政府創新的博弈分析

[摘 要]政府創新本質上是打破原有利益格局，通過利益主體博弈，經過成本——收益核算后形成的新的契約格局。在制度變遷的理論框架下，運用博弈工具動態地分析在制度創新中三種參與力量中央政府、地方政府和微觀主體相互作用的博弈過程與博弈策略，可以發現可能的博弈結果——地方政府的偽創新。規范地方政府創新的行為，要從改善博弈的策略環境和規范及改進地方政府自身入手。

[關鍵詞]政府創新；博弈；偽創新

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)05-0008-04

隨著我國轉軌時期經濟改革漸進模式的成功，我國的制度創新環境日漸寬松，有著外在環境與內在需求的地方政府創新擔當起了制度變遷的主體力量。政府創新是為適應環境的變化和現實的挑戰而進行的政府行政的新方法、新模式的探索，其目的在于發掘潛在利潤，實現制度均衡，增進社會總福利。然而在政府創新的熱潮中，我們應該注意到政府創新本質上是打破原有利益格局，通過利益主體博弈，經過成本——收益核算后形成新的契約格局，因此制度變遷過程中各利益主體博弈下的政府創新并非總是呈正效應，博弈的產物政府創新的制度產品也并非總是公益性，本文意在在制度變遷的理論框架下，運用博弈工具動態地分析在制度創新中三種參與力量相互作用的博弈過程與博弈策略，進而得出可能的博弈結果，并以此為切入點找出規范政府創新的策略需求，以規范政府創新行為。

一、地方政府——制度創新的理性選擇代理人

制度創新的基本動因是潛在利潤的存在，其過程是通過制度創新將外在利潤內部化，由制度不均衡走向制度均衡。在這個過程中涉及的主要利益主體是追求社會總產出和租金最大化的中央政府，上有中央政府主導，下有個體利益需求要求并且具有自身利益的地方政府和發現潛在利潤有利益實現要求的微觀主體三個博弈參與者，這樣就形成了三維互動的利益博弈格局，而在這個博弈格局中由于外在條件與內部優勢的共同作用，地方政府成為三種參與者在制度創新中的理性選擇代理人，也就成為博弈的主線力量。

首先，地方政府的主線地位是兩維博弈的理性選擇。作為制度變遷方向的決定性力量和主導因素的中央政府追求理性的最大化，即在社會總產出和壟斷租金最大化的雙重目標驅動下，通過發展經濟，保持穩定來降低交易費用約束和競爭約束，盡可能持久地維持政權的穩定性。因此，中央政府在制度變遷上更理性和具有保守傾向，其制度選擇與安排是一種典型的“博弈均衡”。同時由于中央政府為主體的強制性制度變遷的內在規定性，存在著制度供給過剩導致的低效性、搭便車現象、制度破壞性大、社會震蕩大、風險大的缺陷。這些都限制了其主動的制度創新要求。作為追求自身利益最大化的微觀主體，具有追求機會的自由、發現潛在利潤的敏感性和制度創新的需求。但由于微觀主體所要承擔的政治風險、與中央政府談判爭取制度供給和自主實施新制度的成本約束和與中央政府反映制度需求的渠道缺乏，加之廣泛的搭便車心理，使微觀主體難以將強烈的制度需求愿望轉化為制度創新的集體行動，難以成為制度創新的“第—行動集團”。因此，僅有中央政府與微觀主體兩極的二維博弈，很難實現潛在的帕累托改進的納什均衡，中央政府需要一個低成本低風險的經驗積累和傳遞中介，并組織實施制度供給，微觀主體也渴求—個反映他們制度創新要求的組織代表。而地方政府擁有較大資源配置權、經濟政治管理權，有追求利益最大化的動機，同時有一定的實力成為溝通權力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創新需求的中介環節，他“有可能突破權力中心設置的制度創新進入壁壘，從而使權力中心的壟斷租金最大化與保護有效率的產權結構之間達成一致，化解‘諾斯’悖論。”地方政府就成為中央政府、微觀主體在制度創新中的理性選擇代理人。并形成了這樣一種有別于供給主導型與需求誘致型的制度變遷方式——“中間擴散式制度變遷方式”。

