十大地方公共決策實驗

可以預料，2006年地方政府的治道變革將在相互競爭中進一步發展。

地方政府治道變革

本刊特約評論員 毛壽龍

回顧2005年，我們發現了一個很有趣的現象，過去，地方政府的改革，尤其是機構改革，基本上都是在中央的推動下被動進行的。但2005年的地方政府改革，尤其是決策創新試驗，卻是在中央政府允許、支持下地方大膽創新的結果。從“十大地方公共決策實驗”評選結果看，我們可以得出這樣的結論：2005年是地方政府決策創新年。

這些創新實驗對于中國地方政府來說，具有深遠的治道變革意義，主要體現在三個方面。

有利于推進市場化的發展，促進政府職能以市場為基礎。這表現在兩項地方決策，一是廣東農民手中的農村集體土地，可以與國有土地同樣的身份進入統一的土地交易市場。現代經濟的奧秘是，資產都是通過市場交易來獲得自己價值的。如果沒有進入市場，資產就是死的，就不可能增值，更不可能成為經濟發展所必需的資本。廣東農民土地可以進入土地市場交易，表明廣東農民最重要的資產獲得了增值的空間，農民將真正擁有了土地資產增值所帶來的直接和間接的收益。二是長三角排污權開始交易。排污權交易，可以改善排污權的配置，鼓勵企業選擇花錢買污染還是提高技術來治理污染。促進資產市場化，排污權市場化，實際上就是減少了政府對土地和排污權的管制任務，從而為政府管理土地和治理污染帶來了轉變職能的機會。

有利于地方政府民主化。浙江椒江進行黨代表常任制和直選，湖北羅田縣取消縣常委會，直接實行委員制，青島問政于民、聽政于民、議政于民，鄭州三票制選干部，江蘇泗洪縣1.4萬名黨員直選鄉鎮黨委書記等，就是其中的例子。這些案例，有些屬于黨內民主，有些屬于政府民主，有些屬于行政民主，但都促進了地方民主的進步。當然，我們并不能因此說這些案例一定能夠導致中國地方政府的民主化，但這些案例的確在很大程度上促進了地方政府民主化的進步。民主不是喊出來的，而是做出來的。這些實實在在的民主實驗，無論成功與否，都有利于推進中國地方政府的民主化。

有利于轉變地方政府公共管理職能。海淀區成立的公共服務委員會就是其中的一個例子。海淀區成立公共服務委員會，其目的是要解決公共服務官辦合一的問題，不讓政府直接管事業單位，而是通過公共服務委員會來集中管理公共事業單位。讓政府職能轉向社會管理和市場監管。當然，要成功做到這一點還需要進一步理順公共服務委員會與事業單位之間的關系，并改革政府與事業單位之間的關系，改革事業單位的內部治理結構，畢竟海淀區邁出了可貴的一步。

地方政府往往通過發展經濟，提高GDP來表明自己的政績，2005年很多地方官員把精力放在政府改革上，地方政府之間不僅在經濟發展上相互競賽，相互學習，而且在政府改革上也相互競賽，相互學習。可以預料，2006年地方政府的治道變革將在相互競爭中進一步發展。

排污權交易作為一項通過經濟手段治理環境污染的有益探索，在中國已經進入實驗的第三階段，在取得一定成績的同時，也遭遇了很多困難。

排污權交易的中國困境

本刊特約記者 劉建輝發自北京

山東海龍股份有限公司是濰坊市骨干企業之一，最近，企業因發展需要新上項目，年需新增342噸COD排放指標，但公司的實際排污總量指標已經用完。而濰坊市污水處理廠自去年6月實行市場化運營后，每年可騰出900噸COD排放余量。雙方經過近半年的洽談，2005年11月經環保部門同意，商定由海龍公司花費21萬元一次性購買污水處理廠500噸COD永久排放權。山東海龍股份有限公司與濰坊市水處理廠之間進行的這場交易就叫做水污染排污權交易。

完整意義上的排污權交易1999年由美國環保協會引入中國，南通與本溪被確定為首批試點城市。2002年3月，國家環保總局和美國環保協會開始在中國實施排污權交易項目的第二階段實驗，選取了江蘇省、山東省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、華能發電集團作為試點，簡稱為4+3+1。如今這項實驗已經進入第三階段，試點由第二階段試點地區的點狀分布轉向江蘇省、上海市、浙江省三個地區的長三角區域合作實驗。

