十大地方決策新銳人物

他們之所以成為新銳，是因為還有許多與“新銳現象”背道而馳的長官意志的存在。換言之，法治尚未成功，同志仍需努力！

“新銳現象”與法治政府

本刊特約評論員 章敬平

2004年春天，溫文爾雅的溫總理提出締造法治政府的“十年綱要”，輿論視之為中央政府的法治宣言，海外的中國問題觀察家則以倒計時的目光，緊盯中央政府的舉手投足，看中央政府究竟能不能兌現他對13億中國公民的承諾。未來會怎樣還有待觀察，但我們從《決策》入選的“十大地方決策新銳人物”身上，瞥見了中央政府兌現承諾的希望，他們讓我們相信，法治政府不止于“法”在紙上行，還有人在“律”上走。

“無限制的權力本身就是一件有危害的東西。”這句話是年青的法國貴族托克維爾在170年前說過的。依據法學家出身的徐匯區區長孫潮的理解，市長的權力是有邊界的，法治政府必須是有限政府、廉潔政府。當市長王三堂請法制辦厘清市長的93項權力，依法行政在邯鄲市府，就有可能不再是一句動人的口號。當衡陽市委書記鄒文輝刮起“預算風暴”，把預算外資金一掃而空，亂罰款亂攤派以充盈小金庫的幾率就被極大地降低了，“人民公仆”用預算外資金揮霍肥私漁利的壞習慣，就不得不改一改。

羅素說“最少管事的政府就是最好的政府”。在“有形的手”更為頻繁地插入經濟社會事務的當下中國，勸一個市長、市委書記“無為而治”無異于緣木求魚。我們只能善意地期待他們最大限度地遵守民主的原則。這個可信而不可愛的原則，有時候會損傷政府的效率，可它能避免官員少犯錯誤，減少他們引咎辭職的機會。相對于“法治政府”的偉大目標，如此狹隘地理解民主的好處，未免顯得鄉愿，等而下之。或許是歐風美雨的熏染，負責地方公共決策的新銳人士中，開始有人從委托代理關系出發，定位政府和公民的建設性合作。設若中國的地方長官們，均能像云浮市委書記鄭利平一樣秉承現代政府的“代理觀”，一個民主的法治政府，勢必指日可待。

為經濟的公正，為那些在困苦中掙扎的窮人，為那些決定和影響著經濟社會公正的場面人物祈禱，是美國天主教會20年前的行動，以反對里根時代無節制的市場經濟狂熱。當下中國，市場經濟尚未被所有人奉為圣經，退回的鼓噪聲處處可聞，我們當然不能走入反對市場經濟的隊列，但市場拜物教對公平的冷漠，必須遭到棒喝。我們猜想，徐州市委書記徐鳴做出“無差別教育”決策的時候，未必會想起美國宗教界對人民有權得到公平教育的建議，但他們的努力毫無疑問地暗合了法治政府的要義。試想，一個無視公平的政府，如何戴得上“法治”的桂冠？

感謝地方公共決策的新銳人物們，感謝那些民主、法治的信徒們，讓我們增進了法治政府的信心。然而，距離2014年還有不到9年的光景，我們尚需清醒地意識到，他們之所以成為新銳，是因為還有許多與“新銳現象”背道而馳的長官意志存在。換言之，法治尚未成功，同志仍需努力！

蔡力峰在整個行動中所表現出來的道德勇氣確實令人敬佩，然而這在很大程度上得力于他所獨有的個人條件。蔡力峰離開以后的婁底煤礦業又會是怎樣一番景象？這是一個很現實的問題。

蔡力峰：揮刀斬向官煤勾結

本刊記者 王運寶

2005年9月，正是中央下令清查政府工作人員和國有企業負責人入股煤礦之時，湖南省婁底市經過半年的縝密調查，揪出一起全國為之矚目的大案，市委書記蔡力峰一時間成為公眾關注的焦點。

