西北地區基本農田保護制度建設研究

[摘 要]西部開發過程中，西北基本農田保護是一項十分重要而又操作性很強的工作，但至今在規劃，在具體保護制度、技術、手段和機制方面存在很大缺陷。為此，要完善基本農田保護法規在該地區的執行監督，科學編制基本農田規劃，智能監測基本農田質量和數量的動態變化，引入基本農田利益調整機制。

[關鍵詞]西北基本農田保護；科學規劃；智能監測；利益調整

[中圖分類號]F327

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)05-0053-03

一、基本農田保護的語義解析

在我國，目前涉及基本農田統計的國土資源、統計和水利三個部門，各自對基本農田的界定內涵、統計范圍和方法各不相同。國土資源部門確定的基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。水利部門確定的基本農田是指采取水保或水利建設措施，田面平整，符合相應的規范標準，穩產高產的耕地。統計部門沒有對基本農田專門進行統計，常用耕地涉及基本農田，包括水地、旱地。旱地是指除水田以外的耕地，不管有無灌溉設施均包括在內，就是說旱地包括水澆地、“四田”和坡耕地。

劃定、保護基本農田的目的是為滿足國民經濟持續、穩定發展，社會安定和人口增長對耕地需求，從價值論角度看，國土資源部對基本農田內涵的界定，統計范圍和方法的確立比較科學，但由于農田產量高低和穩定程度有一定地域性，難以給定明確界定標準，所以上述基本農田定義對基本農田保護的實踐，都難以給予恰當指導。因此，筆者認為對基本農田定義要采納二元結構研究方法，有廣狹義之分：廣義基本農田是指農田資源，即直接、當前或潛在用于生產基本農產品土地總稱，它包括當前適合條件的良好耕地、將來適合條件的林草地、用于農業生產的溝渠和田間道路等農田建筑物所占用的土地，也包括宜農荒地；狹義的基本農田是指當前精良耕地的一部分。后者是我國當前基本農田保護的主要對象，也是本文研究的主要范圍。

嚴格地說，農田保護包含了三層意義：一是農田保存，即根據區域社會和經濟發展需要，維持區域必需的農田數量和質量動態穩定，保存農用生產力。二是農田利用，即保持以保存的農田資源的持續開發利用，以便取得合理的生態、社會和經濟效益，保證國民經濟穩定和社會發展所需基本農產品的供應。三是農田監測和管理，即利用行政、法律和經濟等科學手段，對擬保存農田的環境、基礎設施、土壤肥力和土地利用狀況進行監測和管理。從法律關系的要素看，保護的主體是基本農田的所有者和使用者以及其他基本農田的利害關系人，保護的客體是基本農田生產力，保護的內容是明確人與人及人與自然之間的關系。實現該法律關系的目的是持續有效地利用基本農田資源，前提是制定區域發展目標，劃定基本農田保護區，手段是監測和管理。

根據《土地管理法》、《農業法》和《基本農田保護條例》有關規定，國土資源部1999年修編了《全國土地利用總體規劃綱要》，在全國統一部署，開展基本農田保護區調整劃定工作。各地在調整劃定基本農田保護區時，健全建立了基本農田保護制度，其中包括占用基本農田審批制度、占用基本農田補充制度和基本農田保護區投入制度、基本農田保護區地力建設制度，基本農田污染監測制度和基本農田保護定期檢查制度。因此，從實踐角度看，基本農田保護制度應含基本農田保護用途管制制度、基本農田保護嚴格審批制度、基本農田保護占補平衡制度、基本農田質量保護制度、基本農田保護責任制度。

