“有限政府”視角下的中國政府與農業保險

[作者簡介]左順根(1974-)，男，湖南雙峰人，廣州大學松田學院講師，研究方向為區域金融與保險。

[摘要]中國農業保險具有非市場性，政府主導型和政府扶持型兩種農業保險發展模式各有各長，中國應走政府扶持型農業保險發展道路。

[關鍵詞]有限政府；農業保險；非市場性；政府主導；政府扶持

[中圖分類號]840．66 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-3890(2006)05-0009-04

中國農業保險在商業保險公司的運作框架下試驗了20多年，1982～1992年農業保險業務呈上升趨勢，1993～2002年農業保險規模和保費收入逐年下降，2004年保監會頒布了發展農業保險的指導性意見，農業保險試點全面鋪開。從此，中國農業保險實際運作和理論研究進入了一個新的階段。其中政府在農業保險中所應扮演的角色是一個具有重要實踐意義的理論課題，在此，筆者略抒己見，以就教于同仁。

一、“有限政府”理論簡述

西方經濟學說發展演變的歷史中出現了主張自由放任和政府干預兩種流派。西方經濟學家對市場和政府的分工問題，即兩者的邊界問題也作了大量研究。最早指出市場與政府邊界約翰·穆勒提出了政府職能邊界的確定原則——便利原則。多數新古典主義經濟學家認為政府的任務不僅是保證市場自由化和減少扭曲，而且還應采取積極干預的措施，在市場機制無法發揮作用的地方行使職能，用政府的干預來彌補市場的缺陷。經濟學家們還認為市場與政府邊界是由兩者在資源配置方面的效率極限構成的，且具有動態性、交錯性和模糊性。它會由于不同的國家從而不同的政治體制、經濟結構與發展水平以及社會歷史文化而相應不同；它也會由于同一個國家內不同時期的經濟、技術和社會發展程度不同而相應地移動。通常，政治經濟越發達的地區或國家其市場調節范圍越大，政府調節范圍越小，反之則相反。而且，該邊界具有一定的交錯性和模糊性，在政府和市場的臨界處，兩者并非是非此即彼、涇渭分明的，而是相互滲透、相互作用的。在西方經濟學家的理論成就基礎上，中國的經濟理論工作者也對中國當前的市場與政府邊界作了大量的研究工作。有觀點認為，中國正處在經濟轉型時期，與成熟的市場經濟國家相比，政府應當在更多的領域里發揮作用。他們認為轉型期政府具體經濟職能表現是：(1)促進市場發育，建立公平競爭的統一市場。(2)實施產業政策，促進產業結構高度化，保護民族經濟。(3)消除行政壟斷。(4)提供轉型性失業者的社會保障。與市場與政府邊界具有動態性觀點相一致，中國專家學者還提出我們的目標是市場化，隨著中國政治經濟的不斷向前發展，政府的干預會越來越小，市場的作用會越來越大。

中外學者的研究成就表明，根據中國經濟發展的實際需要，當前中國政府在資源配置上仍有不可取代的重要作用，但也不可因此而建立起龐大的政府機構來取代市場。即市場主導資源配置，政府只糾正“市場失靈”，提供市場無法有效解決的公共產品和公共服務，亦即政府必須是“有限政府”或“小政府”。

二、中國農業保險的非市場性

(一)中國農業保險非市場性的客觀性

1．中國農業生產的高風險性與低收益性。農業生產在很大程度上受到自然條件的影響，并且具有周期長、季節性和不穩定性大等特征。中國農業地區遼闊，地理氣候條件差別大，自然災害多，導致農業生產的高風險性。農產品市場又往往是買方市場，農產品價格低，農民收入水平也很低，農民積累能力很弱。另外，農業生產單位小、經營分散，經濟基礎比較薄弱，農業仍是一個弱勢產業。這些特征導致了中國農業保險的尷尬局面：自然災害多和農民抗風險能力弱一方面導致農民急需農業保險等風險分攤和轉移機制；另一方面低收入、低積累的農民難以承擔與高風險性相對應的高保費，從而導致商業性農業保險難以生存。

