新加坡如何反腐倡廉

[摘 要]歷史上，新加坡也曾經歷過腐敗猖獗的時期。人民行動黨執政后，經過卓有成效的反腐敗斗爭，新加坡已成為世界上最廉潔的國家之一，而且長期保持亞洲最廉潔國家的地位。新加坡反腐倡廉的基本經驗是：核心政治領導人以身作則、鐵腕反腐；不斷完善公務員制度，嚴把官員入口關；實行高薪養廉和公積金制度以減少公務員的腐敗動機：制定系統嚴密的廉政法制，規范公職人員的從政行為；建立系統完備的監督網絡，堵塞行政管理體制漏洞；建立直屬國家最高領導人的權威廉政機構，嚴厲執法，強力震懾。這些使人不愿、不必、不能、不敢腐敗的措施的有機結合，使其成為當今世界一塊難得的“凈土”。

[關鍵詞]新加坡；反腐敗；基本經驗

[中圖分類號]D733．934

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)05－0078-04

新加坡是一個地域狹小、資源匱乏，連飲水都要靠鄰國提供的城市國家。1965年新加坡被迫脫離馬來西亞聯邦成立共和國以后，在不到30年的時間，便從一個被別國遺棄的貧窮落后的弱國變成東南亞工業化程度最高的新興現代化國家，創造了亞洲經濟奇跡。

歷史上，新加坡也曾經歷過腐敗猖獗的時期，官員腐敗、警匪勾結曾是新加坡人司空見慣的現象。以李光耀為首的人民行動黨執政后，經過卓有成效的反腐敗斗爭，新加坡已成為世界上最廉潔的國家之一，而且長期保持亞洲最廉潔國家的地位。尼克松執政時，曾派美國財政部長康納利去世界各國考察，康納利回來后向尼克松匯報說：“新加坡是世界上管理得最好的國家。”、鄧小平1992年南巡時也指出：“廣東20年趕上亞洲‘四小龍’，不僅經濟上要上去，社會秩序、社會風氣也要搞好，兩個文明建設都要超過他們，這才是有中國特色的社會主義。新加坡的社會秩序算是好的，他們管得嚴，我們應當借鑒他們的經驗，而且比他們管得更好。”

新加坡之所以能獲此殊榮，最根本的是它在多年實踐中成功摸索出一套切實可行的反腐倡廉之道，歸結起來就是堅定不移的反貪意志、完善的監督與預防機制、嚴厲的法制與懲罰措施以及充滿人情味的高薪養廉政策等。這些使人不愿、不能、不敢、不必腐敗的措施的有結合，使其成為當今世界一塊難得的“凈土”。

一、核心政治領導人以身作則、率先垂范、鐵腕反腐

執政黨特別是核心領導人明確承諾反對任何腐敗而不論它發生在多高的層次上，并將自己置于人民監督之中，這是新加坡政治清明的重要經驗。新加坡反貪局長楊溫明說，肅清貪污的一個重要的先決條件是，政治領袖必須是一些絕對誠實和清廉的人，并且肯為國家徹底消除貪污而獻身。前總理李光耀就是一位“鐵腕治國的第一公仆”。

李光耀認為，治理新加坡的人，一定要有鐵一般的意志，否則就別沾手。1959年6月，李光耀出任總理后，懷著強烈的使命感，立志要建立廉潔有效的政府。他領導的民主社會主義人民行動黨堅信，新加坡的生存依賴政府的廉潔、高效，只有這樣才能促使社會穩定，形成良好的外國投資環境，促進國民經濟的快速發展，不能有效反對貪污，就不能創造良好的投資環境，這對于主要依賴國際貿易的新加坡來說是一個生死攸關的問題。同時，不能保持廉潔，政府就會失去國民的信任與支持，也就無法抵御反對派的進攻。因此，人民行動黨執政伊始便把掃除黑金政治作為政府的首要任務，提出了“為了生存，必須廉政；為了發展，必須反貪”的口號，旗幟鮮明地開展反腐敗斗爭，任何人，不論其身份、地位和官職多高，一旦觸犯貪污法令，都一樣被控上法庭、定罪、罰款或入獄。李光耀說，除非身為領袖者足夠堅強，能鐵面無私，堅決對付一切違法亂紀的人，否則要做到事如所愿，可沒那么容易；我們必須全力支持貪污調查局的官員執行任務，無私無畏。這是李光耀對反貪工作的精辟總結。