二、我國西北地區基本農田保護存在的問題

1．基本農田劃定的依據模糊，存在“劃遠不劃近，劃劣不劃優”的現象；劃定方法滯后，不能適應新時期基本農田保護區規劃的要求

目前，全國范圍內還沒有建立一套完整科學的耕地評價體系和地力等級標準，這使得西北地區基本農田分級保護沒有硬性依據。基本農田的定義強調了基本農田保護目標是滿足人口所需，對基本農田自身特征卻缺乏規定。基本農田劃定沒有合理評定標準，進而影響實際劃定的操作。這使得西北地區一些地方政府從眼前利益出發，把滿足建設用地放在第一位，“劃遠不劃近”，將鐵路、公路等交通沿線的良田，城市村莊、集鎮周邊的質量較好、區位優勢明顯的、需要保護的良田不劃入基本農田；“劃劣不劃優”，將一些邊遠、水土質量差的遠離建設需求區域的山區坡耕地劃入基本農田區。這都將導致基本農田的數量減少和質量下降。

當前西北地區基本農田規劃所采用的方法基本上還是沿用計劃經濟時期的方法，即定性研究的方法。由于這種方法本身所具有的靜態性特點，使得規劃判斷與現實之間的誤差較大，而且在實際操作中規劃都是由長期從事土地科學和農業科學的工作人員通過實地調查，結合經驗分析的方法進行，不僅效率低、費時長，而且空間定位精度差，有一定的主觀隨意性，不容易進行定量研究，所以規劃成果的可靠性較差，不能滿足劃定基本農田保護區要求的定量、質量和定位需要，也難以保證規劃的實時性和現勢性；另外，該地區劃定基本農田所采用的具體手段基本是行政手段，由上級政府下達保護數量指標，鄉鎮為具體指標落實單位，上級政府要求縣、鄉在規定期限劃定基本農田，作為行政任務完成，而數量指標分解、保護區界定等具體工作，由于沒有科學的明確依據，擱置中止，久拖不決。

2．基本農田荒漠化嚴重

荒漠化已經成為當今世界上一個嚴重的環境問題，也是我國西北地區基本農田問題中令人焦慮的熱點。基本農田荒漠化是生態退化的必然結果，基本農田荒漠化是指在干旱、半干旱和部分半濕潤地區，由于氣候變化和人類活動等各種因素所造成的基本農田退化，它使基本農田生物和經濟生產潛力減少，甚至徹底喪失。靜態的橫向比較，我國西北地區基本農田沙化面積占西北地區土地沙化面積和全國基本農田沙化面積的比重較大；動態的縱向觀測，我國西北地區基本農田沙化的速度開始加快。我國已有1／4以上國土出現荒漠化，其中，80／100以上的荒漠化土地集中在我國西北5省區，其中新疆最多，其次為甘肅、青海、陜西、寧夏，在這些被荒漠化了的西北5省區的土地中有1／5左右是基本農田。1985年至1995年，我國土地沙化面積平均每年擴大2460平方公里，相當于每年損失一個中等縣的土地面積，到90年代后期，隨者土地沙化速度的進一步加快，基本農田沙化速度也呈現出加快的趨勢。盲目毀林開荒，過渡放牧，水資源利用不合理和工礦交通城市建設是導致我國西北地區基本農田沙化的四個主要原因。50年代到70年代末，西北地區先后三次大規模毀草毀林開荒，破壞草地67萬公頃，毀林18．7萬公頃。其結果是開墾基本農田一塊，沙化一塊，農牧林三者皆傷。而我國寧夏、甘肅則由于濫挖甘草、麻黃、發菜等沙化植物造成基本農田大量沙化。目前青海湖沙口流沙每年以200多米的速度向湖中推進，其沙化面積每年擴大100多萬畝。鳥島以北地區形成了一個1500多畝的活動沙丘，并以每年近百米的速度在擴展，日益逼進周圍的基本農田。由于沙進人退，村舍被掩埋，成千上萬的農牧民背井離鄉，成為生態難民。基本農田荒漠化的蔓延和加劇，對我國西北地區農業人口的生存形成巨大的威脅。

3．基本農田占用嚴重，“占優補劣”現象較為普遍

西部大開發過程中，西北地區一些地方政府出于各種目的，不顧客觀實際，盲目設立各種開發區，以“建設需要。而圈占大量基本農田。不少基本農田圈而不用，造成寶貴的土地資源嚴重浪費。許多企業和個人也未經審批，擅自與農村集體經濟組織簽訂征地和占地協議，劃定用地范圍，非法圈占集體土地，其中部分是基本農田。通過遙感監測得出，從80年代以來，西北地區由于城市化等原因，優質良田減少幾百萬畝。

