巨艦起錨 法治護(hù)航

今后的5年，對(duì)于浙江來說，既是“黃金發(fā)展期”，又是“矛盾凸顯期”。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，需要法治的有力保障。

呂祖善省長(zhǎng)在報(bào)告我省“十一五”時(shí)期的奮斗目標(biāo)和主要任務(wù)時(shí)指出，“十一五”時(shí)期是我省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，是全面建設(shè)小康社會(huì)的攻堅(jiān)階段。

“關(guān)鍵時(shí)期”“攻堅(jiān)階段”，這樣的用詞，意味著今后5年我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“任重道遠(yuǎn)”，更預(yù)示著浙江這艘經(jīng)濟(jì)巨艦，在新的航程中會(huì)遇到風(fēng)浪和暗礁。

前進(jìn)中的險(xiǎn)阻，需要用勇氣、智慧、創(chuàng)新、實(shí)干來克服，而且，還需要強(qiáng)有力的保障，不可否認(rèn)，這個(gè)保障，就是法治的保障。

在“十一五”建設(shè)的開局之年，在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，建設(shè) “法治浙江”這一歷史性的任務(wù)，擺在了浙江人民面前。

建設(shè) “法治浙江”，是我省在新時(shí)期貫徹依法治國(guó)方略、推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的重要載體。今年，省委將按照科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，對(duì)建設(shè)“法治浙江”作出全面部署。這是浙江人民政治生活中的又一件大事。

從 “依法治省”到“法治浙江”，不僅是個(gè)別文字的變化，而是省委根據(jù)黨中央的決策部署，對(duì)浙江現(xiàn)代化總體布局的進(jìn)一步完善。

人代會(huì)期間，與會(huì)代表在認(rèn)真審議《關(guān)于浙江省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要的報(bào)告》、省人大常委會(huì)、省高級(jí)人民法院、省人民檢察院的工作報(bào)告時(shí)，對(duì)如何建設(shè)“法治浙江”，為綱要的實(shí)施提供良好的法治環(huán)境提出了真知灼見。

法治浙江：重在治吏

“提到法治浙江，我的第一個(gè)反應(yīng)就是，到底是以法治民，還是依法治官。”龍游縣人大常委會(huì)主任程渭堂代表話語(yǔ)犀利，但一語(yǔ)中的。

“現(xiàn)在的問題是，法律法規(guī)逐步完備，但能不能很好執(zhí)行，往往要視有些官員的‘需要’而定。比如行政執(zhí)法，對(duì)付老百姓很容易，但一涉及某一級(jí)組織或某一層次的官員，就很難執(zhí)行下去了。”

程渭堂代表談到，現(xiàn)在有些“農(nóng)嫁非”的婦女，經(jīng)濟(jì)權(quán)益、選舉權(quán)被剝奪，但這種違法現(xiàn)象始終沒有得到有效遏制，許多官員甚至是避而不談。在保護(hù)這些弱勢(shì)群體方面，法律顯得非常軟弱。原因就在于違法的主體是“組織上”的。

程渭堂說：“現(xiàn)在有些官員動(dòng)不動(dòng)說老百姓是‘法盲’，實(shí)際上，政府對(duì)此是有責(zé)任的，他們中有些人從內(nèi)心深處是不希望老百姓懂法的。比如我看到有些地方也在宣傳村務(wù)公開，也在提倡民主管理，可是，就是避開‘村委會(huì)組織法’這幾個(gè)字，他們就是怕老百姓依法維護(hù)自己的權(quán)利。”

“法治浙江，首要在治官，而不是官員借‘法治’這個(gè)幌子給老百姓帶緊箍咒，這個(gè)認(rèn)識(shí)問題必須要解決！”程渭堂說得非常堅(jiān)決。

杭州市余杭區(qū)人大常委會(huì)副主任唐維生代表也認(rèn)為，建設(shè)法治浙江，一定要依照憲法，切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益，規(guī)范行政行為。

“法治浙江，必須樹立憲法至上的理念。拋開憲法，一切都是無本之木。”

唐維生代表告訴記者，有一次，區(qū)里有個(gè)干部說：“老百姓不好管，是要依法治區(qū)。”我聽了特別生氣，這叫什么話？

唐維生談到一個(gè)現(xiàn)象，現(xiàn)在各地行政訴訟案件中，行政相對(duì)人的撤案率特別高，有的地方甚至超過三分之一。“這很值得人們反思，其實(shí)，當(dāng)事人撤案是迫于壓力，撤案并不能掩蓋行政機(jī)關(guān)違法的事實(shí)。”