據美國環保協會首席經濟學家杜丹德博士透露，在“4＋3＋1”項目中，至少有10筆交易，涉及排放4萬多噸二氧化硫和7000萬元的交易金額。其中不乏一些帶來良好的經濟效益和社會效益的典型案例。

國家環保總局污控司副司長李新民對排污權交易的評價是：“可以發揮市場機制下環境資源優化配置的作用。”盡管排污權交易在美國取得了相當大的成功，但是到目前為止在中國還處在探索階段，有很多問題亟待解決。

“零供給”困境

中國的排污權交易還不完全是一個自發的市場行為。國電環保研究所副所長朱法華介紹，江蘇省內進行的幾例異地排污權交易都是在江蘇省環保廳的努力下促成的，企業并不是十分愿意進行交易。

交易不能進行的原因不是沒有買方，而是賣方太少。現行的二氧化硫排污權交易基本上都是在電力行業之間進行的。朱法華說，現在電力缺口比較大，電廠新建和擴建呈必然之勢，電力企業普遍有未雨綢繆的考慮，即使有剩余的排污指標也不愿意出售，而希望留待以后自用。

另一方面，國家規定新建電廠必須實施脫硫，在總量控制的限制下，即使進行了脫硫，仍有可能超標排放，需要從其他地方獲得排污指標；再加上老電廠由于設施落后，改造難度比較大，脫硫成本很高（一般占到電廠投資總成本的20%多），所以實施脫硫的企業很少，市場自然也就出現供給不足的狀況。

再者，目前各電廠治污技術類似，脫硫成本相差不大，所以排污指標無法有效地形成差價，進而通過交易降低治污成本的優勢就無法體現，企業交易的積極性并不高。

供給不足的現象幾乎出現在所有已經實施排污權交易的地區和領域。浙江嘉興市秀洲區率先在全國實行區內企業排污權交易，主要是針對水污染。秀洲區從2002年9月起推行這一制度，但是據秀洲區環保分局局長張建明介紹，到目前為止，秀洲區還沒有企業直接拿出排污權進行交易的行為。一些企業的負責人在接受記者采訪時均表示，目前不會考慮轉讓排污權。他們認為，由于總量控制越來越嚴格，重新獲得排污權越來越難，考慮自己企業的發展需要，不會把僅有的排污權賣掉。

技術困境

排污權交易實施的前提是排污總量控制。然而要控制總量，首先要科學、準確地測算出一個控制區域的最大污染物排放允許量。環保部門需要知道每個企業排污量是多少，就必須將跟蹤、監測排污的數據量化，這樣環保局就增加了工作量。

目前進行的排污權交易商品主要是電廠之間的二氧化硫，就是因為電廠的二氧化硫排放量可以通過連續監測設備和其他的一些測算辦法測算出來。但是只有那些安裝了脫硫設備的企業才會自覺地進行監測，因為他們需要知道這些昂貴的設施有沒有起作用。而安裝脫硫設備卻不是企業自愿的。2005年1月27日，國內46家火電廠因未啟動脫硫項目工程而被國家環保總局通報。這些火電廠被要求在指定時間內完成脫硫項目建設，否則，項目所在地區電力集團和企業的新建、改建、擴建火電項目將暫停審批。

另外，如果交易想要向其他污染源擴展，要解決的問題就更復雜。嘉興市秀洲區寄希望通過排污權有償使用和交易控制污染總量，然而，秀洲區乃至整個嘉興市的水質近年來還在不斷下降。張建明說：“秀洲區可以控制本地的污水排放，但是流動的河水沒有行政界限，如果上游地區繼續排放污水，秀洲區實行總量控制和排污權有償使用和交易的效果等于零。”

“灰色交易”困境

由于環保部門掌握著排污權的分配指標和交易方式，一旦權力參與排污資源分配，權力尋租就難以避免。

據朱法華說，有的企業買不到排污權就轉向環保廳（局）公關。有些企業干脆省略了“買”這個步驟，直接進行政府部門公關，在他們看來，這種公關成本要比從市場上購買排污指標的成本要低得多。

