念和制度改革與經濟全球化發展要求和WTO國際規則保持一致，才能從根本上應對加入世貿組織所帶來的機遇與挑戰，從而為行政司法提供良性的制度保障。

[責任編輯：秦玉珍]