為了強(qiáng)化依法行政的觀念，余杭區(qū)人大常委會(huì)專門安排了一次行政訴訟案件的旁聽，要求局長(zhǎng)親自出庭當(dāng)被告，政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)集中旁聽。“效果非常好，政府專門發(fā)了文件，對(duì)執(zhí)法程序重視了不少。”唐維生代表感到滿意。

開出政府權(quán)力的清單

法治浙江，必須推進(jìn)依法行政，但是，不可否認(rèn)的是，當(dāng)前一些地方政府離法治政府距離尚遠(yuǎn)。政府職責(zé)錯(cuò)位、缺位，權(quán)力交叉、責(zé)任不明，干部法制觀念淡薄，權(quán)力與利益掛鉤、與責(zé)任脫鉤等現(xiàn)象比比皆是。

“深究這些問題產(chǎn)生的原因，都與權(quán)力行使不規(guī)范有關(guān)，甚至是其根本原因。要使權(quán)力行使規(guī)范化，就必須高度重視并切實(shí)解決權(quán)力分配這個(gè)基礎(chǔ)性問題。”在采訪臺(tái)州市政協(xié)副主席婁依興代表時(shí)，他拿出了他的一份議案——《關(guān)于對(duì)政府行政首長(zhǎng)權(quán)力進(jìn)行清理的議案》。

為什么要對(duì)政府行政首長(zhǎng)權(quán)力進(jìn)行清理？婁依興代表對(duì)此已是深思熟慮。他認(rèn)為，清理政府行政首長(zhǎng)權(quán)力，可以給政府領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力明確設(shè)定邊界，樹立“有限政府”的觀念；有利于明晰政府職責(zé)，改變政出多門、職責(zé)不清的現(xiàn)象；有利于打造“陽(yáng)光政府”，廣大群眾可以對(duì)政府實(shí)施有效監(jiān)督。

婁依興代表建議，省政府要把清理地方政府行政首長(zhǎng)權(quán)力列入今年加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要內(nèi)容，為確保清理的全面徹底，應(yīng)規(guī)定各級(jí)政府的班子成員都要參加清理工作。

省人大代表、金華市委常委、市公安局局長(zhǎng)樓志浪則表示，依法行政，要找到抓手，“權(quán)力的清單”可以從小處列起。他向記者詳細(xì)介紹了金華市公安局推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度，讓行政處罰自由裁量有“尺”可量的做法。這個(gè)制度對(duì)法律規(guī)定的行政處罰自由裁量空間，根據(jù)處罰相當(dāng)原則，并結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和社會(huì)治安實(shí)際情況，理性分割為若干裁量檔次，確保處罰種類、量罰幅度與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相當(dāng)。重點(diǎn)在于防止輕錯(cuò)重罰或重錯(cuò)輕罰。

“樣樣有規(guī)范，有標(biāo)準(zhǔn)，才能依法行政。”樓志浪說。

給政府權(quán)力開出清單，也是綜合行政執(zhí)法部門的愿望。義烏市綜合行政執(zhí)法局黨委書記陳興邦代表深有體會(huì)地說，過去一個(gè)飲食攤，工商、衛(wèi)生、城管、環(huán)保都可以管，但總是管不好。部門之間因職權(quán)交叉，造成執(zhí)法推委扯皮，有利的事爭(zhēng)著管，無利的事誰都不管。現(xiàn)在開展了綜合執(zhí)法，精簡(jiǎn)了執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高了執(zhí)法效率，減少了交叉檢查，避免了重復(fù)處罰，效果是非常明顯的。

不過，陳興邦代表也談到了他們的苦衷：“目前綜合執(zhí)法的職能與其他部門職能交叉的還有不少，比如，查處違法建筑與國(guó)土部門交叉，查處違法戶外廣告與路政部門交叉。而管理真空也不少，像殘疾車，誰都不來管。”

