十大地方公共決策鏡鑒

沒有誰是無所不能的，政府也是這樣，我們的地方政府也需要在糾正自己的決策失誤中不斷成熟。一個從失敗和錯誤中學習并成長的政府，是值得我們期待的。

走向公共性的決策時代

本刊特約評論員 劉海濤

2005年，政府決策由科學性指向公共性。我們從“十大地方公共決策鏡鑒”評選結果中感受到，一項政府決策如果缺少了公共性，將不可避免地受到公眾的質疑、挑戰以致最后宣布決策失敗。

公共決策的公共性有著權力、市場和社會不同意義上的內涵。對于權力的公共性，意味著決策的權力是一個有邊界的權力，即它只是針對公共領域的決策，只有在這個范圍內，決策才是正當的并且也才能具有權威性，從而得到公眾的服從。黑龍江恢復強制婚檢，使得公共決策超越了它的公共范圍，從而受到人們的質疑與挑戰。它提醒我們公共權力是有邊界的，越過它，你就沒有了正當性和權威性，就不可能真正得到公眾的服從。

公共性的決策在市場意義上有著越來越豐富的內涵。在“市場化”的方式越來越多地被用來解決我們原有制度的難題時，我們必須清醒地知道，市場化和計劃一樣都不是萬能的，并不是什么都可以市場化，特別是公共產品的提供。我們需要強調的是公共的責任與市場化改革一樣重要，對于決策者來說，公共的責任重于市場化改革。針對天津收取“進津費”這樣的所謂市場化改革而言，決策者恰是忘記了自己的公共責任，而把自己的責任拋給了市場。我們在84座城市“限微令”、北京“區域封殺令”等案例中，都可以看到一個合法承擔公共責任的決策者如何以推卸、取消和轉移責任來進行公共決策，其后果是公民權利的不公正對待和公共決策的嚴重低效。

公共性決策在市場意義上還有另一個重要方面，那就是市場是建立在個人自由選擇基石上的一種合作機制，其魅力就是能夠自發形成秩序。公共決策的目標是保護其自發秩序的規則得以執行，而不是對具體經濟目標的追求。沈陽等地奶農“倒奶殺牛”等類似案例都說明政府“不欲以靜”而“民自富”的道理。

公共性決策在社會意義上的內涵是正義性、公眾參與和公開性。當一個所謂的決策是以明顯損害一個群體公民權利為代價而制定的時候，即使再科學的論證，也因缺乏正義性而不能合法地成為公共決策。南京“禁瓜令”就是一個對社會弱勢群體的權利的不正義，因此它受到人們廣泛質疑。

公共討論和公眾參與對于公共決策而言，更多的是使決策得到人們廣泛認同，防止決策的夭折與錯誤。圓明園湖底防滲工程、浙江公車改革這些案例說明，對于一個本身就屬于“公共”的工程，如果有公共討論和公眾參與的存在，那么，狹隘而又荒唐的決策可能就不會出現。哈爾濱水危機的鏡鑒意義則在于，公共決策中的公開性有時能夠提升公眾對決策的信任、理解和遵從，隱瞞真實可能代價更大。

沒有誰是無所不能的，政府也是這樣，我們每個人都是在改正錯誤中不斷成長。地方政府也需要在糾正自己的決策失誤中不斷成熟，一個從失敗和錯誤中學習并成長的政府，是值得我們期待的。

一次不經意的游園觀光，蘭州青年學者張正春點燃了長達半年之久的“圓明園事件”，在這場利益交織的復雜博弈中，公民責任的彰顯在公共決策中起到了無法估量的作用。

公民張正春與圓明園防滲工程

本刊記者 楊敏

《決策》：如果再給您一次選擇機會，您還會義無返顧地去質疑圓明園防滲工程嗎?

張正春：我從來沒有后悔當初的選擇，這是毫無疑問的。

圓明園防滲工程的設計規劃思路是錯誤的，它不僅嚴重破壞了圓明園的生態景觀，同時徹底破壞了圓明園古典山水園林的藝術風格，對于圓明園的園林風貌和文化遺產整體性價值的破壞都是非常嚴重的。如果這個錯誤的工程實施下去，整個圓明園將會面臨滅頂之災，我想每一位有責任感的公民都會象我一樣站出來質疑這項工程。

《決策》：有句古老的西方諺語：有選擇就有痛苦，2005年春天的喧囂有沒有改變您的生活，您從這一事件中得到了什么，失去了什么?