而一些政府部門也往往不會放棄借此時機獲得的交易利益，不會完全放棄一些配額交易的權力，因而，排污權交易過程仍擺脫不了政府部門的強力干預，仍有可能出現以政代企的行為，對重點企業尤其是國有企業運用行政手段加以扶持和干預。政府過多的參與，會影響排污權交易的公平、公正、公開。

有專家認為，排污權名義上是公共資產，但是由于企業的初始排污權由管理部門分配，實質成了管理部門的權力資源，這就使得排污權交易的規范建立在管理部門以及相關負責人的“廉政自律”之上，這顯然是一種充滿風險的制度。

還有人認為，排污權有償使用沒有法律依據，如果現在有企業狀告環保部門違法收取排污權使用費，打起官司來環保部門必輸無疑，尤其是在《行政許可法》頒布以后。

其他的一些問題例如“地方保護”也是困擾排污權交易的障礙。在一些地方政府的眼中，限制排污就等于限制生產，出于本地經濟利益的考慮，政府就會默許企業偷偷增加排污量。

排污權交易是一個系統工程，而中國現在只完成了這個系統的一小部分，在很多方面都亟待完善。

（作者為《經濟》雜志記者）

以往干部選拔任用的最后決定權名義上由常委會討論決定，但實際上往往是由主要領導拍板確定，而“暗箱操作”很有可能出現拉選票、拉關系等腐敗問題。“這對過去的干部選拔任用體制是一種顛覆。”有人如此評價。

鄭州“三票制”選官升級

本刊特約記者 王海圣發自鄭州

最近，鄭州市委分管組織工作的副書記祁金立非常忙碌。

2005年最后一個月，鄭州正采取“三票制”方式在全市范圍公開選拔一名縣級政府正職，明確12月底之前人選到位。目前，鄭州所轄的登封市市長職務空缺，本次所選人員很有可能成為該市之長。

而此前的2005年10月，鄭州市采取“三票制”方式，剛剛選拔出了鄭州經濟技術開發區管委會主任等3個市直單位黨政正職。

“這幾年，鄭州市以‘三票制’方式共選任了416名領導干部，過去選干部單單限定在副縣級和鄉科級，今年則‘升級’了！”接受采訪時，祁金立如是說。

逼出來的“三票制”

“三票制”最早現身于鄭州市所管轄的登封市，被稱為“逼迫出來的產物”。所謂“三票制”，就是通過群眾推薦、素能測評、差額表決3個關鍵環節，實行層層差額淘汰，從而遴選出最佳人選的干部選拔任用方式。

2003年6月，登封被河南省確定為首個干部人事制度改革聯系點，9月，登封的交通局局長和計生委主任崗位即出現空缺。剛被確定為全省首個干部人事制度改革聯系點，人員就出現了空缺，是依照過去的慣例選還是有所創新？

當時，由于這兩個職位在登封屬大“熱門”，打招呼、遞條子的人很多。

而這之前，從1996年至2002年，登封共進行6次公選，選拔任用了91名科級干部。但是，公選操作時間長、群眾參與度低，部分選出的干部理論水平很高，實際工作能力卻差，走上領導崗位后很難適應。

就此，鄭州市委組織部部長王璋接受記者采訪時指出，過去的公選干部屬于少數人在少數人中選人，某種程度上確實存在著提名渠道過窄、缺乏競爭等問題，“出現了選人不準、埋沒人才、機遇不均、用人失當等等問題。”

王璋認為，以往干部選任工作中過分強調年齡、學歷和筆試成績，因此選出的干部一定程度上存在著不能適應工作崗位或適應期較長的問題。限制了一大批經驗豐富、能力很強、長期在基層工作的同志，因為盡管他們也符合選任的資格和條件，但由于平時學習時間少，公選則很難勝出，一定程度上挫傷了他們的積極性。