“是肉，就自己留著，是骨頭，就給我們啃。”陳興邦形象地描述了綜合行政執(zhí)法的尷尬處境。由于授權(quán)的原因，綜合行政執(zhí)法部門組建時(shí)的職能多為各部門不愿為，做不好的一小塊雜事，執(zhí)法難度大，協(xié)調(diào)比較困難。“這實(shí)際上是違背綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)改革的初衷的。”

大力推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，是我省各級(jí)政府“十一五”時(shí)期的重要工作內(nèi)容。陳興邦代表建議，省政府要認(rèn)真研究綜合行政執(zhí)法的問題，按照權(quán)責(zé)一致，精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，深化改革，對(duì)列入改革的部門，應(yīng)成建制、全職能地劃轉(zhuǎn)監(jiān)督、檢查、處罰職能，而不是光給“骨頭”。要切實(shí)把處罰權(quán)統(tǒng)一起來，并與決策權(quán)、許可權(quán)、檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)相分離，從體制、機(jī)制、制度上科學(xué)地相互監(jiān)督、相互制約、相互協(xié)作，積極營(yíng)造老百姓信得過的行政環(huán)境。

立法：必須彰顯公平與正義

立法，是法治的基礎(chǔ)，也是依法治國(guó)的基礎(chǔ)，更是建設(shè)法治社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。代表們?cè)趯徸h時(shí)，對(duì)立法工作談了許多看法。

為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供法治保障，是今后地方立法長(zhǎng)期的目標(biāo)。浙江是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較成熟的省份。經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，而發(fā)展中的新情況、新問題也會(huì)先行出現(xiàn)，急需法律的規(guī)范和引導(dǎo)，但法律法規(guī)的不完備，給今后的發(fā)展也帶來了影響。

樓志浪代表在審議時(shí)，對(duì)立法的滯后提出了意見。他說，金華市公安機(jī)關(guān)首創(chuàng)出租車的出城登記制度，為公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪線索，抓捕犯罪嫌疑人起到了重要作用。1998年至2004年，出租車管理處共抓獲各類違法犯罪嫌疑人員6164名。1998年義烏持槍搶劫殺人案、2001年我省建國(guó)以來最大一起販毒案等一大批驚天大案奇跡般地在出租車管理處告破。但是，出租車算不算“公共復(fù)雜場(chǎng)所”？能不能進(jìn)行登記檢查？由于管理當(dāng)中缺少可供遵照的法律依據(jù)，個(gè)別司機(jī)、乘客不合作，公安民警也沒有辦法。他建議，對(duì)于這樣的情況，省人大要進(jìn)行研究，及早明確。

陳興邦代表也談到，目前，違法建筑量大面廣。一些領(lǐng)導(dǎo)隨意調(diào)整城市規(guī)劃，造成多次拆遷，有些房子剛造好又要拆掉，侵害了人民群眾切身利益。這些問題的出現(xiàn)，與城鄉(xiāng)規(guī)劃立法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求脫節(jié)是有很大關(guān)系的。

與法律的不完備相比，立法如何彰顯公平與正義，是代表們最為關(guān)注的問題。浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授馬貴翔代表提出，立法公正是法治的根本要求，立法既要求實(shí)體正義，又講求程序正義。現(xiàn)在的地方法規(guī)草案，絕大部分是政府部門起草的，對(duì)政府的責(zé)任往往有所忽視，對(duì)老百姓限制卻不少。今后，立法者在平衡政府與百姓的利益時(shí)，應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)百姓的利益，尤其是弱勢(shì)群體的利益。比如針對(duì)老百姓的住房、教育、醫(yī)療等難題，立法者都應(yīng)該有所作為。

浙江浙經(jīng)律師事務(wù)所律師李根美代表，著重強(qiáng)調(diào)了地方立法中如何對(duì)待私益的問題。她認(rèn)為，立法中的利益安排，公益應(yīng)該得到維護(hù)，私益也應(yīng)當(dāng)獲得保障，當(dāng)公益與私益矛盾時(shí)，不意味著必定犧牲私益。

李根美代表還談到，目前公民與立法機(jī)關(guān)的互動(dòng)機(jī)制尚未建立，公民的立法建議，立法機(jī)關(guān)很少回應(yīng)，為什么不采納公民的建議，立法機(jī)關(guān)也沒有詳細(xì)說理。這樣的現(xiàn)象，很容易讓部門利益得逞。她建議，今后立法，要多開聽證會(huì)，多聽取民眾的意見。在起草法規(guī)時(shí)，盡量吸收法學(xué)專家、行政管理相對(duì)人參加，也可以直接吸收群眾中的志愿者參加，以限制部門利益損害大眾的利益。