其次，地方政府在制度創新中具有內在優勢。在創新制度內容設定上，地方政府與中央政府相比更了解制度資源的狀況和微觀主體的需求，同時，也受到來自微觀主體要求實現潛在利益的更大、更直接的壓力，因此地方政府的創新從內容到形式都能與本地實際情況結合，充分開發和利用制度資源，實現資源優化配置；在新舊制度協調上，由于地方政府與微觀主體之間具有較強的利益相關性，同時地方政府體制內創新必然受到中央政府的監督、控制和考慮到中央政府的最終認可，因此地方政府創新選擇的制度規則會兼顧地方實際情況和國家總體制度體系，能夠較好地解決新舊制度安排之間的沖突，使得制度體系的協調更新有著激勵兼容的可能；最后在創新制度的改進上，由于地方政府既是制度的制定者又是制度的具體實施者，可以靈活變通，隨時根據創新實施的具體情況對既有制度作出改進，更容易形成強制性需求回應性制度變遷的合理模式。

二、以地方政府為主線的三者博弈策略與博弈空間分析

地方政府成為制度創新博弈的主線力量和理性選擇，但這是不是就代表地方政府創新將帶來一個“正和博弈”結果并將中國制度變遷導人良性循環路徑呢?結合我國政治經濟體制的特性和公民社會的現實狀況，及制度創新的內在要求等方面的條件，這里我們主要研究強制性政府創新過程中，參與者博弈策略與博弈空間分析，這種政府主導型制度創新又分為中央政府推行的以地方為試點的制度創新和地方政府主動推行的制度創新。而政府主導型制度變遷通常具有非帕雷托最優的特性，在這個過程中，必然會損害到部分人的利益，因此制度創新的過程必然展開以制度創新主體——地方政府為主線包括中央政府與微觀主體之間復雜的博弈，在博弈過程中，看似各方理性的策略選擇，卻可能導致非理性的結果，最終陷入地方政府偽創新的鎖定狀態。

1．中央政府的博弈策略

中央政府追求理性的最大化，在社會總產出和壟斷租金最大化的雙重目標驅動下推行的以地方政府為試點的制度創新，中央政府必然是在政策上、財政上、人力上給與最大的支持，即使是地方政府在創新過程中損害了部分人群或地區的利益，微觀主體的利益受損，中央政府也會在考慮總體收益的情況下對地方政府予以諒解，甚至認為是改革過程中必然經歷的階段。中央政府選擇的是與地方政府的合作博弈，這個時候中央政府的博弈策略就是“放”，放權于地方政府。而對于地方政府自主推行的制度創新，由于要承擔一定的政治風險成本(政府創新對現行政治體制突破的風險和地方政府創新失敗的可能結果)，中央政府往往并不會直接予以支持，但由于地方政府客觀上存在著一定的自主權，而中央政府也有著制度變遷知識、經驗與方向積累的需求，中央政府在付出成本與地方創新帶來的預期效益比較可承受的范圍內，通常會在制度創新初期持不認可不否定的觀望態度，也就是采取“試”的策略，以期在不損害整體利益與中央權威的前提下在制度創新中可以取得新的突破口與創新效益。如中央政府為保護舊的產權結構的成本大于其從新產權規則中獲得的收益時，就會容忍和追認地方政府的制度創新活動。因此無論是在中央政府主導的還是地方政府自主推行的制度創新中，無論是“放”還是“試”的博弈策略，中央政府實質上理性選擇的占優策略都是與地方政府的合作博弈。

中央政府以“放”和“試”的策略與地方政府合作博弈的同時，還將通過創新績效裁決的方式對地方政府創新進行控制，以保證創新路徑走向。裁決行為主要為中央政府博弈發揮四個正效應作用：(1)裁決是對地方政府創新合法性的判定，行為本身就顯示了中央政府權威和制度變遷最終決定者的地位，從而使集權整體得到有效控制；(2)通過制度本身和創新結果比較，可以讓地方政府主動顯示特定環境的有用信息，為中央政府制度創新提供知識和經驗；(3)裁決的過程就是激勵的過程，可以促進地方政府創新的主動性并形成對地方政府的有效控制；(4)中央政府利用裁決結果傳播制度知識，引起其他地方政府的學習效應，改觀制度知識的社會分布，節約創新成本。因此，績效裁決也成為中央政府重要的博弈策略，那么這里除了中央政府所要承擔的政治風險成本就又添加了一項不完全信息博弈格局下的對地方政府的“核查成本”。

