省直管縣的新走向

省直管縣的改革工作，至少需要兩屆政府的努力，目前必須在“具備條件的地方”進行改革試點，切不可一轟而起。

蘊涵重大政策信息和改革導向的事件不斷發生：2005年6月，溫總理在農村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’試點”；十六屆五中全會通過的“十一五”規劃的《建議》則明確提出要“減少行政層級”，傳達出重要的改革信息，省直管縣有可能成為政府改革的重要突破口，對我國行政體制、行政區劃改革產生重要的影響和推動作用。政府改革和職能轉變已提出多年，但至今尚未取得突破性進展。新的發展觀迫切需要行政管理體制和行政區劃有新的突破，并進行全局性的統籌安排。

市縣爭利與效率漏斗

雖然《憲法》規定地方行政區劃體系分為省、縣、鄉三級，而在實際中，在省縣之間卻存在著一級建制——地區或地級市，并逐漸形成了市管縣的格局。市管縣體制的發展延續有著非常復雜的原因，但隨著市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境和手段的變化，因層級過多而導致的問題日益顯現。

首先是影響行政管理高效運轉。實行市管縣體制后，地區一級政權由過去的虛設變為實置，從而在省與縣之間多出一個環節。凡是縣向省請示的工作，無論是政策性的，還是業務性的，可以直接與省溝通的，要通過市里的審查和推薦，形成“效率漏斗”，大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的審批權限卻被市里截留，處在經濟建設第一線的縣域權力漸小，責任重大，責權利不對等。

市縣爭利嚴重，影響縣域經濟發展是第二個問題。市管縣后，縣要接受市的領導。但市和縣始終都分別是各自區域利益的主體代表，承擔著不同的責任，享受著各自的經濟利益。從各地情況來看，在工作上市把縣當作自己的附屬行政單位，要求縣的經濟發展從屬于市區經濟發展的需要，從而引發兩個利益主體的沖突。市里在財稅分成、基建投資、項目上馬等方面優先考慮市區。“市壓縣、市刮縣、市吃縣”的問題的確存在，有些市、縣爭利中，市不惜運用行政手段強行解決，縣只能服從。

而且，由于市區經濟控制力小，不足以帶動縣域經濟的發展。有一些地級市經濟實力偏小，在這種情況下，市比較多地只顧自己的發展，把資源、要素和精力比較多地放在發展市區經濟上，甚至從下面“抽血”，從而無力扶持縣域經濟發展，更無力顧及到大部分農村的發展，使得區域經濟發展失衡，“三農”問題難以解決。

因此，可以把減少層級，將省直管縣作為行政區劃改革的突破口，上下聯動，減少中梗阻。利弊相權取其輕，從這一層級突破，較有力度，對于我國行政區劃改革和行政體制改革都具有突破性的帶動和示范作用，應當積極探索和實踐。

改革的條件和可行性

海南建省后，已經完全實行了“縣市分治”；重慶直轄后，也完全過渡到直管區、縣。2002年以來，浙江、湖北、河南、廣東、安徽、江西、河北、遼寧等省進行了“強縣擴權”改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局；有的從財政方面入手，由省直接統管縣財政，逐步地讓地級市恢復到城市管理的職能上去。這些實踐也為進一步推廣省直管縣積累了經驗。目前我國經濟發展、政治穩定，政府改革力度加強，基本具備了進行省直管縣改革的一些條件和可行性。

市場經濟打破了傳統體制下的政府管理模式，資源配置由政府主導型轉向市場主導型，政府大量的微觀經濟管理職能轉向宏觀調控。這從根本上減輕了各級政府的工作量，尤其是中央和省級政府，這就為省直管縣提供了可能。

同時，技術進步和基礎設施的改善創造了工具上的條件。隨著電話、電視的普及，特別是計算機、遠程通訊等現代技術手段的運用及提高，政府間傳遞信息的流程明顯縮短，信息的時效性和準確性大大增強。鐵路、高速公路、國道、省道等基礎設施的改善、現代交通工具的發達，使得省與縣之間的空間距離變得越來越短。