李光耀常說，新加坡的生存，全靠部長和高級官員廉潔和效率。他對官員們說，作為一名公務員就要保持廉潔和奉獻，要想掙錢就去經商。他不僅要求屬下大公無私，而且自己處處以身作則，率先垂范，在為政清廉方面發揮模范作用。他反對任人唯親，力戒裾帶惡習。他的父親一直做鐘表生意，沒有一官半職。他的三個弟弟有的當律師，有的經商，均靠個人奮斗起家。他的夫人全力支持和幫助丈夫做個廉潔清正的總理。她對李光耀說，人民期待你的政府是個廉潔清白的政府，你身居高位，但不宜拿最高薪金；錢不夠用就到我的律師事務所來拿。李光耀執政30多年，政敵頗多，非議不少，但從未有人指責他貪污腐敗。

執政黨及領導人以身作則，為國家公務員樹立了良好榜樣。在新加坡，政府官員日常辦公都是坐自己購買的私車，自己花錢買汽油和維修汽車，只有國家慶典或者有重要的官方集會時，才申請公車，因為公車太少，許多部長干脆從來不申請使用公車；政府官員都是自己購買房子，自己繳納水電費和其他維修費用；政府領導人出席國際會議也只能領取最低的津貼，絕無機會揩公家的油水，致使許多重要的政府官員每次出國時都得自己掏腰包。因此，幾十年來，新加坡官員隊伍“出事率”一直保持著很低的水平。

新加坡有20多個政黨存在。它實行五年一屆政黨角逐、獲得多數的政黨組閣的體制。但人民行動黨從1959年大選獲勝后上臺執政，至今已11屆大選聯選聯任，是世界上實行多黨制國家中對國家控制力最強、執政時間最長的政黨。該黨長期執政的秘訣，就在于黨始終堅持廉潔奉公精神和黨政領導者帶頭遵紀守法的模范行為，贏得了廣大人民群眾的信任和支持。

二、不斷完善公務員制度，嚴把官員入口關

李光耀認為，操縱新加坡這艘小艇，治理好國家必須靠選擇具有“直升機”素質的優秀人才，即能立體觀察，有駕馭全局潛能的精英或家長來管理國家。

新加坡較早地建立了以公開考試、擇優錄用、科學考核、量績晉升為基本原則的現代公務員制度，而且把是否廉潔奉公作為對公務員進行考試考核的一項重要內容固定下來，比較有效地堵塞了人事制度上任人唯親、任人唯派、任人唯錢等腐敗的漏洞。一是嚴格標準，選賢任能。政府選拔公務員，從選拔優秀青年學生做起，政府設立獎學金，每年選拔500名最優秀高中畢業生，公派國外名牌大學學習。畢業后，按照標準經過嚴格面試，公平競聘，錄用為政府公務員。這些人不靠背景、不靠關系，憑自己的天賦和努力，靠政府出資培養，為做好工作奠定了較好的科技和品德素質。二是強化管理，認真考核。政府在公務員的錄用和晉升上嚴格把關，建立起考試關、試用關和調查審查關三道關口以防止腐化分子混入政府機關并得到重用。選拔公務員必須經過嚴格審查。審查的范圍十分廣泛，內容包括他們的個人品德修養、有無犯罪前科、日常交往人員狀況、家庭情況、個人愛好、社會關系、社會背景等一系列內容，目的就是防止生活不嚴肅和有不良嗜好的人混進公務員隊伍。審查完全合格后方能被正式錄用。對官員考核的結果成為決定其升降獎懲的主要依據。對某些關鍵崗位，公務員任職最長不得超出年，而且離職前要進行檢查，以發現漏洞及時堵塞。三是堅持培訓，提高素質。新加坡是一個崇尚德治的社會，李光耀將道德概括為“忠、孝、仁、愛、禮、義、廉、恥”即“八德”作為治國之綱。他們在學校開設德育課程，建立了專門負責培訓在職公務員的公務員學院和培訓中心。新招聘的公務員必須首先接受訓練，在職的公務員每年也必須有一兩周的輪流進修，學習政治、法律和其它業務技能。在對公務員的培訓中，不僅給他們傳授知識，還加強思想道德教育，使他們在腦海深處樹立起忠于職守、廉潔奉公光榮，玩忽職守、腐化墮落可恥的思想觀念，在靈魂上筑一道防范腐敗的堤壩。