2．微觀主體的博弈策略

在制度創新的博弈格局中，微觀主體的博弈空間是比較小的，博弈策略選擇也更為被動。在與中央政府的博弈中：首先，微觀主體與中央政府之間缺乏溝通與博弈的渠道，中央政府選擇地方政府為代理，不直接與微觀主體博弈，是經過博弈分析的主動選擇，而微觀主體則是由于客觀原因缺乏與中央政府博弈的條件，被動地選擇放棄與中央政府的博弈，策略空間就縮小到與地方政府的博弈；其次，微觀主體本身存在內在缺陷的原因也使其喪失博弈的優勢，由于制度公共產品的屬性，微觀主體都有搭便車的心理預期，因此微觀主體在博弈中雖然有自己的利益需求，但個體的理性選擇都是不付出，也就造成了集體的非理性結果，失去與中央政府博弈的條件。

在與地方政府的博弈過程中：首先，微觀主體與地方政府的博弈是不對等博弈，實質上是社會系統與政治系統的博弈，雖然現在主張推行民主政治，但不可否認地存在著兩者之間力量的不對等，微觀主體無力承擔高昂的制度創新成本，由于不了解政治規則缺少與地方政府博弈爭取自己權益的博弈手段；其次，微觀主體為地方政府的博弈也是信息不完全博弈，并且是更嚴重的信息不完全格局，地方政府往往會選擇通過創新信息披露策略在博弈中占有主動地位，加強自己的優勢，而微觀主體作為體制外力量，對于這一點則往往無能為力。因此，微觀主體在與地方政府博弈中的理性選擇就是被動合作博弈，最好的合作預期是取得與地方政府的隱性合謀性契約：地方政府通過與中央政府的討價還價和自主的制度創新為微觀主體提供有利于擴大微觀主體自主權和保護產權的制度環境，微觀主體則以實際的制度創新行動和提高市場競爭力間接地為地方政府官員實現可顯現的政績最大化創造條件。

3．地方政府的博弈策略

可以說，地方政府與中央政府和微觀主體之間的博弈是一場信息不完全的博弈格局，地方政府在制度創新過程中占有優勢，地方政府將采取怎樣的博弈策略呢，我們可以從應對性創新(沒有需求回應的強制性制度變遷)和主動性創新(需求回應性強制性制度變遷和地方政府自主推行的制度創新)兩個方面分別進行分析。 從應對性制度變遷角度來說，對于中央政府主導的以地方政府為試點的強制性制度變遷分為有需求回應的強制性制度變遷和沒有需求回應的強制性制度變遷，簡單說來，就是是否符合地方、微觀主體的利益和需求。對于沒有需求的強制性制度變遷，尤其是與地方利益有沖突的制度變遷，地方政府基于中央政府的權威，以及其他控制措施，一般不會與中央政府進行直接沖突，而采取與微觀主體合作博弈的方式，對中央政府推行的制度創新采取政策表面化、政策局部化、政策擴大化、甚至政策全異化的方式，迂回作戰，與中央政府多次博弈。概括說來就是“變”的策略，從而導致地方政府偽創新，中央政府創新的全面失敗。