2．農業風險的相關性和災難性。農業保險所承保的風險主要是自然災害，而自然災害具有成災面積廣、破壞程度大等特征，譬如旱災、水災、地震等。成災面積廣意味著風險具有正的相關性，即具有大量標的同時受損的可能性。保險風險分散機制賴以成立的前提是承保風險是相互獨立的，而農業風險的正相關性意味著大數定理不再適應。所以風險管理方面的專家認為“系統風險由政府處理，市場只能處理獨立風險”(Jerry R．Skees，2000)。農業風險的巨災性后果還有可能導致保險公司破產。

3．農業保險的外部性。農業保險有助于支持和穩定農業生產，從而推動農業經濟的發展和農民生活水平的提高，這一結果又會進一步推動全國經濟的發展和社會的穩定。因此，農業保險具有很大的正的外部效應。商業保險公司在提供這一產品時，不能就外部效應獲得相應收益，而其作為“經濟人”又沒有主動地為政府或社會承擔提供這種產品的義務，所以也會導致農業保險供給不足。

(二)中國農業保險非市場性的現實性

農業保險的保費規模產品數量都說明了這一點。從保費規模上看，1993年農業保險保費收入為8．3億元，2000年下降為3．87億元，2001年為3．31億元，2002年為3．3億元。近年來，由于政策和理論界對農業保險的猛烈造勢，保費略有提高，2003年為4．6億元。從農業保險險種來看，數目也在不斷減少，最多時有60多個險種，后來下降到不足30個。

(三)中國農業保險非市場性的動動態性

1．從需求方面看。隨著農村經濟的不斷發展，農民收入越來越高，積蓄越來越多，購買力不斷增強。2003年，上海、北京等農村小康實現程度已經超過60％，浙江、廣東等農村小康實現程度在30％以上。近年來，一些省份的農業和農村經濟在實施戰略性結構調整中穩步發展，走出了一條獨特的農村工業化道路。農業產業結構調整極大地促進了農業經濟的發展，加快了農民致富的進程。這個進程一方面增加了農民對農業保險的需求；另一方面，它也提升了農民對農業保險產品的購買力。

2．從農業保險的供給來看。隨著保險技術的提高和保險公司實力的增強，保險產品的提供能力越來越強。保險發展史說明了保險經營范圍伴隨保險經營技術的創新而不斷拓展。就農業保險而言，可充分利用現代發達的科學技術，提高對農業風險的識別、計量以及損失控制的水平。例如，利用現代氣象技術和衛星遙感技術，可以比較準確地測定災害性氣候發生的可能性。這樣就有利于保險公司預測風險事故的發生，從而積極防災防損，降低損失。另外，具有相關性的農業風險同時也具有局部性，可通過大范圍的承保來分散風險。Jerry R．Skees認為，“為相關風險損失提供保險的兩種技巧是再保險和承保地域分散”(Jerry R．Skees，2000)。

三、中國政府支持農業保險的主要方式及比較

中國保險學者將世界農業保險的主要模式歸納為五種：美國、加拿大模式——政府主導模式，日本模式——政府支持下的合作互助模式，前蘇聯模式——政府壟斷經營模式，西歐模式——民辦公助模式，亞洲發展中國家模式——國家重點選擇性扶持模式，這些模式都有一定程度的政府參與。政府主導型農業保險實際上就是政府直接建立保險公司并直接經營。有學者認為，政府主導性農業保險就是使農業保險服務與商業性保險公司分離，建立由政府直接領導、不以盈利為目的的政策性的國家和地方農業保險機構。其基本職能是制定和實施農業保險政策，實行農業自然災害的預防與救助，進行災后損失的評估和理賠及對農業保險實行統一管理和專業化經營。也有學者認為，政府建立非盈利性的國家和地方的農業保險公司為農村保險合作社辦理分保和再保險業務，從而將政策性保險與合作性保險相結合。政府扶持型農業保險是指有商業保險公司來經營農業保險，政府提供一定的財政補貼、稅收優惠和技術支持等，這也是很多發達國家采用的一種方式。這兩種方式究竟孰優孰劣，即到底是政府多一些還是市場多一些，筆者想對之作一比較。

