財政赤字風(fēng)險：一個新的分析框架

[摘 要]財政赤字風(fēng)險是由于各項制度的不確定性而導(dǎo)致財政赤字實際效應(yīng)與預(yù)期效應(yīng)不一致的可能性。政赤字總量指標(biāo)并不能完全、真實地反映財政赤字的效應(yīng)，必須分析財政赤字的效益、結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]制度；財政赤字；財政風(fēng)險；矩陣分析法

[中圖分類號]F812

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002－7408(2006)05－0067－03

目前，國內(nèi)對財政赤字所產(chǎn)生的風(fēng)險主要是從財政赤字總量來分析出，其所使用的指標(biāo)也主要限于財政赤字率和國債負(fù)擔(dān)率兩個總量指標(biāo)。這種分析方法對于把握財政赤字對國民經(jīng)濟(jì)的總的影響是十分有用的，但它不利于查找財政赤字產(chǎn)生的原因，不利于對財政風(fēng)險的危害采取對癥下藥的措施。本文從財政赤字產(chǎn)生原因入手，分析各種財政赤字對財政和國民經(jīng)濟(jì)帶來的風(fēng)險，提出了一個新的分析框架，也兼評有些學(xué)者在此問題研究上存在的不當(dāng)之處。

一、財政赤字風(fēng)險的本質(zhì)

所謂風(fēng)臉就是由于不確定性因素的存在給人們和社會帶來損失的可能性。不確定性因素帶來的收益不是風(fēng)險，只有不確定性帶來的損失才可看作是風(fēng)險所造成的事實。風(fēng)險是一種損失的可能性，如果確定某一不確定事件給人們和社會帶來多少損失，那么，這種損失則不能看作是風(fēng)險，因為這種情況下?lián)p失是確定的，它是一種肯定的狀態(tài)。換句話說，不僅風(fēng)險本身是由不確定事件引發(fā)的，而且風(fēng)險造成的結(jié)果也是不確定的。

而財政風(fēng)險則是由于各項制度的不確定性，導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)活動結(jié)果與預(yù)期不一致、財政出現(xiàn)支付困難，使國民經(jīng)濟(jì)遭受損失的可能性。財政赤字風(fēng)險則是由于各項制度的不確定性而導(dǎo)致財政赤字實際效應(yīng)與預(yù)期效應(yīng)不一致的可能性。如我國的財政收入制度僅包括預(yù)算內(nèi)政府收入，而不包括預(yù)外、制度外政府收入，致使我國財政收入占CDP的比重較低，由此增加了政府財政的支出壓力；社會保障制度由現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累制轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的社保資金缺口給國家財政造成的負(fù)擔(dān)；國有企業(yè)、國有銀行與政府財政之間關(guān)系的不規(guī)范造成的財政最后兜底責(zé)任等等。財政赤字效益既包括宏觀經(jīng)濟(jì)效益，也包括社會效益；既包括短期效益，也包括長期效益。國家實施財政赤字政策，其目的是要通過擴(kuò)大支出刺激社會有效需求的增加，從而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但這項政策是否能夠達(dá)到預(yù)期的目的，則要受許多不確定因素的影響。如果達(dá)不到相應(yīng)的目的，實際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果之間的偏離程度，就是財政赤字所帶來的風(fēng)險。

二、財政赤字的總量指標(biāo)并不能完全、真實地反映赤字的效應(yīng)

關(guān)于財政赤字風(fēng)險大小的衡量，在學(xué)術(shù)界和實際操作部門主要使用財政赤字率和國債負(fù)擔(dān)率兩個總量指標(biāo)。20世紀(jì)90年代歐共體成員國在馬斯特里赫特簽署的《歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟》《簡稱馬約》規(guī)定，入圍成員國的財政赤字率必須低于3％、國債負(fù)擔(dān)率必須低于60％。《馬約》簽訂以后，發(fā)展中國家紛紛效仿，以此作為銷量一國財政風(fēng)險大小的標(biāo)準(zhǔn)、國際警戒線。我國學(xué)術(shù)界也提出，應(yīng)該把我國的財政赤字率控制在3％以內(nèi)、國債負(fù)擔(dān)率控制在60％以內(nèi)，以此作為指導(dǎo)我國財政實踐的標(biāo)準(zhǔn)，否則，意味著財政風(fēng)險的擴(kuò)大，沒有發(fā)債的空間。歐盟成員國的這個標(biāo)準(zhǔn)真的能適用于我國嗎？這個標(biāo)準(zhǔn)能夠完全、真實地反映我國財政赤字的效應(yīng)嗎？