對于有損于地方政府利益的制度創新中地方政府偽創新的行為是容易理解的，那么中央政府主導的有需求回應的制度創新和地方政府自主推行的制度創新通常是符合帕雷托最優的正和博弈，那么地方政府是否會按照理想預計的制度變遷過程演進呢，我們可以從制度變遷的基本分析方式成本——收益核算來分析地方政府博弈策略的偏向過程。如果地方創新是真創新且中央政府給予認可，則地方政府真創新不需要承擔相應的政治風險，且獲取的直接和間接收益將遠遠高于其承擔的初始創新成本；如果地方創新是真創新，但中央政府出于全局性、穩定性考慮，不許相應認可，則地方政府所承擔的政治風險以及初始創新成本將遠遠高于其收益，其他地方政府出于理性考慮勢必進行偽創新或不創新；如果地方政府創新是偽創新，而中央政府又愿意花費巨大的信息收集成本進行核查，則地方政府處罰成本將高于其收益。具體來說，如果地方政府真創新，中央政府的最優策略是不核查，如偽創新，中央政府的最優策略就是核查；如果中央不核查，地方政府就會選擇只獲取收益不付出成本的偽創新。我們如果假設中央政府有意愿花費巨大成本進行監督，則地方政府只能進行真創新。問題的關鍵在于中央政府的核查成本是巨大的，中央政府是不愿意花費巨大的信息收集成本進行核查，且中央政府實際監督能力也不足以只要檢查就可以查出地方政府是否進行偽創新，理性的中央政府會選擇不核查，也就是我們最初所說的“放”與“試”的策略，即處于一種理性無知的局面。而中央政府不核查狀況下，地方政府的理性選擇就是進行偽創新。因此，在中央政府與地方政府之間信息不對稱狀況下，中央政府不愿意花費信息收集成本進行創新核查，地方政府經過成本收益分析也不會冒險進行真創新，會選擇既能獲利又承擔較少創新成本的偽創新，這種兩者之間的不合作博弈反復進行下去，最終必然導致地方政府偽創新進入“鎖定”狀態。

三、策略需求

通過動態博弈分析，我們已經可以清楚地看出制度創新參與者之間博弈策略選擇與博弈策略空間，事實上也就是找到了如何在博弈中對博弈主體地方政府創新行為規范的關鍵點，表面上三維互動的博弈格局事實上是以地方政府為主線的信息不完全的一維博弈格局，規范地方政府創新行為要從改善博弈的策略環境空間和對地方政府本身的規范與改進入手：

1．在改善博弈的策略環境空間方面：以信息溝通為橋梁，變以地方政府為主線的一維博弈格局為三維互動的博弈格局，加強中央政府與微觀主體的博弈力量。(1)中央政府要加強對地方政府創新的監督、了解與支持。其中考核與獎懲是中央政府影響地方政府在創新行為中博弈策略選擇的重要手段之—，其作用在于改變地方政府對創新成本和收益的預期，避免信息不對稱，從而達到誘導和規范創新的目的。中央政府對地方政府的考核需要一定的成本，如何降低考核成本，需要建立—個比較合理的創新評估指標，引入KPI(keyperformance indicators)和平衡積分卡等目前較為先進的公共部門績效評估技術，目的同樣在于約束被評估者行為，發揮戰略導向的索引作用，具體來說，就是這些指標要能夠幫助中央政府對地方政府的創新進行層層分解，細化創新過程，并能比較準確地評估創新的成本和收益。(2)加強微觀主體對地方政府的監督與促進。僅僅依靠中央政府的監管是無法完全實現地方政府真創新目的，兩者之間的信息不對稱依然在一定程度上存在，評估指標的建立也只能在一定程度消除監管盲區，而不能達到完全信息對稱的效果。因此必須增強地方政府的“透明化”建設，加強政務信息的公開和公民的知情權，而不是人為設置信息壁壘，杜絕來自市民社會的民主監督。而且地方政府的“透明化”也是地方政府創新是否科學和民主的關鍵，公民的有序的創新參與，可以有效制約地方政府官員的自利行為。政府創新的目的、實施方法和步驟必須通過傳媒為公民所知。以便公民能夠有效地參與政府創新，并且對創新的實施過程和政府官員實施有效的監督。

