我國西部生態環境治理主體的相關問題分析

[摘 要]政府、企業與農戶、環境非政府組織是我國西部地區生態環境治理的三大主體；作為西部生態環境治理第一主體的政府面臨五大矛盾，制約了主導作用的發揮；企業和農戶既是我國西部地區生態環境的主要破壞者，又應該是治理的主體，要承擔一定比例的治理成本；解決我國西部地區生態環境治理中的各種問題，首要的是主體的優化問題。

[關鍵詞]西部；生態環境治理；主體；分析

[中圖分類號]X322

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002－7408(2006)05-0048－03

生態環境的日益惡化以及給人類帶來的嚴重后果，使人們逐漸意識到生態環境不是“免費的午餐”，人類在利用生態環境資源的同時，必須承擔生態環境治理的義務。生態環境的開放性、共享性和邊界不清晰性等特點，使得生態環境治理主體不像法律和經濟行為主體那樣確定和明晰。筆者認為，生態環境治理主體是指負有某種特定職責、義務或出于保護社會共同利益的目的而自愿參與生態環境治理，并在生態環境治理過程中起主要作用的群體或組織。這一含義是動態而具體的。我國西部地區生態環境治理主體有其鮮明的地域特征和功能，對其進行系統而又深入的研究，對于解決我國西部環境治理中的諸多問題有著重要的意義。

一、我國西部生態環境治理主體及其類型

按照我國西部地區生態環境治理主體的性質及其在生態環境活動中的目標追求，可以將生態環境治理主體分為政府(第一主體)、企業和農戶(第二主體)、環境非政府組織(ENGO)(第三主體)。

生態環境治理是典型的公共產品，從傳統政府管理學的角度來看，政府從事這項活動是無可質疑的，甚至有人把政府看作是生態環境治理唯一的主體，其他組織和個人參與到這項活動中來則有越俎代庖的嫌疑。基于這樣一種傳統的認識，我國西部地區生態環境治理長期是政府一元主導的格局，政府在生態環境治理中既“搭臺”又“唱戲”。政府一元化的生態治理模式有其獨特的優點，由于政府的治理以國家的強制力作為后盾，以行政手段為主要方式，具有權威性和快捷性，因而，其治理效果往往是立竿見影的。這種立竿見影的治理效果往往讓公眾對政府的治理能力產生迷信。但是隨著社會和經濟的發展，生態環境治理中一些暫時被掩蓋的問題不斷暴露，人們對政府的治理能力逐漸產生懷疑。一些學者通過對政府行為及其效果的研究，得出政府在行使公共職能的過程中經常會背離設定的目標或者過高的消耗公共資源的結論，即所謂的“政府失敗”理論。“政府失敗”理論動搖了人們對政府管理能力的盲目崇拜，也動搖了政府在生態環境治理過程中作為唯一主體的地位。與此同時，政府也意識到單憑自身的力量是難以有效的實施生態環境治理的，必須與生態環境的破壞者共同承擔生態環境治理的責任。

我國西部地區生態環境破壞包括兩大類：一類是自然資源或生態系統的破壞，這類破壞與第一產業的發展緊密相關，主要集中在農村，是當地農民盲目開發土地、掠奪自然資源所帶來的嚴重后果；第二類是環境污染，它是第二產業發展的結果，是由企業不加控制地大量排放有毒、有害物質造成的。在政府一元化的生態環境治理模式下，企業和農民通過破壞生態環境獲取經濟利益，卻沒有承擔相應的義務。這就導致西部地區生態環境治理活動成為農戶和企業破壞，社會買單的行為，這是很不合理的，有悖公平原則。政府一個重要的目標追求就是實現社會公平，因此，必須把農戶和企業的生產經營活動與他們對生態環境的破壞對應起來，并以法律的形式確定他們在生態環境治理過程中應承擔的義務。企業和農戶因其行為對生態環境造成破壞而必須承擔生態環境治理的義務，而其義務的劃分又必須基于生態環境產權的明晰程度，否則會產生“公地悲劇”。因此，從這個意義上講，我國西部地區只有在完成農村家庭聯產承包責任制和建立產權明晰的現代企業制度后，農戶和企業才能真正成為生態環境保護的主體。農戶和企業成為生態環境保護的主體，彌補了政府作為單一生態環境治理主體模式下的不足，但是政府、企業和農戶共同作為生態環境保護的主體，更多是出于外在力量的約束，并且他們往往具有多重目標，因而，其生態環境治理的目標很容易因外在環境的改變而發生偏移。