如果歐盟標(biāo)準(zhǔn)適用于我國，則根據(jù)財政赤字率和國債負(fù)擔(dān)率的大小可以判斷出我國財政風(fēng)險程度的高低，而我國的實際情況則不然。從我國最近幾年的數(shù)據(jù)可以看出，一方面，財政赤字率接近“警戒線”，根據(jù)歐盟標(biāo)準(zhǔn)，我國正在承受較高的財政風(fēng)險；另一方面，國債負(fù)擔(dān)率則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“警戒線”標(biāo)準(zhǔn)，說明我國的財政風(fēng)險度較低，如上表所示。由上表可知，我國近幾年來，財政赤字率幾乎達(dá)到3%，而國債負(fù)擔(dān)卻在20％以下。

鑒于這個方面的原因，有些學(xué)者指出，歐盟標(biāo)準(zhǔn)并不適用于我國。分析我國的財政赤字率和債務(wù)率的時候，應(yīng)該在借鑒歐盟標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實際情況，制定出我國的赤字率標(biāo)準(zhǔn)。劉迎秋(2001)通過分析32個國家的財政赤字率，最后得出了我國財政赤字率的變動區(qū)間2．5－3．5－5．5。

歐盟制定的這個標(biāo)準(zhǔn)，即使歐盟成員國也無法完全嚴(yán)格執(zhí)行。如德國，連續(xù)三年財政赤字超過《馬約》規(guī)定的上限，從世界上其他國家的財政實踐來看，有些國家財政赤字率和國債負(fù)擔(dān)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歐盟標(biāo)準(zhǔn)，但由于其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)較好，財政風(fēng)險并未發(fā)生，也未出現(xiàn)財政危機(jī)。如日本財政赤字率曾經(jīng)超過9％，國債負(fù)擔(dān)率曾經(jīng)超過130％，但由于日本失業(yè)率并不高、財富分配較公平，并未出現(xiàn)財政危機(jī)和社會動亂。相反，有些國家財政赤字并未超過歐盟標(biāo)準(zhǔn)，卻發(fā)生了財政危機(jī)。如1997年亞洲金融危機(jī)的一些國家。

實際上，對財政赤字風(fēng)險的衡量，應(yīng)該用財政赤字的實際效益與預(yù)期效益的偏離程度來衡量。如果財政赤字的實際效益為r，預(yù)期效益為E(r)，則財政風(fēng)險度為：R=[r-E(R)]²。從這里我們可以看出，如果財政赤字由不同的層次組成，就必須分析不同層次財政赤字的預(yù)期收益和實際收益，分別計算他們的風(fēng)險度，然后加權(quán)平均，計算出總的財政風(fēng)險度，用公式表示就是：R=∑[r_i-E(r)]²P_i。其中，P_i同層次財政赤字預(yù)期收益偏離實際收益的概率。這說明，在考慮財政赤字帶來的風(fēng)險時，必須考慮財政赤字的效益。只有分析財政赤字的實際效益是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，才能真正地判斷出財政風(fēng)險的大小，而不是僅僅分析財政赤字的總量指標(biāo)。從供求平衡的角度講，不僅有供求總量均衡，而且還要考慮供求的結(jié)構(gòu)均衡。我們在分析財政赤字風(fēng)險的時候，不僅要分析財政赤字的規(guī)模，而且更重要的是分析財政赤字的結(jié)構(gòu)。

三、債務(wù)風(fēng)險矩陣分析法

Hana Polackova在1998年從政府負(fù)債的角度提出了舉世聞名的“財政風(fēng)險矩陣”(fiscalriskmatrix)(如下表所示)。她認(rèn)為，政府面，臨著四種財政風(fēng)險，即：直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債。直接顯性負(fù)債(direct explicitlibilities)是指在任何情況下都會發(fā)生的政府法定或是合同規(guī)定的責(zé)任。直接隱性負(fù)債(direct implicit liabilities)指的是在任何情況下都會發(fā)生、但并非于法律或合同關(guān)系的政府責(zé)任。或有顯性負(fù)債(contingent explicitliabi“ties)是指在某一特定事件發(fā)生的條件下政府應(yīng)當(dāng)履行的法定責(zé)任。或有隱性負(fù)債(contingent implic li-abilities)是在特定情況下政府承擔(dān)的非法定性的責(zé)任或義務(wù)。政府只是在市場失靈、迫于來自公眾和利益集團(tuán)的壓力，或者不這樣做的機(jī)會成本過高的情況下才會承擔(dān)這些負(fù)債。每一種風(fēng)險從廣義上都可以定義為負(fù)債。每種負(fù)債都具有以下四個特征中的兩個：顯性的(explicit)與隱性的(implicit)、直接的(direct)與或有的(contingent)。這對于我們分析財政赤字風(fēng)險有很大借鑒意義。