2．在對地方政府本身的規范與改進方面：(1)轉變主體意識，理解地方創新。地方政府創新是通過地方政府官員的改革行為得以實現的，因而其直接動力就是地方政府官員的責任心和進取心，正是從這個意義上講，選拔和培養一批具有改革精神和公共責任感的高素質官員隊伍，是地方政府創新的基本條件，而筆者在這里所要強調地是，地方政府領導人對創新的理解重視程度和對整個政治環境的把握。因為在“在現有的任命體制下，在中國的地方層次上，許多地方的發展狀態與領導本人有著直接的關系，他們的主觀能動性是推動制度創新最明顯的力量。”同時要以制度保障和促進地方政府官員以公共利益為基點的真創新意識，可以考慮將微觀主體對創新績效考核的嘗試并入正式的制度，堅決杜絕地方政府官員以政績為跳板制造偽創新的虛假繁榮；(2)創造寬松環境，鼓勵地方創新。地方政府要選擇正確的創新路徑，進行真創新，必須要擁有—個比較寬松的政治創新環境，這種寬松的創新環境可以讓地方政府規避創新的雙重風險，即突破現行體制而帶來的政治風險和政府創新失敗帶來的風險。為此迫切需要形成—個有利于地方政府創新的良好環境，改善政治環境，建立“避風港”機制，加強政府創新意識宣傳，改變因循守舊觀念，營造創新氛圍；引入道德調節機制，增強選擇性激勵作用，通過培養地方政府領導人的創新道德意識，賦予銳意創新者較高的道德地位等手段，增加創新收益預期，提高地方政府領導的創新積極性；(3)改變創新策略，保證地方創新。先行改革者的一系列策略行為內生于整個制度創新過程中，它是先行改革者與組織內成員、上級部門和公眾機構博弈的反映。這種創新方案與具體做法對最終的創新結果起著關鍵作用，從創新過程來看，在什么條件下讓哪一個組織知道和了解創新信息，這對降低制度創新過程的風險和減少不確定性因素會有不同的影響，信息披露策略的操作成為地方政府創新成功的—個很重要的工具，但這里需要注意的是，信息披露策略是先行改革者為了推動創新順利進行圍繞著信息傳遞的對象選擇、披露順序與時機而制定的策略手段，并不是對中央政府與微觀主體監督的排斥。首要的策略是把多個組織參與的博弈變為單一組織參與的博弈，以降低協調成本，諾斯指出，“在博弈中，當參與人對其他參與人的數量較少時達到合作的結果是最有可能的。當參與人對其他參與人過去的行為不了解，并且參與人數量較多時，合作則很難達到”。特別是在創新初期先行改革者處于弱披露能力條件下，先行改革者與其同時將信息披露給多個組織，不如先披露給某一個組織，從而利用有限的協調能力，增大與單一組織合作博弈的機會。通過“分而告之”策略，分期分批地實現與多個組織合作博弈的目標。其次是根據披露能力與創新活動的需要，確定信息披露的先后順序，以降低創新活動的不確定性。面對三個組織，先行改革者首選的披露對象是組織內成員。因為組織內成員作為新制度安排的直接行動者和試驗者，新制度方案若得不到他們的充分理解和支持，就無法變為創新行動。隨著創新試驗的推進，一方面，先行改革者對創新活動的因果聯系有了更加清晰的認知和解釋力，說服上級部門支持創新活動的可能性增大了；另一方面，自發創新需求與初始的制度供給不一致的矛盾會越來越多，這就越來越需要借助于上級部門的力量采增加協調能力從而分擔創新風險。而且先行改革者重視上級部門對創新業績的評價往往超過了本地選民關注創新結果的評價。在這種條件下，創新信息的披露對象就由組織內成員擴展到了上級部門。把握對不同的利益主體披露信息的時機是先行改革者創新策略的一個組成部分，因為不同的披露時機對創新成本與收益產生著不同的影響。那么，在什么時候對上級部門披露信息最有利于在低成本條件下達成創新共識呢?在先行改革者的披露能力由弱變強，并使得創新試驗取得了一定成效條件下，對上級部門披露創新信息是最有利于得到其支持的。而對公眾機構披露信息的時機取決于以下幾個條件：①創新試驗性的做法基本趨于成熟，進而上級部門開始有意識地將創新地區的經驗向其它地區推廣；②創新信息傳遞的渠道已越采越廣泛，使得其它地區即使不能直接從先行改革者得到創新信息，也可以從其它渠道獲得；③不同渠道獲得的信息可能會發生誤解與走樣，為澄清和導正誤解的信息，先行改革者有必要正面披露創新信息。這三個條件的重疊是最有利于公開披露信息的時機，缺少任何一個條件，都使得先行改革者的披露行為向后延遲。因此，披露時機的把握對創新過程產生著重要的影響。