1．從效益財政的角度來看。政府參與農業保險體現了公共財政，然而當前理論界的共識是財政也要講效益，即實現財政效益最大化。就政府主導型農業保險而言：(1)政府成立保險公司及其分支機構將導致固定投資和費用開支十分龐大；(2)在政府活動中，供給與需求、成本與價格的關系被割裂，從而運轉成本高，效率低；(3)存在支出超預算的激勵機制，從而導致財政預算和實際支出數字逐年增大；(4)政府主導會導致多層次的委托—代理問題，導致財政資源的浪費；(5)農業風險事故多，出險概率大，賠付金額巨大，監管難度也很大。而就政府扶持型農業保險而言：(1)政府將業務交給商業保險公司，可以充分利用保險公司現有資源，降低經營費用；(2)政府只對損失較大、受災面較廣的災害事故提供補貼，經營上仍由保險公司按商業化模式經營，從而保險公司有防災防損、按商業規則展業理賠的激勵；(3)與政府直接經營農業保險業務相比，政府補貼業務簡單，容易監管，有利于解決“經濟人”的機會主義行為，真正實現效益財政。

2．從培養農業保險市場經營主體的角度來看。政府主導型農業保險會遏制商業保險在農業保險中的發展。一方面因為政策性保險公司在經營上不會考慮太多的成本因素；另一方面，政策性農業保險公司在展業時肯定會突出其政策性的一面，其業務人員甚至會把其作為等同于政府救助來宣傳，農民也會把其當作民政機構的類似機構來看待，農民在投保時肯定會選擇政策性保險機構而非商業性保險機構，在某種程度上排擠商業保險。而政府扶持型農業保險模式則不同，一方面，政府提供補貼，可以在—定程度上改變其以往在農業保險上經營虧損的局面，有利于商業保險公司在農業保險業務上的發展。而且，有了政府的補貼，保險公司在給付保險金上就會足額快捷到位，從而重新建立農民對商業保險的信用，促進農業保險供需方面均步入良性循環。同時，保險公司按商業化模式經營，有利于提高其在農業保險方面的經營管理水平，并積極培育開發潛力巨大的農村保險市場，從而提高農業保險產品的提供能力和在國際農業保險市場的競爭力。

通過以上對比分析，筆者認為中國應集中精力研究和實踐政府扶持型農業保險的經營模式，充分發揮和利用市場的功能。政府只致力于干好以下事情，使“有限政府”在農業保險中得到體現。

四、“有限政府”在中國農業保險中的體現

(一)科學確定政府扶持農業保險的范圍和標準

農業保險所承保的風險并不全部都是不可保

左順根“有限政府”視角下的中國政府與農業保險風險，所以政府不可能也沒必要對一切農業保險都提供補貼。只有那些關乎國計民生和對農業和農村經濟社會發展有重要意義，而商業性保險公司又不可能或不愿意從事經營的農業保險項目，才有可能納入政策扶持范圍，集中有限的財政資源予以支持。其他如某些單風險農作物保險，符合一般商業保險承保風險的條件的，可由商業保險公司自主經營。在確定了補貼范圍后，還要進一步制訂補貼標準，并保證及時足額補貼到位。另外，中國財產保險公司的資本實力都不夠雄厚，在某些災害高發年度出現暫時的償付困難是很正常的，這時政府應提供相應貸款支持。