在二元化生態環境治理模式下，政府與企業、農戶都是生態環境保護的主體，然而，他們又是管理和被管理的關系，政府是管理者，必然就成為生態環境保護的主動主體，而農戶和企業則是被管理者，他們也就只能成為生態環境保護的受制主體。這就必然產生多方面的問題：一是政府本身也會造成生態破壞活動，并且，其破壞行為是作為受制主體的企業和農戶無法有效制約的；而企業和農戶為追求經濟效益最大化經常與政府博弈，在信息不對稱的前提下，政府無法對企業農戶的行為進行有效的監督和控制。要克服二元化生態環境治理模式的弊端，就必須要求有第三個主體出現，這一主體從事生態環境治理活動必須是出于內在的自覺，而非外在因素的強制，并且其目標追求是出于保護社會共同利益，而非追求經濟利益，這一主體就是。環境非政府組織。——ENGO。隨著人們生態環境意識的不斷增強，ENGO在全球范圍生態環境保護中的作用越來越顯得重要。社會對這一新的社會組織的認可程度也日益強化，“調查表明，94％的人不同意或不太同意‘環境保護是國家的事，與我個人無關’這—說法。明確表示‘不同意’的人占84．6％。這說明，大多數人能意識到環境保護是大家的事，個人都有責任。”目前，全球范圍的ENGO組織的數量不斷增加，規模也越來越大，據統計，目前我國大約有2000多個ENGO組織，他們在生態環境治理過程中發揮著日益重要的作用，已經成為我國生態環境治理的新興力量。

二、我國西部地區生態環境治理主體的特征

生態環境在空間上是分散的，但在功能上卻是統一的；它可以為每一個人使用，但卻不能為任何一個人確定地擁有。生態環境的這種分散性、整體性、共享性和邊界不明晰性的特點決定了我國西部地區生態環境治理主體也有其特殊性。

1．西部地區生態環境治理第一主體——政府的特征

作為西部生態環境治理主體的政府的行為特征，可以從政府面臨的五大矛盾來說明。

第一，脆弱的生態環境與陳舊落后的生態意識的矛盾。西部地區生態環境脆弱已經是一個不爭的事實，脆弱的生態環境已經嚴重制約了西部地區經濟的發展。然而，從政府官員到一般老百姓，相當一部分人對此認識并不十分清醒，沒有意識到環境的惡化已經直接危及到地區的生存和發展，更沒有認識到自己就是環境保護和治理的主體。一直抱著環境保護與治理是國家的事，出錢出力不應該是我們要做的事。

第二，開發與治理的矛盾。開發與發展是人類發展生產力不可分開的孿生兄弟。然而，要開發就必然造成對環境的損壞和破壞。所以，開發與治理又是一個邏輯上的遞進關系。治理的投入主要來自兩個方面，一是治理經費；二是以科學技術為核心的治理手段。然而，對西部政府來說，開發是為了生存，是必須的，而治理則是缺乏能力的。

第三，眼前利益與長遠利益的矛盾。作為西部地區生態環境治理第一主體的各級政府，理應把當前的經濟發展與關系本地區長遠發展的生態環境治理有機的結合起來，以保證地區的可持續發展。但是，由于傳統的唯經濟論的政績觀、狹隘的地方利益觀以及貧困地區急切擺脫落后面貌的巨大壓力，地方政府更容易以犧牲環境為代價，追求經濟利益。例如，有的地方為了完成招商引資的指標，而不加考慮的引進一些因不符合環保標準而被國外或東部地區已經淘汰的技術和項目；為了眼前的利益批準或者默許甚至極力保護某些個人或企業亂開、亂挖、亂采等。

第四，保護和治理與經費短缺的矛盾。西部地區的開發，大多是資源性的開發，加之近年來隨著國家經濟發展的持續高增長，各個行業對資源的需求急劇增長，這就加快了對西部資源的非科學性的開發，同時造成了諸多生態環境問題。然而，在保護與治理方面特別是治理經費方面沒有一套完整的法規法律體系，這就形成了問題多、經費少、手段落后、措施不能落實的治理現狀，使西部地區脆弱的生態環境變得更加脆弱。

第五，保護和開發系統性的要求與落后的管理水平的矛盾。生態環境的保護與治理是一項系統工程。然而，在目前西部生態環境治理管理中，各行政區域、各管理部門及企業、農戶等各行其是、各自為政的現象比較普遍。在治理方法和措施上，則缺乏系統而又長遠的規劃和措施，往往采取“運動式。的方法，松一陣緊一陣，治理是為了應付檢查，應付上級。