就此，屬公選上任的河南省安陽縣水冶鎮黨委副書記宋建莊指出，在以往的干部選任、特別是副職干部的選任中，還存在著另一個突出問題——選人權與用人權分離。

“選人的不管用人，用人的則無權選人，弊端很多。用人單位只能被動地接受，被選人責任感不強，存在只對上負責等問題。”他說。

王璋指出，以往干部選拔任用的最后決定權名為常委會討論決定，但實際上往往是由主要領導拍板確定，而“暗箱操作”很有可能出現拉選票、拉關系等腐敗問題。

形勢逼迫也是機會，登封市隨即跟進，“三票制”由此出籠。

由懷疑到感動

現任登封市交通局局長的常興文是登封首次采取“三票制”選出的兩名干部之一，回憶過往，他至今感慨萬千。

一個有意思的細節是，最初報名時，常興文相當懷疑，“我家祖宗三代都是農民，既沒有過硬的后臺，又沒有找過領導，參加競爭，很可能只是一個陪襯。”

2003年9月6日上午，登封市委召開由共計251人參加的民主推薦會，對6名參加競選者進行不記名投票，常興文勝出。“6號下午，登封市組成了33個評委，開始對我們進行素能測評，我又通過了，測評之后，再由組織、人事部門就德、能、勤、績、廉等情況進行了全面考察。”最終，常興文被確定為交通局長人選。

最初對“三票制”抱懷疑態度的，還有現任登封市君召鄉黨委副書記、副鄉長的喬占營，他也是“三票制”選出的干部，“如果‘三票制’僅僅是走形式，那么我便絕對不會成為君召鄉的黨委副書記、副鄉長。”

喬占營最難忘的是素能測評環節。

當時，在君召鄉參加面試時，評委大部分是當地黨委、政府的班子成員、人大代表、政協委員和企業家，群選是公正的，最終，他們給了喬占營第一名的成績。

“投票時我很慎重，結果是客觀公正的。”就此，曾主持素能測評的君召鄉鄉黨委書記楊予昆如是表示。

“‘三票制’有別于傳統的組織考查、競爭上崗和公開選拔。”祁金立說。

登封市委副書記朱是西說，“‘三票制’的實行有效地避免了拉選票、拉關系等人為因素的影響，把過去封閉式的‘少數人選人’的機制變為了‘群眾選人，多數人選人’的開放競爭式機制，改變了過去干部選拔任用上主要領導說了算的現象。”

顛覆老體制

中央黨校教授梁妍慧認為“三票制”實現了三個突破：在提名方式上變由黨組織直接提名為群眾提名；在考察方式上變封閉式的少數人參與為開放式的多數人參與；在決定權上變黨委等額討論決定為差額表決。

“這對過去的干部選拔任用體制是一種顛覆。”梁妍慧說。

查閱此前國家發布的《干部任用條例》發現，其中沒有素能測評一項。這一關的設置，有助于提高選拔干部的科學化水平，而增加群眾推薦這一環節則是民主化的體現。

鄭州市選拔干部使用“三票制”引起了河南省社科院相關專家的密切關注，并因此成立了相應的專項課題組。不久前，該課題組公布一篇報告指出“三票制”有兩個突出的亮點：第一，給了群眾說“是”或“不”的機會和權利，讓群眾來把第一關；第二，擴大了參加民主推薦人員的范圍，對當前民主推薦中較為普遍存在的拉票現象是一種比較有效的遏制。

此外，河南省社科院課題組還專門就登封市通過“三票制”選拔出來的干部進行了一年期的跟蹤考察，報告中說，“通過第一次‘三票制’選任的兩名正科級干部，不負重托，工作取得了顯著成績。”而于2003年11月上任的9個主管煤炭工作的鄉鎮煤炭副職，都對本鄉鎮所屬煤礦跑了一遍，并根據對安全狀況的排查，有針對性地制訂了相關的規劃、措施和制度，為登封市的煤炭安全生產打下了基礎。

也許正是這一原因，2005年11月初，河南省委組織部確定在洛陽、開封等其他7個省轄市擴大進行了“三票制”選拔任用干部的試點。

（作者為《經濟視點報》記者）

僅僅從這名干部在鄉鎮改革中戲劇性的變化就可以看出，鄉鎮改革猶如大浪淘沙，但“金子”絕對不會被埋沒。

對話宣城鄉改“局內人”

本刊特約記者 汪恭禮發自宣城

隨著鄉鎮綜合配套改革的展開，鄉鎮變局開始按照一個規范的路線推進，發端于2001年的宣城鄉改可以說是安徽省鄉鎮改革良好的范本，為鄉鎮綜合改革扮演著探路者的角色。今天我們約請幾位鄉改的“局內人”談談他們眼中的宣城鄉改。