而且，公共管理創新需要政府扁平化改革。從國外政府管理創新的經驗來看，政府逐漸扁平化管理也是大勢所趨，最終有利于減少行政成本和提高行政工作效率，美國管理專家還提出了“用企業精神改造政府”的重要觀點。應當說，政府同企業一樣，也是一種組織形式，只是職能不同，也需要提高效率，也需要減少成本。因此，必要的垂直管理是以盡可能的扁平化為前提的。

省直管縣更是壯大縣域經濟要有新舉措的需要。黨的十六大首次提出發展壯大縣域經濟的思想后，國家和省級政府將統一制定大的經濟政策、社會政策，市一級只能發揮中間傳遞作用，市級指導縣級發展經濟的可能性越來越小。而且，市同縣在發展問題上具有很多同構性。省直管縣，市可以集中精力治理城區，縣可以專心致志發展縣域經濟、治理鄉村。

改革的三個步驟和三種類型

從國家層面來看，目前省直管縣改革的政策限于“有條件的地方可以推進試點”的階段，還需要各地的實踐經驗。而且在推進強縣擴權的過程中，也有新的矛盾顯現出來。據媒體報道，河南在實施強縣擴權后，就出現了實行垂直管理的職能部門在擴權政策中定位模糊、省市“兩個婆婆”造成辦公成本增大等尷尬現象。

當前，圍繞省直管縣體制改革的討論比較激烈，意見還不能統一。

從理論探討的角度看，筆者認為，省直管縣改革，第一個步驟是目前各省的強縣擴權的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，直管主要干部，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二個步驟應當是市和縣分治，相互不再是上下級關系，統一由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革，擴大市轄區范圍，臨近鎮鄉或縣可改為市轄區，合理調整精簡機構和人員，這方面有北京、上海、廣東的改革經驗。總的方向應當是，撤銷傳統意義上管縣的地級市，市縣分置，省直管縣。

就全國而言，改革的類型可能有三種：一是在形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區，如北京、上海、天津、重慶等直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連、寧波等副省級城市，可重點加大推進“撤縣建區”的力度。特別發達和比較發達的地級市也可擴大管轄范圍，改近郊部分鄉鎮或縣為市轄區，為市的發展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發達地區，如青海、新疆、西藏、內蒙等省區，在區劃沒有調整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權力。三是在上述兩種情況外的大部分區域特別是經濟比較發達的區域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時實行省直管縣。

因此，省直管縣的改革工作，至少需要兩屆政府的努力，目前必須在“具備條件的地方”進行改革試點，切不可一轟而起。特別是西部地區的改革要考慮更加穩妥的方案，不搞一刀切。

省級行政區劃配套改革的支持

如果省直管縣改革會有實質性進展，在客觀上又提出一個非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來？現在的很多省級區劃里縣級單位有一百多個，如四川省有縣級單位181個，河北省有172個，河南省有159個。而省直管縣的有效管理大體應在50個左右，如果省直接面對如此多的縣，也會有不少問題。如果堅持省管縣改革，這就需要把省級區劃單位縮小，或者適當合并某些偏遠地區的過小的縣。如此一來，這又牽涉更大的省級政府的管理規模和幅度問題。

我國省級政府的管理規模和幅度普遍較大，特別是民族地區，實際上過分集中不能適應民族地區經濟社會快速發展的需要，目前遇到的問題和困難越來越多。借鑒中國歷史和國外區劃的經驗，可考慮今后數年或數十年以增設直轄市、分拆和重組等方式適當增加省級政府的數量，至少應有10-20個左右省級單位的空間，縮小省級政府的管理規模和幅度，合理下放和配置權力。從發展方向上看，有利于減少和避免地方主義，發揮中央和地方政府兩方面的積極性。

（作者單位：國家行政學院）