張正春：去年春天，我帶著自己的新書《青藏之窗》來到北京，原來希望說服朋友們關注青藏高原的自然遺產和文化遺產保護，希望找到一個妥善保護青藏高原生態環境的方法。沒有想到，無意中引發了長達半年之久的“圓明園事件”。

在做出選擇的那一刻，我的行程和計劃就被徹底打亂了。為此我傾注了大量精力，也承擔了許多風險，失去了一些機遇。然而，在思想上、學術上獲得了巨大的收益，所得甚多、獲益匪淺，至于那些損失就顯得微不足道了。

由于利益沖突和觀念沖突，我個人和圓明園防滲工程一起成為新聞焦點，作為“新聞人物”，在得到各界朋友的支持和鼓勵的同時，也受到了激烈的批評、指責，對我構成了巨大壓力。時過境遷，我感到了莫大的欣慰。孔子說過：“丘也幸，茍有過，人必知之。”在我被激烈批評的過程中，體會到接受輿論監督和良心考驗的特殊鍛煉，因此，“圓明園事件”對我個人的啟發和幫助是一種額外的收獲。對于正反兩方面的意見，對于從各個角度提出問題的朋友，無論多么尖銳，對我而言都是一種極其寶貴的磨礪和考驗。

《決策》：2005年國慶，游人在圓明園又可以行船戲水，長達半年之久的博弈似乎就此沉入水底，您會不會擔心隨著時間的推移人們會淡忘這件事?

張正春：最近江蘇教育出版社出了一本新書，《尋找失落的圓明園》。這是一位臺灣歷史學家的著作，通過這本書我發現，中國人是不會忘記圓明園的。2005年春天所爆發的“圓明園事件”充分說明了一個事實，圓明園的無窮價值，圓明園所承載的歷史記憶和民族情感都是非常特殊的。

《決策》：在您承擔的以下幾種社會角色中，您最看重的是什么角色:學者、公民還是環保人士？

張正春：在我的大學時代，做一個學者就是我的夢想。大學畢業20年來，我投身社會實踐，做過許多事情，無論成敗得失，最滿意的仍然是做學問。三尺講臺一本書是我最得意的生涯。然而，我主張做學問要經邦濟世，反對做學究死讀書。學問之道，在于明德修身，在于濟世度人。閉門造車，自我欣賞，有什么意義呢？所以，我個人的社會角色從來也沒有僅僅局限于所謂的“學者”。盡我所學，盡我所能，至于什么角色都無關緊要。

《決策》：您希望社會怎么評價您在“圓明園事件”中的作用？您認為公眾對您的總體評價公正嗎？

張正春：和一切必然事件的偶然性一樣，圓明園事件也具有某種偶然性，我只是碰巧趕上了一個關鍵時刻，碰巧觸動了引發整個事件的導火索。迄今為止，我因為質疑“圓明園防滲工程”備受關注，額外的榮譽、過高的評價以及由此引發的激烈批評和嚴厲指責對我來說可謂全方位的考驗。

在“圓明園事件”中，我只是盡到了一個普通人應盡的一點義務，如果高標準來看，我做得其實很不夠，高低短長，我自己心里最清楚。

《決策》：從地方政府公共決策角度分析，您認為“圓明園事件”有什么樣的借鑒意義？

張正春：“圓明園事件”已經不再是一個孤立的單純性事件。由于圓明園的特殊地位和特殊影響，使得2005年成為大眾關注公共決策的特殊年份。在我所經歷的“圓明園事件”中，無論是公眾輿論的監督，還是各方專家的爭論；無論是國家環保總局的環評“叫停”，還是激烈辯論的“聽證會”，方方面面的意見、形形色色的表現，無一不反映出決策的特殊性、敏感性和復雜性。

任何一個公共決策說到底就是方案的選擇，在利益多元的時代，公共決策不可避免要面對利益交鋒和矛盾沖突，這就對決策者的判斷力和領導力提出了嚴峻挑戰。如何擇善而從最終得到一個妥善的方案，既需要決策者的決心與恒心，更需要充分的政策辯論。因為，沒有爭論、沒有監督的公共決策會面臨很大的決策風險，在“圓明園事件”中，輿論監督和公眾參與將防滲工程這項公共決策從危險的邊緣矯正過來。在此過程中，討論和批評有利于大大提高決策者的決策水平，也大大提高了公眾的辨別能力，對于防止決策失誤和行政腐敗，對于提高管理水平和公共決策的公信力都具有多方面的好處。