三、實行高薪養廉和公積金制度以減少公務員的腐敗動機

新加坡政府認為，低薪不足以養廉，與其讓官員們通過不法途徑獲取錢財，不如給予他們優厚的待遇；治理國家的人應該是最優秀的群體，是精英，要吸引精英人才到政府工作，僅讓他們有成就感還不夠，還應讓他們在經濟上也得到實惠。李光耀曾告訴印尼前總統瓦希德說：“要部長們當清官，就得確保他們獲得足夠的報酬，不必貪污也能過得合乎其身份和地位。”李光耀還指出：“國家付出什么樣的酬勞，就可能得到什么等級的服務水平。”新加坡反貪成功的經驗，歸結到一點便是：消除腐敗的動因。

新加坡制定了一套較為完善的《中央公積金制度》，為公務員提供甚為豐厚的退休金。這一制度規定，所有參加社會工作的人員，包括政府公務員、企業職員、一般工人等，每月個人出資20％，政府出資20％，存入個人公積金賬戶，工齡愈長，公積金愈多。這份公積金屬于個人所有，但不得隨意提取，只能用于購買政府房屋、醫療治病、為子女交學費和養老金。若任內沒有出現貪污受賄或其它瀆職違法行為，退休后就可提取這份公積金。據統計，高級公務員(司局級)到55歲退休時，公積金總額大約有80－90萬新元，相當于人民幣400－500萬元。因此，新加坡公務員是個非常令人羨慕的職業，始終居于社會高收入階層。高福利伴隨著的是高要求，一生衣食無憂的前提是一生勤政廉潔。新加坡法律規定，凡是有貪污、受賄等違法行為者，就要給予開除、坐牢、撤銷個人全部公積金等嚴厲懲罰。這使公務員一般都很珍惜自己的工作，不敢冒大風險為貪小便宜而毀掉自己整個后半生的報生活。

新加坡政府在確定公務員薪水時，堅持從本國實際出發，充分考慮經濟發展水平、社會各主要行業收入水平、公務員的地位和貢獻，每年都對社會6個主要經濟行業、私人經理收入情況進行調查，取其中間值作為高級公務員的收入，同時拉開檔次。這樣做既保證了公務員拿到了較高較合理的薪水，抑制了貪污心理，也使得社會對公務員的收入基本認同，不增加人民負擔，不形成人民同政府的對立情緒，為了確保此項政策的順利推行，人民行動黨還嚴格控制干部黨員和高層公務員的數量。

四、制定系統嚴密的廉政法制規范公職人員的從政行為

西方法律社會學的權威龐德認為，人類受雙重性的支配：一方面，人是社會動物，天生有合作的傾向；另一方面，人又是個體的，有著形形色色的欲念、要求。由此生出兩大矛盾：一是個人的欲求無限，滿足它們的手段卻很有限，因此人們欲求的重疊與沖突便勢所難免。此時，如果沒有相應的社會控制把這些紛雜、矛盾的要求納入到秩序的框架之中，那么每個人的愿望無以滿足，人們賴以生存的社會也難以維持下去。二是人類的雙重本性之間也有矛盾。在人的社會性與個體主張之間，過于偏重任何一方都會阻礙文明的成長。因此，必須建立依靠法制來控制官員權力的制度，來保證普通公民的權利不受害。

新加坡政府認為，人都有違法的可能，要管理好社會、建立廉潔政府，必須建立完備的法制并在嚴格執行法制的過程中努力減少從事腐敗行為的機會。公務員雖然是經過嚴格挑選的人才，素質較高，待遇優厚，但也會有少數人貪心違法，也要依法嚴懲，殺一儆百。新加坡建立了一整套健全而完備的法律，現有各種法律和法規、達383種，大至國家大事、政治經濟體制、商業往來、公民的權利義務，小至個人的言談舉止、衣食住行、旅店管理、停車規則、公共衛生，都有章可循、有法可依。比如隨地吐痰，亂扔垃圾，在公共場所吸煙，過馬路闖紅燈以及上廁所未沖水等，都要受到數額不等的罰款。新加坡能有今日之“花園城市”之美譽，是以“剝奪”少數人的自由為代價的。

高度文明發達的新加坡還以保留東方社會古老的嚴刑竣法聞名于世。曾經有一個叫做邁克·非的美國青年在新加坡違法，依照新加坡法律的規定需要對他施以鞭刑。美國時任總統克林頓給新加坡總理寫信替他求情，要求新加坡千萬不要對他施以鞭刑。新加坡決定仍然依法對他施以鞭刑，但照顧克林頓的情面，決定把鞭打6下減至鞭打4下。李光耀認為，每個國家都會面對一些問題，有時候把人關在監獄里也于事無補，他不會因此而改過自新，因為監獄里能提供免費的伙食，有足夠的陽光，也有運動的空間；但是如果你鞭打他，他知道他的屁股將會承受痛楚的6鞭，在一個星期內都無法好好地坐下，那他就會三思而后行。我們必須執行我們的法律。

