關于開辦森林公園收費權質押貸款的思考

摘要： 近年來，公路、農電等收費權質押貸款在我國融資領域悄然興起，并顯示出勃勃生機，而森林公園收費權質押貸款在實踐中還沒有開辦，理論界研究也基本處于空白。本文從森林公園建設、商業銀行改革和林業發展方面對開辦森林公園收費權質押貸款的重要意義進行了分析，提出完善森林公園、風景資源、經濟價值、評價方法體系，鼓勵商業銀行開辦森林公園收費權質押貸款業務并制定切實可行的管理辦法等措施。

關鍵詞：森林公園 收費權 質押貸款

近年來，收費權質押貸款在我國融資領域悄然興起，并顯示出勃勃生機。目前公路和農村電網建設兩類項目中，收費權質押貸款已成為融資主流方式，學校收費、水電費收費、移動通信收費、環境污染治理收費及有線電視收費等多種形式的收費權質押融資也在積極的探索和嘗試中。而與公路收費權具有相似性的森林公園收費權質押貸款在目前實踐中還沒有開辦，理論界研究也基本處于空白。在資金不足已經成為制約森林公園乃至林業快速發展的瓶頸問題、林業建設融資需求巨大，金融改革不斷深化、商業銀行競爭日益激烈的情況下，森林公園收費權質押貸款業務蘊含著巨大的商業利益，因此研究森林公園收費權質押貸款問題，顯然具有很強的現實意義和指導價值。

一、森林公園及其收費權質押貸款的法律依據

（一）森林公園定義及其發展

森林公園是指具有一定規模和質量的森林風景資源與環境條件，能夠依托豐富的生物資源、自然景觀和人文景觀，開展森林旅游，并按法定程序申報批準的森林地域。森林公園必須具備以下條件：第一，具有一定面積和界線的區域范圍；第二，有相對穩定的森林生態系統，有良好的森林環境是這一區域的特點；第三，該區域必須具有旅游開發價值，要有一定數量和質量的自然景觀或人文景觀，區域內可為人們提供游憩、健身、科學研究和文化教育等活動；第四，必須經由法定程序申報和批準。1982年，我國第一個國家級森林公園———張家界國家森林公園建立，將旅游開發與生態環境保護有機結合起來。此后，森林公園建設以及森林生態旅游飛速發展，到2003年底全國森林公園總數達到1658處，總面積1900多萬公頃，初步建立起了以國家級森林公園為骨干，省級、市（縣）級森林公園為支撐的全國森林公園發展網絡。

（二）森林公園收費權質押貸款的法律依據

我國擔保法第75條第1款規定:“下列權利可以質押:(1)匯票、支票、債券、存款單、倉單、提單;(2)依法可以轉讓的股份、股票;(3)依法可以轉讓的商標專用權、專利權、著作權中的財產權利;(4)依法可以質押的其他權利。” 2000年12月13日起執行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第九十七條規定“以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產收益權出質的，按照擔保法第75條第1款第（四）項的規定辦理。”該司法解釋為公路收費權質押提供了明確的法律依據。雖然目前我國法律沒有明確“依法可以質押的其他權利”除公路收費權外還具體包括哪些權利，但是在實踐中農村電網建設收費、學校收費、水電費收費、移動通信收費、環境污染治理收費及有線電視收費等多種形式的收費權質押融資都在積極的探索和嘗試中。與森林公園收費權質押貸款非常類似的旅游景點門票收費權質押貸款國內已經有過嘗試，如2002年7月22日海南中遠發展博鰲開發有限公司以其旅游景點“東嶼島”有關的觀光門票收費權作質押擔保與國家開發銀行海口分行簽訂兩億元貸款合同。筆者認為，由于立法的滯后性，在實踐中學校收費權和森林公園收費權等都應該都屬于可以質押的其他權利范疇。

二、開辦森林公園收費權質押貸款的重要意義

（一）加快森林公園建設，拓寬林業融資渠道

近年來，我國森林公園建設和森林旅游業一直保持著良好的發展態勢，森林旅游日益顯現出良好的市場前景和巨大的發展潛力，但投入嚴重不足，建設和管理資金短缺已經成為制約森林公園快速發展的瓶頸問題。森林公園建設至今尚未納入中央和地方國民經濟和社會發展計劃，國家投入很少，與巨大的資金需求相比，可以說是杯水車薪。雖然森林公園投資主體日益多元化，但由于森林公園建設開發資金需求巨大、初期基礎設施和宣傳等投入較大、投資回報期較長等特點，各類投資主體都有巨大的融資需求。我國森林公園大多是近10年來在國有林場的基礎上發展起來的，森林公園擔負發展旅游和森林資源培育、保護雙重任務。目前能用于抵押的有效資產大部分已經辦理了抵押貸款或者根本沒有，而林木等森林資源資產屬于國有且因生態保護需要而不能砍伐，根本不能辦理森林資源資產抵押貸款。《中國森林公園風景資源質量等級評定》國家標準把森林公園風景資源劃分為地文、水文、生物、人文、天象5大類資源，每類資源都有巨大的經濟價值，而森林公園門票收入就是森林公園風景資源巨大經濟價值的最直接體現之一，因此森林公園收費權是可以質押的一筆巨大無形林業資產。如開辦森林公園收費權質押貸款，將為解決森林公園發展中的資金瓶頸問題提供一個有效的途徑，拓寬了森林公園各類投資主體的融資渠道，極大地提高他們投資森林公園建設的積極性，使森林公園豐富的資源優勢盡快轉化為強大的經濟優勢，促進森林公園建設和森林旅游業的快速發展。

