農村義務教育經費保障機制研究

[作者簡介]張麗媛(1979-)，女，河北石家莊人，河北經貿大學經濟管理學院教師，中國政法大學在讀碩士研究生，研究方向為經濟法。

[摘要]與建設社會主義新農村的要求相比，目前農村義務教育經費保障方面存在著投資責任重心下移、教育經費管理制度不健全等問題。建立農村義務教育經費保障權制是解決現存問題的關鍵所在。為此，應盡快建立《農村義務教育投入法》，加強對經費的使用監督，優化配置教育資源，開辟新稅種作為教育經費的泉源，引入政府采購制度，建立多渠道籌措義務教育經費制度。

[關鍵詞]社會主義新農村；農村義務教育；經費保障機制；政府采購

[中圖分類號]F810A53 [文獻標識碼]A [文章編號1003-3890(2006)05-0093-03

社會主義新農村建設是一項系統工程，搞好農村義務教育是其中的重要一環。黨中央、國務院歷來高度重視農村義務教育的發展。《義務教育法》頒布實施以來，農村義務教育經費投入大幅度增長，教育財政體制改革穩步推進，農村義務教育事業快速發展，“普九”和“兩基”都取得了顯著成效。然而中央決策的落實，還需從實際出發，以便針對現實問題，提出可行的對策。筆者即嘗試對此作一探討。

一、目前農村義務教育經費保障方面存在的問題

與建設社會主義新農村的要求相比，目前農村義務教育經費保障方面還存在諸多不足和問題，主要表現為：

(一)投資責任重心下移

從過去十幾年的實踐來看，現行義務教育投資體制存在兩個嚴重問題：一是各級政府之間義務教育投資的分擔比例不明確不具體，沒有量化，義務教育經費沒有及時足額撥付到位，究竟是哪級政府的責任，應追究誰的責任，由誰來追究責任不明確，誰也說不清楚。在過去十多年里，我們把義務教育投資責任更多地交給了縣、鄉兩級政府?？h級財政，特別是以農業為主的縣，一般都沒有足額的財政收入來源，很多縣的財政收入即使全部拿來用作義務教育經費都還不夠。

(二)教育經費管理制度不健全

現在的政府義務教育撥款過程基本上只有少數決策者和直接經辦人知道，無法對其進行有效的監督，沒有有效監督，就易滋生貪污腐敗和助長不正之風。在現行體制下，義務教育經費在使用的過程中存在著種種漏洞，濫用、挪用、貪污義務教育經費的現象時有發生。

(三)教育經費支出結構的不合理

在教育經費支出結構中，由于人員的嚴重超編以及增資的原因，造成人員經費膨脹，直接影響公用經費比例下降。教育經費支出結構的不合理，加劇了教育經費供需之間的矛盾。

(四)政府采購預算制度不健全

許多農村中小學預算管理制度不完善，沒有實行嚴格的部門預算等財政管理方式，采購行為與預算管理相脫節，使得政府采購隨意性大，缺乏計劃性，政府也缺乏對中小學采購行為的控制。

二、構建農村義務教育經費保障機制的具體舉措

構建農村義務教育經費保障機制，是搞好農村義務教育的關鍵，就中國目前存在的問題，筆者認為應重點做好以下幾個方面的工作。

(一)盡快建立《農村義務教育投入法》

對于農村義務教育經費的投入，要加強立法，在制度方面給予法律保障。要盡快建立《農村義務教育投入法》及與之匹配的監督體制，確立農村教育投入占各級財政支出的比例關系，完善、規范并落實教育財政轉移支付制度。長期以來，農村義務教育實行在國務院領導下，由“地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”等等。建立規范的義務教育財政逐級轉移支付制度并確保落實的有利時機，關鍵是必須確立各級政府對農村教育投入的努力程度的基本依據。^[1]需要以立法的形式，將各級政府對農村教育投入的比例確定下來。其實，許多發達國家都是以法律形式對各級政府的教育投資比例作出較硬性規定的，如美國法律規定，教育投入州政府占40％以上，州以下政府占50％以上；又如德國法律現定，教育投入中聯邦政府占10％左右，州政府應占65％以上，州以下政府占20％以上。^[2]這種做法是值得我們借鑒的。近年來有相當多的專家學者發出呼吁，要求國家以法律形式將各級政府的義務教育責任予以量化，最好是采用百分比形式，對中央、省、市、縣、鄉五級政府的義務教育投入比例作出具體規定，確保義務教育穩定的經費來源。