如何讓公民參與立法中的博弈，立法者也有自己的想法。省人大法制委員會(huì)副主任委員丁祖年代表提出，國(guó)家應(yīng)該改善立法中的民意表達(dá)機(jī)制，比如，可以給一些想表達(dá)自己的意愿，但不知如何準(zhǔn)確表達(dá)的群眾聘請(qǐng)律師，讓他們充分參與立法中的博弈。

監(jiān)督：抓住“法”字不放松

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，要讓浙江這列經(jīng)濟(jì)快車平穩(wěn)運(yùn)行，需要法制的軌道，也需要紅綠燈和交通警察。進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作，對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)“法治浙江”建設(shè)，意義重大。

金華市金東區(qū)人大常委會(huì)主任何祖沼代表說，省委提出建設(shè)“法治浙江”，為人大履職提供了很好的契機(jī)，建議省人大對(duì)如何推進(jìn)“法治浙江”建設(shè)進(jìn)行專題研究，尋找突破口。在監(jiān)督方面，應(yīng)體現(xiàn)“十一五”開局之年的特點(diǎn)，把“十一五”開局工作作為監(jiān)督的重點(diǎn)，特別是要督促政府抓緊編制好“十一五”規(guī)劃中的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃。

“監(jiān)督，一定要圍繞‘法’字做文章。”唐維生代表說，現(xiàn)在有些地方人大的執(zhí)法檢查，有時(shí)變成了檢查部門工作，該部門是不是依法辦事倒不去深究，這是本末倒置。

唐維生認(rèn)為，只有嚴(yán)格按照法律實(shí)施監(jiān)督，才能體現(xiàn)人大監(jiān)督的本質(zhì)和力度。他舉了個(gè)例子，以前余杭區(qū)的企業(yè)向政府申報(bào)立項(xiàng)，對(duì)于生產(chǎn)過程中會(huì)產(chǎn)生哪些職業(yè)病，企業(yè)采取什么措施進(jìn)行預(yù)防，政府部門沒有依法進(jìn)行“預(yù)評(píng)價(jià)”。余杭區(qū)人大常委會(huì)在職業(yè)病防治法的執(zhí)法檢查中，就緊緊抓住這一點(diǎn)，要求先評(píng)價(jià)再立項(xiàng)。現(xiàn)在職業(yè)病“預(yù)評(píng)價(jià)”已經(jīng)進(jìn)入?yún)^(qū)行政審批中心。預(yù)防職業(yè)病的發(fā)生，進(jìn)入了法定的程序。

程渭堂代表也認(rèn)為，人大的監(jiān)督，一定要“造勢(shì)”，也就是形成濃厚的法治氛圍。人大的審議意見、評(píng)議意見和執(zhí)法檢查決議要突出重點(diǎn)，以增強(qiáng)整改工作的可操作性，可以列出幾件帶有全局性、典型性的案件，重點(diǎn)突破，給整改部門以強(qiáng)大的壓力。

人大監(jiān)督工作的根基在人民，依托在代表。如何發(fā)揮代表在監(jiān)督中的作用，還有比較大的空間。來自溫州的鄭雪君、何金彩、龐振聲、金俊等10名代表會(huì)前都參與了“代表熱線”的接待活動(dòng)。在與記者座談時(shí)，他們都談到，代表平時(shí)參與執(zhí)法檢查、評(píng)議等監(jiān)督活動(dòng)的面不夠?qū)挘孪葘?duì)監(jiān)督的相關(guān)信息了解不多，持證視察也經(jīng)常得不到理解和配合。溫州勞動(dòng)和社會(huì)保障局紀(jì)檢組長(zhǎng)徐群代表建議，人大常委會(huì)完全可以發(fā)揮代表的優(yōu)勢(shì)，在閉會(huì)期間，針對(duì)一個(gè)階段社會(huì)的焦點(diǎn)問題，組織懂行的代表搞專題視察、研究，提出對(duì)策。視察不要搞大呼隆的走馬觀花。只有提高代表的組織化程度，讓代表“有序”參與，才會(huì)收到良好的監(jiān)督實(shí)效。