(二)加強農業保險立法

政府的一個重要職能就是制訂規則，規范經濟主體行為，提供公平的競爭環境。中國有關農業保險的法律法規幾乎仍是一片空白。《保險法》和《農業法》都沒有對農業保險作出具體的規定。為了規范中國農業保險行為和促進農業保險積極服務于農業經濟，加快農業保險立法勢在必行。在立法時應注意明確以下內容：(1)農業保險的強制性。規定農民必須參加某些農業保險，否則不能得到某些救助和其他農業優惠政策。在國外，如果符合投保條件的農戶不按規定投保，就不能得到信貸資金，出災后不能享受政府救濟、價格補貼和其他優惠。(2)政府對商業保險公司提供農業保斷補貼的范圍、補貼的標準。(3)對商業保險公司經營農業保險行為的規范。(4)對農業保險中違信行為(如逆向選擇和道德風險)的規范等。

(三)提供技術、研究資料和防災減損扶持

中國是個自然災害頻繁的國家，主要有洪水、干旱、地震、臺風、和泥石流等，這些災害事故的發生大多有一定的氣象或地質征兆。政府應集中必要的財力和人力進行深入研究，從而提供準確的預測信息，提前做好防災準備，同時政府還應該積極修建防洪抗旱工程，為商業保險公司提供防災減損扶持。在英國，只有當某地區的防御工程措施達到了特定標準或正在積極推進防御工程改進計劃，各商業保險公司才會在該地區的家庭財產保險和小企業保單中包含洪水保障。

(四)引導農業保險通過再保險和資本市場分散風險

再保險是一種有效分散和分攤保險公司風險損失的經營形式，其對提高保險公司的風險保障能力以及增強保險業的可持續發展起著重要的作用。而且，再保險長于在更大地域范圍內分散風險，從而弱化農業風險的相關性。但通常“國際保險和再保險業不愿或不能對系統相關的風險提供便利的保險”(Miranda，2000)，因此，政府應該對再保險公司的農業保險業務提供補貼、稅收優惠以及其他支持，或引導扶助建立專業的農業再保險公司，來共同參與農業保險服務。資本市場的一項重要職能就是分散風險。農業風險的巨災性要求資本市場來為之分散風險(如以農業風險連結證券和農業風險巨災債券的方式)，政府要努力培養發達的資本市場，放松對保險公司的投、融資管制并積極引導其通過資本市場分散風險。

(五)確保對農業保險扶持的動態性

由于農業保險的非市場性具有動態性特征，隨著經濟、技術和保險公司經營管理水平的提高，這種非市場性會不斷得到弱化，因而政府在農業保險中扮演的角色不是一成不變的。其合理定位是與商業保險公司保持建設性的伙伴關系，把商業保險公司“扶上馬，再送—程”，最終實現商業化經營。所以有學者提出中國農業保險應分三步走。第一階段，采用商業代理的方式。政府分險種和區域支付相當于經濟管理費補貼的代理費，并立法強制保險，給予免稅支持，財政部提供標準化保單，制訂費率，并負責業務督查。第二階段再逐步過渡到國家政策扶持。在農業保險業務逐步走向正軌、業務需求增加后，政府主要做好以下工作：(1)政策引導和支持；(2)設立某種農產品專項風險基金與保險公司共同承擔巨災風險；(3)政府設立專業的政策性業務管理機構，以應對日益龐大的業務管理要求。第三階段，最終實現商業化經營。在現代農業格局初步形成＼資本市場功能逐步健全＼保險公司的資本運作技術與風險承受能力相適應的情況下，促進農業保險走完全商業化的道路。

[參考文獻]

[1]Jerry R．Skees．“Agricultural Insurance Programs：Challengesand Lessons Learnde”http:／／wwwl oecd org／agr／doc／a-grskee. pdf

[2]Mario Miranda and Dmitry V．Vedenov，“Innovations inAgricultural and Natural Disaster Insrance”[J]．American Journal Agricultural Economics，August 2001．

[3]胡鞍鋼，王紹光．政府與市場[M]．北京：中國計劃出版社，2000．

責任編輯：涵育