《決策》：宣城鄉鎮變局最早可以上溯到2001年，從清理清退編外人員，到改革“七站八所”，再到精簡鄉鎮在編人員，最后矛頭直指鄉鎮領導干部，隨著改革的層層推進，宣城鄉改逐漸進入深水區，請問，作為這場改革的直接利益相關者，你們是怎么看這些改革舉措的呢？

劉維剛（宣州區水東鎮黨委書記）：我認為鄉鎮改革中對于“七站八所”的改革應該是最容易看出成效的。就拿水東鎮廣播電視站來說，2004年初，鎮里的有線電視賣給了安廣網絡公司實行企業化管理，原來廣電站兩位工作人員與財政脫離，由公司負擔。以往，居民知道有線電視是鎮政府辦的，總是到鎮政府找鎮長、書記，反映有線電視信號不好，有線電視收視費也很難收，每年年底都要加大力度，抽調其他干部參加。實行企業化管理后，公司加大了投入，有線電視信號變好了，有線電視收視費也好收了。

從這個例子可以看出，將經營性、技術性和事業性的機構從鄉鎮政府分離出來，推向市場、實行社會化管理，改制成獨立的企業經濟組織、事業單位或者社會中介組織，是真正能夠取得立竿見影效果的改革措施。

《決策》：應該說精簡在編人員和推行“主官合一”是鄉鎮改革中最艱難也最具有攪動性的改革措施，請問改革過程是不是引起了很大震動？

張黎勇（宣州區區長）：在編人員的精簡是與鄉鎮合并工作同時進行的。宣州區這項工作從2002年元月展開，將原有的40個鄉鎮辦事處調減為26個，減幅達42%。

被合并的鄉鎮，領導年齡大的提前退休或調整為調研員，不上班、不占編，享受領導待遇；年輕的交流到其他鄉鎮參加鄉鎮黨委、政府選舉，通過差額的辦法變為一般干部。一般干部除少數交流外，仍在合并后的鄉鎮政府上班。這一次全區鄉鎮行政編制壓縮了21.6%。131人辦理了提前退休或離崗手續。2005年6月，我們又從全區鄉鎮機關事業單位選派了243名鄉鎮干部到村任職。

畢金水（養賢鄉黨委書記兼鄉長）：2004年7月，宣州區又在養賢鄉搞鄉鎮黨委、政府主官合一試點，實行鄉鎮黨委書記、鄉鎮長一肩挑，對這項改革我有切身體會。過去領導多，分工重疊，干部工作顧慮多、推諉多，特別是黨政兩名主要領導意見有分歧時，就會影響兩套班子及鄉村干部的工作積極性，號令阻力大，我們很多精力用在“謀人”上，現在責任明確，一個通道，政令暢通，干部工作顧慮少了，也沒有那么多矛盾，把更多的精力放在“謀事”上，一門心思做工作。

《決策》：“鄉里當個官，多少管一圈”。從政多年，突然間失去了“官位”，會不會有些人對改革有抵觸情緒呢？對于這場觀念沖擊波，被改革者的認同度如何呢？

張黎勇（宣州區區長）：這是鄉鎮改革中的一個難點，涉及黨政領導干部的權力配置以及利益調整，可謂一場暴風驟雨。改革必然會涉及到一部分人的切身利益，客觀地說觀念沖擊是存在的。但我們要辯證地看這一問題，通過鄉鎮改革，隨著鄉鎮領導職位和工作崗位的減少，基層干部的危機感和敬業意識必然得到了增強，如今，鄉鎮領導班子和一般干部壓力都很大。即使一時沒有好崗位，只要干部真正想干事能干事，還是會有很好的事業發展機會的。

我有個例子可以來說明這個問題。水東鎮有個年輕干部叫鐘會文，他是在鄉鎮合并中從寒亭鎮交流過來的，在鄉鎮政府選舉中通過差額的辦法變為了一般干部。可以說是這場改革的利益受損者，但是，他通過自己的實干改變了人生發展的軌跡。2005年8月，鐘會文又成為副鎮長候選人。僅從這位干部在鄉鎮改革中戲劇性的變化就可以看出，鄉鎮改革猶如大浪淘沙，但“金子”絕對不會被埋沒。