新加坡在界定是否腐敗行為時，標準很低，以“有”和“無”為唯一標準，不考慮“量”的因素，公務員收受一根香煙與接受一幢別墅兩者的性質都一樣，在法律上都被認定為腐敗；只要被認定腐敗了，懲治就會很嚴，而且是連鎖懲罰，注重綜合效應，以警醒公務員防微杜漸。比如，公務員如果受賄貪污一元錢，就會被判刑坐牢，就會被開除，養老金就沒了，就不會被再聘用為公務員，就連自辦企業都不能當董事，就會政治上斷送前途，經濟上一貧如洗，名譽上聲名狼藉。這種連鎖效應，代價巨大，警示性強，有效地約束了公務員的從政行為。

對于公職人員接受禮品的問題，法律規定收受紅包或禮品超過80新元就屬違法。如果情況特殊，公務員收到了無法拒絕的禮品后，當事人必須趕快將它交給各單位負責處理禮品的主管負責人，主管官員定期拍賣這些禮品，拍賣所得上繳國庫。法律還明確規定，新加坡公民在新加坡國外任何地方犯本法規定之罪的，將受到同在新加坡國內犯該罪一樣的處罰。

新加坡制定了《公務員指導手冊》，對政府各部門公務員不同的職務行為，從穿著、言行、獎懲、津貼、休假、保密到退休等方面都作出了明確具體的規定，并使每個公務員人手一冊遵照執行。該手冊規定，政府官員借給別人錢時，不準附帶利息；在向別人借錢時不準以自己的職務為名，不得做交易。為了避免政府官員參與非法投機活動，規定政府職員不準直接或間接地擁有在新加坡營業的任何公司的股份或證券，但可以購買股票市場上公開掛牌的股票，公務員購買股票必須經過所在單位常任秘書批準，如果購買私營企業或與本單位有業務往來的企業公司的股票，則不予批準。在官員兼職方面，規定官員在未經批準的情況下不得做兼職工作。政府官員不能依據手中權力來幫助任何人優先簽訂業務合同或阻止合同的簽訂，也不得在工作中以任何借口索要或變相索要酬勞。如果接受屬下人員的款待活動，則必須報告款待的時間和地點，款待活動不能超過款待者月工資的2％。該手冊還對公務員的工作態度、工作紀律等作了詳細和嚴格的規定，如不準留長發，不許進酒吧、舞廳、紅燈區等。這大大提高了公務員個人行為的規范程度，提高了工作效率。

新加坡對公務員實行嚴格的活動記錄制度。主要內容有：公務員的私生活是否正常，有無嫖賭行為，有無出入酒吧的行為，有無與非法團體來往的行為等等。反貪局有權對無論職位多高的所有政府工作人員進行秘密行為跟蹤，明查暗訪他們的日常行為。如發現劣跡，必要時可采取秘密拍攝等方式收集證據。這就大大強化了公務員的自我心理約束，可以有效地預防腐敗行為的發生。

新加坡實行嚴格的財產申報制度。法律規定，一方面，每一個被政府聘用的人員，聘用時都必須申報自己的財產。申報的內容是自己所擁有的股票、房地產和其他方面所獲得的利息收入，還包括他的擔保人或家庭成員所擁有的投資和利息情況。另一方面，每年7月1日各政府部門的職員都必須向所屬部門呈報自己和配偶的全部財產和收入情況，財產如果有所增長，應自動填寫變動財產申報清單和寫明變動原因。個人申報財產后還必須由反貪局審查核實。審查中，如果發現其財產來源不明，反貪局就要進行調查。一旦查到證據，即送法院處理。如果當事人說不清來源，這部分財產就會被推定為貪污所得而獲罪。

新加坡還非常重視加強對舉報人的保護，以鼓勵和支持公眾參與反腐敗。反貪局要求接到公眾檢舉的貪污投訴后，須在一個星期內給予書面投訴者答復，而親自上門者須當場答復。在民事或刑事訴訟中，不得強迫或允許證人泄露檢舉人的姓名或地址，也不得要求證人陳述任何有可能導致檢舉人被發現的事情。若有關證據或材料含有關于舉報人姓名、特征或者可能導致其暴露的記載，法庭必須將這類材料隱瞞。