2．西部地區生態環境治理第二主體——農戶與企業的特征

第一，西部地區個體農戶的行為特點

西部地區貧困落后，而這種貧困落后又集中體現在農村。從靜態的角度來說，西部大部分地區農村的生產方式還很落后，農民的生活水平仍然處于較低的狀況，這就決定了農戶生產的主要目的依然是滿足基本的生存需要，并且他們滿足需要的方式是粗放型的，即是通過不斷增加生產資料的投入來換取低效益的外延式的生產經營方式。從發展的角度來說，由于缺乏進一步發展生產所需的資金積累，農民只能沿襲并不斷重復簡單直接掠奪自然資源的方式采維持低水平的生產。當他們被要求停止現有的活動，但并不能因此而獲得更大外部激勵的時候，他們不會自覺停止現行的活動，甚至政府頒布嚴厲的法律法規也難以禁止他們的行為。“由于窮人比富人更加依賴于自然資源，如果他們沒有可能得到其他資源的話，他們或許會更快地消耗自然資源。”貧困農民如果不能通過其他更有效的渠道獲得補償，他們可能會加劇“過度開采、資源濫用以及資本高估”的行為。由于生存權是公民基本的權利，任何一個負責任的政府在沒有找到能夠保證或者改善農民基本生存權利的切實可行替代方式之前，都不可能通過簡單的處罰措施和嚴厲的法律制度來制止他們當下對生態環境的破壞行為，這使得西北地區個體農戶的行為具有難逆轉性。另外從管理的角度來說，西部地區面積廣大，農戶十分分散，政府相關管理部門既無人力也無財力去制止和處罰農民的破壞活動，因而農民的行力又具有難控性。

第二，西部地區企業的行為特點

西部地區礦藏資源豐富的特點決定了西部地區資源型的企業數量大、分布廣，相應的他們對生態環境的破壞也就大。企業都是以追求經濟效益為根本生產目的的，而企業獲取高額利潤的有效途徑就是降低生產成本。在不改變個別勞動生產率的前提下，企業降低個別成本最直接的途徑就是逃避依法承擔的社會責任。企業在生產過程中對環境造成污染，理應承擔治理生態環境破壞的責任，但事實上許多企業往往通過各種手段將這種義務轉嫁給了社會，企業只開發和利用資源而不承擔相應的治理成本，因而短期效益十分明顯。尤其是在一個國家工業化水平較低時期，企業更傾向于通過無節制地開發自然資源和轉嫁治理成本來實現經濟效益最大化。西部地區企業總體上說，資金不足、科技含量低、產業鏈短、經營方式粗放，因而在缺乏制度規范的前提下，企業通過逃避社會責任這一行為方式來提高經濟效益就成了其必然性的選擇，在現實中這樣的案例很多。

按照企業的規模，西部地區的企業可以簡單地分為大中型企業和小型企業。大中型企業大都是經過有關部門登記備案后成立的，擁有合法經營權，按理說政府生態環境保護部門對這些企業的破壞活動能夠進行有效的監督，企業在資源開發中所造成的生態破壞可通過政府的管理活動而得到制止或糾正。但在市場經濟體制不完善的條件下，由于存在違法成本往往遠遠低于守法成本這一基本事實，企業因守法而引起個別成本過高不僅降低了企業效益，加重自身負擔，而且由于價值規律的作用，他們在同那些違法的企業競爭過程中還會處于不利的地位。面對這種現實，大中型企業從生存和贏利的角度出發往往會采取兩種對策，一是抱著逃避政府處罰的僥幸心理違法生產；二是迎合政府官員的權力尋租，謀求有關部門對其破壞性生產行為的認可。企業通過迎合權力尋租行為可以以相對較低的成本獲得政府部門對其破壞生態環境的權利的認可，西部地區市場經濟發育不完善、法律制度不健全為政府部門權力尋租提供了滋生的土壤，因此這種方式廣為該地區大中型企業所采用。大中型企業的破壞性生產行為由于得到政府的默許，因而具有形式合法性，這種形式的合法性阻礙生態環境治理活動的開展和深入。對小企業而言，它們數量眾多，且分數在不同的地區，由于信息不對稱，政府管理部門往往難以及時了解其對生態環境的破壞情況，政府要真正實施對這些企業的有效監控，相應的成本也就非常高，因而，政府對這些企業的管理往往通過運動式的治理方式。面對政府運動式的治理活動，小企業采用游擊戰的對策，管理部門組織檢查時，他們就臨時停產撤退，一旦治理活動結束又卷土重來，管理部門面對小企業的游擊戰術常常無可奈何。