財政赤字是財政支出與財政收入之間的差額，表現(xiàn)為政府債務(wù)的多少。因此，對財政赤字的分析可以轉(zhuǎn)化為對政府債務(wù)的分析。從政府債務(wù)的角度講，財政赤字有以下四種類型：

直接顯性財政赤字、直接隱性財政赤字、或有顯性財政赤字和或有隱性財政赤字。直接顯性財政赤字是指在任何情況下都會發(fā)生的財政赤字，并且這種財政赤字是政府法定或是合同規(guī)定的支出責(zé)任。如國家預(yù)算赤字、欠發(fā)教師、公務(wù)員工資、財政支出掛賬等。這類財政赤字都是確定的、透明的，一般都有相應(yīng)的彌補(bǔ)措施。只要能通過國家信用保證借新還舊機(jī)制有效正常運轉(zhuǎn)，財政赤字效益不確定性概率較小，因此，其風(fēng)險也較低。

直接隱性財政赤字指的是在任何情況下都會發(fā)生，但并非基于法律或合同關(guān)系的財政赤字。如公共投資缺口、社保資金缺口、醫(yī)療衛(wèi)生支出缺口、糧食經(jīng)營虧損掛賬、未剝離的國有銀行不良資產(chǎn)損失等。這種赤字表現(xiàn)為一種政府道義上的一種責(zé)任，形式較為隱蔽，經(jīng)常容易被忽視，而一旦事件發(fā)生，則使政府面臨公眾預(yù)期和利益集團(tuán)的壓力，給政府財政造成極大的被動，對國家財政形成較大的沖擊。因此，這種財政赤字效益不確定的概率較大，其風(fēng)險相對直接顯性財政赤字也較高。

或有顯性財政赤字是指在某一特定事件發(fā)生的條件下產(chǎn)生的財政赤字，并且這種財政赤字是政府法定或合同規(guī)定的支出責(zé)任。如法律硬性規(guī)定的經(jīng)常項目財政赤字、國家保證的非主權(quán)借款、已剝離的國有銀行不良資產(chǎn)等。這類財政赤字，一方面，由于它是在某一特定事件發(fā)生的條件下產(chǎn)生的，其風(fēng)險相對較高；另一方面，由于它是政府法定或是合同規(guī)定的支出責(zé)任，其不確定性較小、風(fēng)險較低。

或有隱性財政赤字是在某一特定事件發(fā)生的條件下產(chǎn)生的則政赤字，并且這種財政赤字是政府非法定性的支出責(zé)任。如可能存在的國有企業(yè)破產(chǎn)債務(wù)清償、政府擔(dān)保項目失敗清償、政府對企業(yè)債務(wù)擔(dān)保、國家產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策支出等等。政府只是在市場失靈、迫于來自公眾和利益集團(tuán)的壓力，或者不這樣做的機(jī)會成本過高的情況下才會承擔(dān)這些負(fù)債。由于這類財政赤字是在某一特定事件發(fā)生的條件下產(chǎn)生的，并且不屬于政府的法定支出責(zé)任，因此，其效益不確定性概率較大、風(fēng)險也最高。

把上述四種財政赤字及其風(fēng)險度放在一張表中，就得出了以下財政赤字及其風(fēng)險矩陣：

如果直接顯性財政赤字風(fēng)險用R₁表示，或有顯性財政赤字風(fēng)險用R₂表示，直接隱性財政赤字風(fēng)險用R₃表示，或有隱性財政風(fēng)險用R₄，則上述財政風(fēng)險矩陣可用簡化的矩陣表示：

當(dāng)然，在利用本文提出的方法計算財政赤字風(fēng)險時，有一個關(guān)鍵的問題是，關(guān)于各種財政赤字實際收益偏離預(yù)期收益的概率P_i。確實，這個概率不容易確定，但并不能由此否定這種分析方法。

[責(zé)任編輯：孫巍]