《決策》：您對2006年地方公共決策質量有什么樣的期待？

張正春：無論是2003年的“非典”事件，還是2005年的“圓明園事件”、松花江水污染事件，輿論監督和公眾參與都是有益無害的。2006年是“十一五”開局之年，也是許多重大的公共決策將要出臺的年份，如何使我們政府的決策更加成熟，我想透過“圓明園事件”，有一點應該堅信，那就是公共決策在公眾參與中失去的只會是“枷鎖”，贏得的卻是另一個世界。

行政首長的權力失范還是引起了公眾的高度警覺。在堯都，誰來監督、制衡高高在上的區長呢？顯然，疲軟的制度在強人政治面前黯然失色。

臨汾造門：制度下的“蛋”

本刊記者 楊敏

官場中不得志者十有八九，山西臨汾市堯都區區長宿青平也算是其中一位。在他主政堯都期間，修建了“天安門”和天下第一高的華門，宿青平成為媒體的靶子，他的造門行動也成為官場笑談。

宿青平的個性與官場潛規則一直不兼容，這個在處級崗位上逗留了16年之久的昔日政治明星，就是張平官場小說《國家干部》主人公夏中民的原型。小說中那個畢業于山西師范大學哲學系，擔任某市市委副書記的夏中民清正剛毅、卓爾不群，但在官場屢遭打壓。

從媒體的寵兒到媒體的棄兒，宿青平最近7年的政治生涯發生了戲劇性的轉變。1998年《工人日報》的一篇《一位市委副書記調離的背后》給我們描述了這樣一個宿青平：因為在黨代會上落選，時任侯馬市委副書記的宿青平調任異地，臨行之日千名群眾為他送行。彼時，甚至媒體發出了“侯馬黨代會被人操縱？”的疑問。不到十年時間，昔日那個眾人景仰的個性官員因為在臨汾克隆了一個“天安門”，并將辦公地點移至門票高達50元才能進入的華門之內，不僅親民形象蕩然無存，還必須面對關于“國家干部如何蛻變”的詰難。

撥開臨汾造門迷霧，我們能夠很肯定地得出這樣的結論：臨汾造門其實是制度下的“蛋”。

從宿青平的“蛻變”，我們可以看到基層用人制度的異化。官員的政治命運誰來主宰，是民意嗎？在臨汾這樣個案中顯然不是。宿青平對環衛工人等底層社會的關懷為他贏得親民形象而聲望日隆。但是，公眾信任卻絲毫左右不了他的仕途，16年處級崗位，無數次升遷機會，曾經致力于要“對下負責”的政治明星在官場潛規則面前碰得頭破血流。2005年，失意的宿青平暮氣沉沉地面對媒體，他說：“在中國官場，你只有杜絕了當官的欲望，才能當好一個官，這是我多年總結出來的一個經驗。”

對這句話的正確解讀應該是：宿青平早已“杜絕當官的欲望”，但他是不是還有要“當個好官”的念頭卻無法確定。宦海沉浮，當宿青平被制度劃為官場異類，游走到軌道邊緣的他勢必劍走偏鋒。

從宿青平的“蛻變”，我們還可以看到地方行政首長權力的無邊界。無論是仿造“天安門”還是拍板建設耗資7000萬的華門廣場，對執拗的宿青平來說也就是一念之間的事情。盡管堯都政界對華門廣場工程有不同聲音，但權力一旦發力就如脫韁野馬無法控制。7000萬建設款到底從哪里來？宿青平想到了堯都的那些煤礦老板，高則500萬，低則幾十萬，一些污染企業和黑煤礦盡管怨聲載道還是被迫解囊，有人稱這是宿青平的以黑制黑，但是行政首長的權力失范還是引起了公眾的高度警覺。在堯都，誰來監督、制衡高高在上的區長呢？顯然，疲軟的制度在強人政治面前黯然失色。

從宿青平的“蛻變”，我們更看到了個人對地方社會經濟發展危險的支配力。宿青平主政堯都伊始，當地百姓或許彈冠相慶感嘆碰到一個好官，但對“好官”的美好期待那樣不堪一擊，宿青平的政績已經不是在老百姓的口碑里，而是在那些高大但并不莊嚴的建筑物里。為官一任，能否為一個地方經濟社會的持續發展提供良好制度保障，從這個角度來說宿青平毫無建樹。

一句話，透過臨汾“造門”，對人的責難應該退到對制度的拷問之后了。