也許人們會問，基本農田占用后可根據占補平衡原則進行補充嗎?是的，我國《基本農田保護條例》有占補平衡的規定：經國務院批準占用基本農田的，應補劃數量和質量相當的基本農田。但在實際貫徹執行時并非易事，由于“質量相當”沒有可操作的硬性指標加以控制，“占補平街”變成沒有質量保證的單純的基本農田數量平衡。在忽視質量保護的操作中，基本農田的占補平衡政策在西北個別地方演變為非農建設占用農田的一種借口；一些地方在眼前經濟利益驅動上，以次充好，甚至把荒地劃入基本農田；一些地區，特別是經濟發展較快的西北大中城市地區，建設占用的多為優質高產良田，而補充的耕地主要分布在區位、地形和水熱條件相對較差的地方。這種“占優補劣”潛規則導致的直接后果是西北五省基本農田數量沒有減少，但質量卻大為下降，其實質是西北地區基本農田總生產力的下降。

4．基本農田保護技術不先進，機制不完善

劃定基本農田保護區的目標是保護現有農田生產功能，保護的歸宿是合理利用農田資源。然而，如上所述，出于贏利目的，西北地區一些地方政府或個人并不愿把已劃定好的其具有所有權或使用權的基本農田用于基本農產品生產；另一方面，環境污染、自然災害和人為破壞也波及到基本農田質量，損害基本農產品生產。因此，劃定基本農田是保護基本農田得第一步，劃定之后必須對其進行基本農田智能監測。基本農田智能監測是基本農田保護的關鍵環節和重要工作，主要用于對基本農田利用變更和質量變化進行動態監測和數據圖像的加工處理。可當前我國西北地區的基本農田保護工作仍然停留在基本農田保護區劃定階段，沒有對基本農田保護區劃定之后實施必要的監測；有的地方實施了監測，可監測手段仍是以人員實地觀測農田變化為主，無論是效率還是準確性都難以滿足基本農田保護的要求；有的地方雖然實施了智能監測手段，可由于沒有制定保護區農田合理利用的具體規劃，使得農田監測沒有全面準確的參照體系，導致對基本農田智能監測結果無法進一步做出定量分析并采取相應措施。

基本農田保護是為了全社會的長遠利益，將優質農田作為準公共物品限制其利用方向，只允許進行糧食等社會需要的農產品生產，而嚴格限制進行非農利用，實質上是國家控制基本農田的發展權，而沒有進行一定的補償，導致基本農田的所有者、使用者承擔全部的保護成本，以及其他利益相關者承擔保護基本農田的社會成本，全社會無償享受基本農田保護的外部性，造成社會的不公正，客觀上直接影響基本農田保護工作的開展。目前，我國西北地區基本農田保護工作主要是根據法律法規依靠純行政手段進行基本農田保護區的劃定和保護。沒有建立基本農田保護基金，尤其是不能對基本農田保護區給予一定的經濟補貼和稅收優惠。對于地方政府和農戶而言，基本農田保護只是上級下達的一項行政任務，是一種責任和義務，而不是權利，因而也就沒有內在的經濟動力保護基本農田。

三、西北基本農田保護的制度建設

1．完善基本農田保護法律法規，嚴格基本農田審批制度

立法是有效劃定、監測和管理基本農田的法律保障，國外基本農田保護的成功經驗都是把立法作為基本農田保護的基礎，從基本農田保護技術規范到管理措施，制定了一系列法律法規。如加拿大不列顛哥倫比亞省通過立法，建立農業保護區，保護耕地。該省成立了農業用地委員會，制訂了《農業用地委員會法》、《農業用地法》并建立了農業保護區，將占全省土地總面積5％的470平方公里農業用地及可耕地納入了農業保護區，并對保護區內土地的使用和保護以法律的形式作了明確規定。農業用地委員會是一個獨立于政府的執法與管理機構。《農業用地法》規定，保護區內的土地應優先用于農業，如要劃出保護區或改為非農用途，必須經農業保護委員會批準；各級政府在制定法規及當地規劃時必須考慮土地保護的重要性，支持農業發展；基礎設施建設必須避開良田，如無法避開，也要在設計和建造時將其對農業生產的負面影響降到最低。