在查處的32名黨政干部、國家工作人員中，有副縣長、鄉鎮書記、鎮長、煤炭局長、安監局長等，差不多涉及了所有煤礦管理部門。從黨政機關領導，到執法人員，再到主管職能部門，甚至包括公安局全部持有股份，此案被稱為國家治理官煤勾結統一行動中的第一案。“顯菩薩心腸，動霹靂手段”，這是蔡力峰總結治理“官煤勾結”的十字箴言。

2003年2月，53歲的蔡力峰從益陽市市長調任婁底市委書記，“為什么把我放到婁底來，也許是因為省委考慮到年齡已大，不會因顧及仕途而患得患失吧。”蔡力峰如是說。

婁底，別號“江南煤海”，是湖南煤炭儲量首屈一指的地方，全市92個鄉鎮中有49個產煤，每天6萬礦工下井作業。1993年至2002年，平均每21天就發生一起死亡3人以上的事故，每152天發生一次死亡10人以上的事故。當地人形容：那瓦斯爆炸就像“放鞭炮一樣”。

2003年4月，蔡力峰調任婁底剛兩個月，漣源七一煤礦發生礦難。蔡力峰在礦難現場守候6天，親耳聽見了17個礦工敲擊井壁，一下一下到沉寂，蔡力峰淚流滿面。礦工聶清文在礦工帽上寫下的遺言震撼人心：“骨肉親情難分舍，欠我娘200元，欠鄧曙華100元。”在市委常委會上，蔡力峰把復印的聶清文遺言和遺照分發給了每位常委。當蔡力峰來到聶清文家中時，聶清文的父母妻兒跪倒在他的面前，在場的婁底市委常委無不潸然淚下。也就是從那時開始，婁底向官煤勾結宣戰，用蔡力峰的話說，“要以特別的膽識、特別的措施、特別的行動來落實‘特別規定’。”

此后2年間，蔡力峰10余次下鄉暗訪，發現礦難頻繁的根本癥結在于黨政干部參股分紅，官煤勾結的黑幕被撕開。

“為什么花了很多氣力，仍然是邊治邊反彈，調查研究后發現：其中很重要的原因是煤礦老板后面有權力之手。”蔡力峰告訴《南方周末》，“不動官煤勾結的根子，就不可能治理婁底礦難。”蔡力峰運用鐵腕手段將整治的矛頭直接對準了官煤勾結。

蔡力峰說：“在其位、謀其政、盡其責、干其事！”兩年來的治煤風暴中，婁底市查處的官煤勾結人員有60多人。在接受央視采訪時，蔡力峰說：“我要處理的人，有的恰恰是我要依靠的人，我還真有點揮淚斬馬謖的感覺。”但為了清除“帶血的煤”，更為了礦工家屬不再落淚，在全市黨政干部大會上蔡力峰公開宣稱：對那些涉及煤礦腐敗的干部，要“名聲上搞臭、經濟上搞窮、懲處上搞怕”，這句惡狠狠的話，在婁底廣為流傳。

對官煤勾結的深層背景，蔡力峰有著深刻的思考：“官煤勾結和安全事故之間形成了一個怪圈，腐敗包庇違法，違法釀成事故，事故造成災難。”康建國案件的查處，為蔡力峰的分析作了最沉重的注解。

2004年，康建國被評上省勞模，并獲得全國“五一”勞動獎章。對康建國參評推薦的材料上甚至編造了這樣的評語：“該同志任支華煤礦安全檢查員七年，該礦從未發生過大小安全事故；康建國有功于社會，有功于人民。”謊言的背后卻是：支華煤礦一直沒有取得安全生產許可證，雄興礦連煤炭生產許可證都沒拿到，而礦井的“準生證”環節，是官煤勾結最主要的尋租空間。在與辦案人員對話過程中，康建國的一句話令在場的人無不吃驚：“在拉攏官員的過程中，就沒有遇到不吃我這一套的。”為了營救康建國，康的殘余勢力甚至建立了一個幾百萬元的營救基金，專門用于各種疏通和活動。“百萬大營救”足見當地官煤勾結的網是何等錯綜復雜。