五、建立系統完備的監督網絡，堵塞行政管理體制漏洞

新加坡的監督網絡系統完備，主要包括總統和國會的監督、公共服務委員會的監督、反貪污調查局的監督、政府機關內部的監督、在野黨及人民群眾的監督等。實施監督的機構有內閣廉政署、財政部公務員管理司、各部常務次長、公務員委員會、檢察長公署、總審計長署等。內閣廉政署負責綜合管理和監督中央各部門首長和各單位官員個人的財產申報活動。公務員管理司負責公務員的任命、晉升、監督、工資待遇、培訓等工作。公務員委員會負責聘任、晉升、處分國家公務員(不夠刑事處分的)。檢察長公署和總審計長署分別負責刑事起訴和財經監督。各部常務次長的職責是改善工作程序和方法以減少拖延，增加監督的效能，以使上級能夠檢查下屬職員的工作；每3至5年要檢查一次反貪污措施執行情況并提出改進意見。財政部負責督促檢查各部常務次長的工作。這個監督網絡的各個部分各自獨立行使職權，同時又相互協調、相互補充、相互牽制，發揮了應有的監督作用，比較有效地堵塞了行政管理體制上的漏洞，努力杜絕公務員從事腐敗活動的機會。

六、建立直屬國家最高領導人的權威廉政機構，嚴厲執法，強力震懾

新加坡建立了直屬國家最高領導人的專門的相對獨立的、精干高效的被賦予廣泛而特殊偵緝權力的權威廉政機構，嚴厲執法，高效查處，強力震懾，使之成為打擊腐敗的有力武器，使腐敗在新加坡真正成為一種風險極大而收效甚微的得不償失的事情。

反貪污調查局是新加坡獨立行使肅貪職能的專門機構，它直屬總理辦公室，由總統任命，向總理負責，不受任何機關與個人的干涉，既是行政機構，又是執法機關，主要接受和調查公眾對公共部門和非官方部門的投訴，調查公務員營私舞弊等行為，并檢測公共部門的運作和程序，設法把官員貪污舞弊行為的機會減少到最低限度。

在新加坡，人們普遍有這樣的共識：反對腐敗，應當首先懲罰那些上層的腐敗：部長和高級官員們。如果弊病不在那個級別上首先消除，一路下來的腐敗都將受到保護。1960年以后，新加坡反復7次修改《防止貪污法》、不斷擴大反貪局的權力，就是為了在反貪行動中“集中力量對付大魚”。

反貪污調查局擁有絕對權威，享有警方所享有的一切權力，享有特別偵查權、無證搜查與強行搜查、對財產的查封扣押、檢查復制銀行賬目、要求有關人員提供犯罪證據、要求嫌疑人申報財產、無證逮捕以及限制轉移財產等特殊權力，包括搜查疑犯和他們妻子、兒女、代理人的銀行賬戶和存折的權力，如有必要，甚至可在未經法院許可和沒有逮捕證的情況下拘捕犯罪嫌疑人。在調查取證方面，他們可以查閱涉嫌人員的銀行賬戶，責令其交待擁有的資產，查對所申報登記的財產和實際財產狀況是否相符。同時，他們還有權要求任何知情者提供情況，知情不報者則要受到懲罰。他們還可以安插情報員，使用一切現代化的手段進行偵查活動。對新委任或者即將晉升的官員，具有進行廉政審查的權力。調查局的反貪污調查，任何人不得拒絕。任何人一旦受到調查，所得稅局局長就必須提供相關的資料。拒絕貪污調查局局長或有關官員通過某處出人或搜查的，拒絕在履行本法規定的職責時提出的合法請求的，拒絕提供或不提供其掌握的且經合理請求的信息的，構成阻礙調查罪，將被處以10000美元以下的罰款或1年以下監禁或二者并罰。新加坡特別強調貪污調查局查案的行動效率。一旦決定調查的案件，須在確定查案官員后48小時內展開調查行動。除非案情復雜，所有的貪污投訴必須在3個月內完成調查。這種高效首先來自于法律賦予其對反貪工作的權力大而廣泛，不受其他政府部門的指示和控制。

調查局大權在握，增大了其執法的權威性，加之信息靈通，不管被調查人的職位有多高，調查局執法辦案過程中都無所顧忌、法不容情，致使有劣跡的官員對該局聞之色變、畏之如虎，從而真正成為新加坡威懾和打擊貪污腐敗行為的利器，進而也贏得了更多民眾的信任與支持。

(本文系河南省哲社規劃項目“與時俱進的馬克思主義及其實現機制”<2003CKS004>的階段成果)

[責任編輯：崔穎]