（二）加快信貸產品創新步伐，促進商業銀行改革與發展

我國商業銀行由國有商業銀行、股份制商業銀行、地方城市商業銀行、農村商業銀行和外資銀行五大部分組成，入世后我國金融改革正在不斷提速，銀行業競爭日趨激烈，但在相當一段時間內存貸利差仍將是商業銀行的主要利潤來源（目前約為60%），信貸業務的競爭對商業銀行的生存與發展具有舉足輕重的作用，各家銀行都在不斷開拓新的信貸市場和創新信貸產品。商業銀行天生具有逐利性，目前，我國森林旅游良好的市場前景和巨大的發展潛力及可觀的經濟收益，吸引了大批社會資金和民間資金進行森林公園的投資開發。2002年全國森林公園建設投資達45.86億元，其中90%以上的資金全部來自部門、企業、個人的投入，森林公園建設融資需求非常巨大。這使得森林公園收費權質押貸款業務這一市場蘊含著巨大的商業利益，將會為商業銀行帶來良好的效益，成為其新的利潤增長點，商業銀行認識到這一點后，必將會積極嘗試開辦森林公園收費權質押貸款業務，這塊“金融新奶酪”絕不會拱手讓人。利益驅動下商業銀行通過擔保方式創新和信貸品種創新等方式，設計出期限、內容、用途符合市場需求的森林公園收費權質押貸款產種，將會加快信貸產品創新步伐，提高商業銀行的競爭力和盈利力，促進我國商業銀行的改革與發展。

（三）實現林業跨越式發展總目標的需要

新世紀，國家林業局提出了既要把我國林業建成生態環境建設的主體，又要努力滿足經濟社會發展對林業的經濟需求，建大生態，辦大產業，促進林業建設從傳統林業向現代林業轉變，實現林業跨越式發展的總目標。在這一思想的指導下，2001年國家林業局召開全國森林公園工作會議，會議明確將森林公園作為經營性企業來發展，并提出要把森林公園建設成為山川秀美的典型代表，使森林旅游業真正成為我國林業產業中優勢產業和強勢產業。隨著我國經濟社會的全面發展和人民文化生活條件的不斷改善，森林公園越來越成為人們休閑出游的重要目的地之一。森林旅游逐步成為了林業產業中最具活力和最有希望的替代產業和新興的主導產業。到2003年底全國1658處森林公園的生態環境保護面積達到1900多萬公頃，對我國生態環境建設發揮了重要的作用。1992年我國森林公園開展旅游的直接收入（以門票收入為主）首次突破億元大關，2003年則達到50億元，2003年我國森林公園年接待旅游人數高達3億多人次，占到當年全國旅游總人數的三分之一，森林旅游綜合社會產值達到1000億元，森林公園成為了帶動當地旅游業和整個經濟發展的龍頭。多年的實踐證明，建設森林公園，發展森林旅游正是生態建設和產業發展雙重性的具體體現，其具有的資源保護和開發效益同向發展、良性互動、帶動功能強、就業容量大的獨特優勢也將得到充分發揮。建設森林公園發展森林旅游必將成為現代林業發展中重要的一環。

三、開辦和發展森林公園收費權質押貸款業務的措施

目前，森林公園收費權質押貸款由于政策、制度、社會環境和認識不足等原因還沒有開辦，還面臨一些具體的困難和問題，筆者建議，應該采取以下幾項措施促進森林公園收費權質押貸款業務的開辦與發展。