蔡力峰掀起的治煤風暴使婁底的礦難發生率實實在在地遞減：1993年到2002年，婁底平均21天發生一起3人以上事故，2002年89起，2003年3起，2004年2起，2005年1起。婁底市委書記治煤展現出的道德自覺和勇氣贏得了諸多贊賞，更多人期待其他地區能像婁底一樣把更多、更大的腐敗煤官投進監獄，斬斷官煤之間的利益鏈條。

但是，婁底的經驗也有其特殊性。蔡力峰在整個行動中所表現出來的道德勇氣確實令人敬佩，然而這在很大程度上得益于他所獨有的個人條件。蔡力峰在婁底可能只有幾年，但婁底的煤還要挖下去。蔡力峰離開以后的婁底煤礦業又會是怎樣一番景象？這實際上是一個非常嚴峻的問題。2006年，又該如何遏制礦難頻發，治理官煤勾結呢？

啟動“一號工程”，是打造開放性經濟的有益嘗試，但溫州也有一本難念的經。如何掌握政府與市場二者的平衡，當地決策者在分寸感上的把握，將是一個深思熟慮才能回答的“考題”。

王建滿：招商新政

本刊記者 王運寶

2005年歲末，溫州民營企業對話世界500強論壇在溫州大張旗鼓地揭幕，這既是對2005年溫州歷史上首次將招商引資作為“一號工程”的總結，更是對新一年招商引資工作表明姿態：對接500強將一直進行下去。溫州當地的媒體在報道論壇時使用的話語同樣充滿激情：“一次加深了解、增進友誼的相聚，一次雙贏合作、共圖發展的握手，一次把握現在、謀劃未來的對話！”

從年初的取經杭嘉滬，到成立“開放辦”；從“千人動員大會”落實招商引資“一號工程”，到“12345工程”和“千家民企大招商工程”，再到2005年終的對話世界500強，這些舉措前后呼應，勾描出王建滿用招商實踐來升級溫州發展模式的清晰軌跡。

在論壇上，溫州市委書記王建滿說：“以民引外、民外合璧是今后發展的重中之重。”這位深諳招商引資之策的原杭州市委副書記兼蕭山區委書記，在履新溫州后，用實際行動吹響了溫州招商引資的號角。王建滿在任蕭山區委書記期間，把招商引資作為發展的最大抓手，實施的就是“以民引外、民外合璧”的戰略。由政府出面協助當地企業尋找跨國公司洽談合作是王建滿的“拿手好戲”。2003和2004年，在由臺灣電子同業公會公布的《中國大陸地區投資環境與風險調查》中，蕭山的綜合得分連續兩次拔得頭籌，蕭山成為聚光燈下的明星，綜合經濟實力更是躍升為浙江各縣（市、區）之首。蕭山的成功實踐是對“民外合璧”的精彩注解。

“以民引外、民外合璧”的招商引資道路，是中國民營經濟最為發達的浙江省的一大創舉，率先發軔于寧波市鄞州區。具體說就是有選擇地引進世界大型企業或500強，嫁接于當地民企，吸納外企的先進管理和科技，助推當地民企升級做大做強。這一戰略被認為是浙江新一輪快速發展的“殺手锏”，更有經濟學家認為“是一種新的經濟發展道路。”

從資源稟賦看，溫州沒有多少比較優勢，20年的奇跡是靠市場體制的創新和敢闖敢為的精神締造的。然而2002年以來，發展速度下滑引發溫州大討論，溫州產業的“低、小、散”和資金流動的“單向度”，造成溫州經濟營養不良，溫州發展亟需“補鈣”。而在溫州的決策者看來，補齊溫州經濟短腿的最大抓手就是招商引資走“民外合璧”之路。在這樣的大背景下，外界普遍認為，王建滿的招商新政是溫州模式發展到現階段的必然產物，浙江省委、省政府派出開辟蕭山道路的王建滿主政溫州，更寄托著浙江省推動溫州經濟持續發展的深遠用意。王建滿正在用招商引資來“借力贏力”，用“點”上的突破帶動“面”上的升級。