2．科學編制基本農田開發規劃

建立一整套科學的基本農田評價體系和地力分等定級系統，使得基本農田分級保護有硬性指標，并逐田逐塊地對保護區的基本農田地力分等定級，建立檔案。基本農田開發規劃應根據基本農田保護區規劃對農田開發的要求，從后備耕地資源的特征及開發利用潛力出發，提出規劃基本農田的開發目標以及保證規劃實施的有關政策和措施等。突出基本農田區位保護重點，并落實到具體地塊，基本農田保護規劃和劃區定界應選取最具代表性的耕地產生條件和生產能力的地貌、坡度、灌注條件、土地適宜性、耕地地水平、糧食產量等六項指標，并將其細化分級，形成和建立個較為合理和完整的反映基本農田質量狀況的指標體系，并在劃定時，逐項逐圖進行調查登記。

3．建立健全西北五省區基本農田保護社會監督體系和動態智能化監測網

要落實基本農田保護公示制度，建立、健全西北基本農田監督體系。各鄉鎮要在基本農田保護區里將基本農田保護區范圍圖、保護制度、責任單位等內容在標志牌上公布，接受社會的監督。各地要通過各種媒介，大力宣傳基本農田保護的重要意義，增強全社會保護基本農田的責任意識。此外，要嘗試建立獨立于地方政府直屬于國務院的地方基本農田管理委員會，使得基本農田保護的監督與執行不受地方政府的干預和控制。要應用已有基本農田信息數據庫，建立基本農田統計臺賬，完善基本農田登記制度；要與年度土地變更調查相結合，建立西北五省省(自治區)、市(自治州）縣(自治縣)、鄉(民族鄉)和村五級動態智能監測體系，利用先進技術手段(如航空、衛星遙感測繪等)進行基本農田的動態監測，以避免人為因素的干擾。準確掌握基本農田數量質量變化情況，及時發現和制止違法行為。

4．引入利益調整機制，用宏觀經濟法杠桿調動農民和農村集體經濟組織的積極性

調動農民和農村集體經濟組織的積極性是基本農田保護的重要基礎。只有農村集體經濟組織和農戶，真正意識到保護基本農田的重要性，自覺維護自身的權力，才能對違法占用基本農田的行為進行有較的監督和制約。一方面應穩定和完善農村集體土地承包制，進一步明晰農村集體土地產權的主體與法人，明確界定各權利主體的責、權、利，應對農民的土地承包經營權給予登記發證。另一方面，結合西北地區實際情況進行農村集體土地產權改革，設置新權能，完善農村集體土地產權結構。例如，根據市場經濟運行需要，土地資源特點及其經濟運行規律，在規范土地所有權的同時，設置、界定農村集體的耕作權、農地發展權、建筑權、地區性權、使用權、地役權等新權能，賦予農村集體經濟組織和農戶必要的權力，發揮農民群眾作為農村集體土地所有權和使用權主體的作用，自覺維護和自我保護土地權益。

為了更好地推動基本農田保護工作的進一步開展，必須全面評估西北地區基本農田保護對保護區內農民收入、城市土地及住房市場、城市資源的利用、城市交通等方面的影響，并通過稅收等宏觀經濟法手段調節各方利益，保證社會公正。例如，國家可以通過贖買基本農田發展權的形式對保護區農民的機會成本予以補償；國家可以對土地開發征稅，適當控制非基本農田使用權的農民獲取高額的土地開發利益；也可以使用土地開發稅來降低西北地區基本農田使用權的稅賦。

[責任編輯：陳合營]