3．西部地區生態環境治理第三主體——ENGO的特征

ENGO是NGO(非政府組織)中的一種組織，作為一種新的社會組織，NGO具有五個特征，即組織性、非政府性、非贏利性、自治性和自愿性。具體表現為：第一，其組織形式不同于政府機構自上而下的官僚體系，他的運作不是按照行政指令進行的，而是扎根于公民個體或社區，其權力是雙向或多向的。第二，與企業相比，NC0具有非贏利性。第三，他的構建具有較強的志愿性，是由公民自發形成和志愿參與的。ENGO即環境NGO，是指那些以環境保護和環境治理為目標的非政府組織。與其他為數眾多的NGO相比，ENGO的目標直接指向由環境污染和生態破壞所引致的社會問題，由于它在環境保護和治理方面有著不可替代的作用，所以從其誕生之日起，就受到了廣泛的關注和迅猛的發展，成為繼政府、企業之后的又一治理主體。以美國為例，目前各種類型的民間環保組織(ENGO)已超過1萬個。在亞洲，除了日本的ENGO很發達外，印度、韓國以及我國的香港特別行政區和臺灣省等地的ENGO也非常活躍。來自企業和公民個人的相對充裕的資金支持，給ENGO提供了適宜的發展環境。

一般說來，經濟越發達的地區民眾環境保護的意識就越強烈，ENGO的發展就越快。由于我國西部大部分地區經濟發展比較落后，生態環境保護意識比較薄弱，很多人對ENGO組織根本就不知道，也就不理解。因而，作為西部地區生態環境治理的第三主體——ENGO的發展數量相對較少，力量比較弱，組織也不規范。因而，這一社會組織在西部地區保護生態環境活動中的作為很有限，沒有充分發揮出其作為新興環境治理主體應有的作用。

三、我國西部地區生態環境治理主體的優化

解決我國西部地區生態環境治理中的各種問題，首要的是主體的優化問題。筆者以為，西部地區生態環境治理主體的優化應包括兩方面的內容，即主體要素的優化和主體之間及其內部結構的優化。優化西部地區生態環境治理主體的要素可以使各生態環境治理主體的能夠更有序、有效的發揮生態環境治理的作用；而完善生態環境治理的結構則有助于消除各主體的不足，并能通過優勢互補，相互制約，整合、放大生態環境治理主體系統的功用。

1．西部地區生態環境治理主體要素的優化

在西部生態環境保護和治理中，由于三大主體各自的特征不同，他們在治理過程中的地位、作用以及存在的問題也就不同，主體要素的優化也就各有各的特點。①對于政府相關管理部門及其成員而言，首先是要改變政績評價標準，把生態環境治理效果作為政績評價的重要指標，堅決克服重經濟指標、輕環境指標的短視行為；其次要加大政府官員環保知識的培訓，使其從思想上認識到生態環境治理的重要性，動腦筋、想辦法，從環境和生態的統一中尋求經濟效益，從提高對生態環境保護和治理的管理水平中找到脫貧致富的路子；②對于企業和農戶，要運用經濟的手段，建立生態環境治理的成本機制和激勵機制，改變企業和農戶守法成本高、違法成本低以及有效激勵不足的現狀，使大部分企業能自覺將追求經濟效益和社會效益結合起來，走可持續發展的道路；③對ENGO而言，要大力加強組織成員的知識和能力培養，將其生態環境保護的熱情與科學的實踐結合起來，并完善內部管理機制，做到既能有效的制約政府和企業、農戶對生態環境的破壞，又能為他們提供合理化的改進建議，力求推動社會、經濟與生態環境的協調發展。

2．西部地區生態環境治理主體結構的優化

筆者以為，西部地區生態環境治理主體之間結構的優化要從以下幾個方面人手：一是要強化政府在生態環境治理活動中的主導地位。生態環境資源的外部性、彌散性、共享性、不可分割性等特點決定了生態環境治理活動必須要有強有力的統一機構來管理，而這一管理的主體毫無疑問就是政府；二是明確企業和農戶在生態環境治理中的主體地位及其義務。企業和農戶是生態環境的主要破壞者，他們必須在生態環境治理活動中承擔相應的主體地位和義務，并且按照實際情況要加大企業和農戶在生態環境治理中應承擔責任的比例；三是積極培養和壯大ENGO的力量。ENGO具有自愿性和非營利性兩大特征，因而在生態環境治理中具有目標單一、動力持久的優點，ENG0力量的不斷壯大既能有效的制約和監督政府、農戶和企業，又能進一步提高全民生態環境保護意識，從而推動生態環境治理活動的不斷深入，因此，要為ENGO的發展拓展更大的空間；四是建立三大主體之間的溝通對話機制，推動三大主體在生態環境治理活動中的交流與協作，實現生態環境治理的整體化運作。

[責任編輯：秦玉珍]