在“無外不活、無外不富、無外不高、無外不快”的口號下，溫州幾乎把招商引資的作用提高到了一種巔峰狀態。王建滿啟動“一號工程”，是打造開放性經濟的有益嘗試，但溫州也有一本難念的經。如何掌握政府與市場二者的平衡，當地決策者在分寸感上的把握，將是一個深思熟慮才能回答的“考題”。

在對話世界500強論壇上，出現了溫州商人“圍攻”國家商務部領導的一幕，溫州商界領袖突然間在“聲討”政府公共產品提供不足方面開始“用一個聲音說話”。經過20多年的打拼，溫州的商人突然發現政府的服務成為他們最渴望得到的東西。接二連三的燒鞋事件驚醒了溫州，商人的呼吁也叫醒了政府。溫州商人從“找市場”回到“找市長”，溫州政界能夠承受來自市場的壓力之重嗎？政府怎樣才能做到適度有為？王建滿在談到2005年的感受時說：“這是很有味道的一年。”

在努力求變中，王建滿導演的這場溫州發展的“自我革命”，2006年仍然充滿著懸念。

政府工作屬于公共事務，當地政府官員的政績不僅是經濟指標，不僅是GDP的增長，而應該更看重社會、經濟、文化的綜合發展。

鄭利平：再造云浮

本刊特約記者 曾繁旭發自廣州

“布道者”的角色

1999年5月，鄭利平來到云浮，在這個廣東西部的山區城市任市長。此前一年，他從美國哈佛大學肯尼迪政府學院畢業，獲公共政策及管理碩士（MPA）學位。

在云浮人眼里，這位海歸市長非常有個性，他住公寓，吃食堂，經常加班。據他身邊工作人員說，為了趕時間他常常讓司機“開快車”。他對秘書很嚴厲，在云浮6年多的時間里，他更換過五任秘書。

鄭利平剛到云浮的時候，人們這樣議論：“是個人才，可這樣先進的觀念符合云浮的情況嗎？”。今天議論都已平息，鄭利平用六年時間，實現了云浮的“系統工程改造”。

六年中，鄭利平扮演了一個改革家和“布道者”的角色，他喜歡滔滔不絕地講述政府和民眾之間的委托代理關系，他工作中的一部分時間，用于讓周邊的人理解和接受他的想法。在鄭利平看來，政府手中的公權力本來就是老百姓的，只是委托了政府去履行公共職能。政府要做什么，不應該做什么，這也是他每次大會小會都要強調的內容。

“政府工作屬于公共事務，當地政府官員的政績不僅是經濟指標，不僅是GDP的增長，而應該更看重社會、經濟、文化的綜合發展。”鄭利平這樣理解市場經濟條件下的政府工作，他說，“政府的職責就是要創造一個公平有效的競爭環境。而對經濟的干預過多，恰恰是產生腐敗的一個根源。”所以他反對過多介入微觀經濟活動，而針對行政壟斷、政府職能轉換、公用事業體制改革、政府評議、醫療、教育等領域，進行大刀闊斧的調整。

他反對形式主義。他曾說“工作做好了就是先進”。有一次，記者問他，“焦裕祿和孔繁森的精神，對你們這些年輕的市長來講，有沒有激勵作用？”他回答，“作為一種精神，或者一種領導干部的道德修養，值得學習和弘揚，但有一點，我們現在的工作環境和工作對象變了，如果簡單地學他怎么做，那是很機械的，也很不切合實際。”

回首哈佛政府管理學院的教育，鄭利平說，“學到的只是基本的理念和思維，要結合實際，沒有現成方法。”

塑造有限政府

鄭利平推動的系統工程再造，就是要把一個全能政府改造為有限政府。

2001年，鄭利平提出“公用事業管理體制改革”的思路。4月4日，云浮市公用事業局下屬的環衛管理處、園林管理處、市政維修管理處、人民廣場管理處被撤銷，301名職工被解除勞動合同。其中的環衛處有261人，包括衛生監管員30多人，這些人大多是官太太，他們上班被稱為“逛街”。