（一）完善森林公園風景資源經濟價值評價方法體系，為森林公園收費權質押貸款項目評估提供科學依據

森林公園風景資源是創造森林公園物質產品(主要是旅游價值)和生態環境產品的主要生產要素之一，因此完善森林公園風景資源經濟價值評價方法體系，有利于解決森林公園風景資源的價值體現和有償使用的問題，為森林公園開發建設與管理提供可靠保證和促進風景資源的保護，同時也為森林公園收費權質押貸款項目評估提供了科學依據，是開辦森林公園收費權質押貸款業務的非常重要的前提條件。森林公園風景資源分為地文資源（包括觀賞地質結構、生物化石點、自然災變遺跡、名山、火山熔巖、沙地、島嶼、洞穴等）、水文資源（包括風景河段、漂流河段、湖泊、瀑布、泉、冰川等）、生物資源（包括植物、動物、微生物等）、人文資源（包括歷史古跡、古今建筑、社會風情、地方產品等）、天象資源（包括雪景、雨景、云海、朝暉、夕陽、佛光、極光等）5大類， 每類資源都有巨大的經濟價值。目前，森林公園風景資源經濟評價方法主要有直接市場價格法、替代花費法、旅行費用法、條件價值評估法，但每一種方法都有其適用范圍、適用條件和缺陷。因此，建議應進一步完善森林公園風景資源經濟價值評價方法體系， 針對我國森林公園實際探索最適合的評價方法并在森林公園建設前、建設開發中、生產經營中采用相同的評價標準和方法。建立權威的國家森林公園風景資源經濟價值評價機構，在進行資格認證的前提下引入市場競爭機制，為社會提供科學的、權威的、咨詢、評價等服務。

（二）國家應采取多種措施鼓勵商業銀行開辦森林公園收費權質押貸款業務

政府應在森林公園建設與發展方面發揮主導作用，鼓勵森林公園建設，科學地編制森林公園發展建設規劃，明確發展的指導思想。綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對森林公園建設中的社會投資積極引導和有效調控。減免森林公園收入營業稅，并向森林公園所在地的相關旅游企業征收林業生態稅和林業資源稅，專門投資于森林公園建設，增強森林公園的盈利能力，使森林公園收費權質押貸款業務對商業銀行更具吸引力；建立健全林業法律法規，特別是要在司法解釋中明確擔保法第75條第1款第（四）項“依法可以質押的其他權利”包括森林公園收費權，使商業銀行開辦森林公園收費權質押貸款業務有更加明確的法律保障；國家應該大力宣傳森林公園建設和發展的積極因素，引導并幫助商業銀行了解到森林旅游正逐步成為林業產業中最具活力和最有希望的替代產業和新興的主導產業，森林公園正成為帶動當地旅游業和整個經濟發展的龍頭，森林公園具有良好的市場前景和巨大的發展潛力及可觀的經濟收益，改變商業銀行對森林公園建設資金投入大、經營周期長、見效慢的片面認識，消除偏見和顧慮；國家應通過給辦理森林公園收費權質押貸款的銀行稅收上的優惠，給予森林公園建設的投資者信貸財政貼息優惠等政策，來鼓勵商業銀行開辦森林公園收費權質押貸款，增強辦理該業務的商業銀行盈利能力并降低該業務的風險。通過采取這一系列的措施達到鼓勵商業銀行開辦森林公園收費權質押貸款業務的目的。

（三）商業銀行制定切實可行的森林公園收費權質押貸款管理辦法，確保該業務健康穩定發展

應積極研究制定符合各地實際情況、切實可行的森林公園收費權質押貸款管理辦法，大膽嘗試開辦森林公園收費權質押貸款。首先嘗試辦理森林景觀特別優美，有珍稀動植物，人文景物比較集中、旅游收入較高的知名森林公園或發展潛力大的森林公園的收費權質押貸款業務。商業銀行應注重森林公園建設項目評估的科學性，確保森林公園收費權質押登記等手續的合法、合規性，必須堅持授權有限制度、貸審分離制度、貸款“三查”制度和貸款動態管理制度。要嚴格執行貸前調查，貸中審查，貸后檢查制度，用科學的風險度量化標準代替以定性為主的評價體系，改變傳統模式下風險判斷表面化和風險反應滯后的狀況，提高分析風險、監控風險、轉移風險、化解風險的能力。商業銀行要不斷深化自身機制的改革，強化銀行內部風險控制，建立可行的風險防范機制，增強風險控制能力，提高風險管理水平，降低貸款風險，確保銀行資金安全，把森林公園的收費權質押貸款培育成銀行的優質貸款。同時，商業銀行又必須正確處理業務發展與風險控制的關系，努力做到在加強風險控制的同時加強業務發展的步伐，在不斷積累經驗的基礎上，不斷探索和創新森林公園的收費權質押貸款的貸款方式和管理辦法，逐步擴大業務范圍，將其培養成銀行新的業務增長點，形成緊密新型的銀企合作關系，實現速度、結構、質量與效益相統一的綜合發展。

[參考文獻 ]

[1]李揚.中國金融理論前言，北京：社會科學文獻出版社，2003.1.

[2]中共中央國務院關于加快林業發展的決定，2003.6.

[3]譚九生.公路收費權質押貸款擔保若干問題的探討. 當代法學，2003（1）.

[4]陸玉云.森林公園風景資源經濟價值評價的探討. 林業調查規劃，2003（2）.