按照改革方案，4個處的職工自由組合，成立非公有的經濟實體，優先競標城區公用事業服務項目。但兩年“優惠期”后，所有項目將推向社會公開競投。

作為市長的鄭利平反復向這些職工說明，“改革是為了云浮更好的明天”，他希望職工們相信，政府會以負責任的方式對待他們。然而，261名被辭退的清潔工中有40名工人到市政府上訪。2002年，86個環衛工人向省中院和高院提出訴訟，狀告市公用事業局“非法裁人”。

這一切，給鄭利平帶來了壓力，而黨委當時也有不同意見。但他并未因此動搖改革的決心。改革的直接結果是，四個處被撤銷后，工人由原來的301人減為194人。但效率反而更高，城市管理成本降低了25%。

2003年，時任市長的鄭利平，推動了另一個“限制政府”的改革——政府評議：由政協委員和企業家對政府部門進行評分和排名。對倒數前三名實行末位淘汰，或者批評處分。結果，倒數第一名是工商局，此外國稅局、交警和供電局，也都排名靠后。這些部門在政府大會上遭到點名批評。“聽說排在后面的幾個市直單位負責人如坐針氈、直冒冷汗。評議活動后，各部門都制定了整改方案，機關作風大大好轉。”鄭利平說。

“改革任務最重的是能否打破行政壟斷。在經濟欠發達地區，行政壟斷被群眾稱為‘越窮越見鬼’，由于經濟總量少，政府部門運作不規范和公共事業經費不足，一些部門便憑借行政權力進行尋租，造成行政性壟斷和行業壟斷，破壞公平競爭，阻礙市場經濟發展。”

在引進外來投資的時候，云浮就曾因此付出代價。一項實際開支只要2萬元的工程，享有壟斷權力的單位竟要價30萬，投資商知道中間有貓膩，被迫移師他處。

面對這樣的情況，時任市長的鄭利平授命市法制局起草限制行政壟斷的規章。2001年10月份，國內首部反行政壟斷規章《關于制止在市場經濟活動中實行部門和行業非法壟斷經營的暫行規定》出臺，明確除法律法規的有關規定外，市內一切工程，物資采購，服務項目，向全社會放開。

在執行這個規定時，鄭利平非常強硬。連續幾年，這個規定列入市委市政府的督促檢查重點項目。市消防部門、環保部門和一個鎮政府都曾因違規操作而被通報批評和處分。

個人轉型

2004年6月底，鄭利平的職務由市長過渡到市委書記。改革的方向隨著發生變動。

“鄭是個強勢的人。原來他當市長，是強勢政府。現在他當市委書記，則是強勢黨委。但是目前改革的對象變了，大刀闊斧地改革政府職能的時候過去了，鄭進入一個黨務的改革時代。他必須有更多的理性和謹慎。”一位云浮官員這樣理解。

現在，鄭的施政風格變得低調。原來，他常接受媒體采訪，現在則不愿過多接觸媒體。他說，一直在考慮如何處理黨與政府之間的關系。

在日常的工作中，鄭對于自己的角色轉換非常清晰。有時他到地方調研，有關部門向他請求資金援助，他回答，“這個事情你應該找市長。我已經不在政府工作，不宜直接許諾開支方面的事情。”

一些中層的實干派人士，期望鄭能推進人事制度方面的改革。因為，他一直表現出賞罰分明。他曾讓紀委調查自己的司機，也曾把自己提拔的官員，調換到更次要的位置。

“應該說，基層也不是無所作為，還是要有所探索。在允許的空間范圍內，做一些探索。改一改、試一試。”

“會不會有風險呢？”記者問。鄭利平哈哈大笑，“有三點我覺得很重要：第一，某些不能改變的潛規則，不要介入。第二，正確看待自己。第三，心態要好。”

（作者為《南方人物周刊》記者）