(二)加強對義務教育經費撥款及使用過程的監督

首先，各級政府要增強義務教育撥款的透明度，進—步完善教育資金管理制度。這就要求各級政府必須將義務教育撥款的有關詳細情況定期向社會公開，接受廣大人民群眾的監督，特別是接受廣大教師和學生家長的監督。其次，要加強對義務教育經費使用過程的監督。學校要嚴格按照規定范圍和標準使用經費，定期公布收支情況，對侵占挪用義務教育經費的行為實行個人追究責任制。要采取法律手段將長期占用的教育資金強行收回，確保教育資金的保值增值，不斷提高教育資金的使用效率，促進教育事業穩步發展。

(三)優化配置教育資源，合理調整教育事業布局

1．財政和教育部門要大力整合教育資金，保證重點投入，提高教育公平性，逐步將農村義務教育納入公共財政體系。可以根據不同區域經濟社會和教育發展的實際情況，汲取國外教育轉移支付模式如“均一撥款”、“基礎撥款”、“保證性稅基撥款”等的合理成份，增加對農村義務教育的投入總量。特別是要強化村級小學和鄉鎮一般初中的建設，逐步改善辦學條件，縮小校際差異。

2，強化教育人事制度改革，加快農村中小學教師定編、定員、定崗的步伐。結合生源需求，合理調劑學校之間的教師余缺，要盡可能壓縮人員經費支出，把減下來的人員經費用來增加學校的基礎設施建設，徹底做到減員增效，合理分流部分不稱職的教師，使新的師范院校畢業生能及時補充到學校。

3．合理調整學校辦學規模。村級小學布點過多，規模太小，制約著村級小學的發展，也不利于教師水平的提高。因此，要進行學校布局調整，確保學校和班級都有一定規模。爭取農民的支持，采取適當建立部分寄宿學校、開通班車等辦法，解決布局調整后上學遠的困難。針對生源結構的變化和布點分散的現狀，及時整合調整，避免重復建設。同時，還必須進一步加快學校布局調整的步伐，設立“農村學校布局調整專項基金”和“農村寄宿制中學建設資金”，以應對農村義務教育出現的新問題。

(四)開辟新稅種作為教育經費的來源，加大義務教育的扶持力度

農村稅費改革后，教育費附加和教育集資均被取消，中央、省在考慮轉移支付時必須加大對貧困山區的扶持力度，按照規范、透明和實事求是的原則設立貧困地區義務教育基金，從根本上解決農村義務教育資金的投人問題，縮小城市與農村、發達地區與欠發達地區之間的差距，達到城鄉協調發展。另外，從世界范圍看，教育經費主要靠政府撥款，而多數國家的政府撥款主要依靠稅收。中國一直沒有開征專門的教育稅。筆者認為，應盡快開征新的教育稅種，對高收入個人和高消費行為開征教育稅，通過提高個人所得稅和存款利息稅的稅率來增加對義務教育的投入；開征針對義務教育的捐贈的遺產稅，或者在遺產稅中劃出一定比例用于義務教育。^[3]

(五)義務教育投入要多元化，形成多渠道籌措義務教育經費制度

在目前各級財政非常困難的情況下，僅僅依靠政府投入，是難以滿足巨大的農村義務教育需求的。因此，各級政府應采取積極的態度，制訂—些優惠政策，鼓勵私人、企業、外資等一切社會力量通過多種形式與政府共同解決窮國辦大教育的問題。某些私立學校的成功辦學經驗說明，允許和鼓勵私立學校的發展，不僅能減輕財政負擔，而且還通過有效地運用市場競爭機制提高教學質量，促進教育事業的良性發展。此外，還可通過發行教育彩票籌集教育經費。借鑒國外的做法，美國有12個州規定彩票的全部收入用于教育，密執安州的基礎教育經費來源構成中，彩票收入占4％。國務院發展研究中心一份研究報告表明，隨著收入水平逐年提高，到2010年中國人均彩票支出可望達到收入的0．48％，潛在的人均彩票支出將達到61元，中國彩票發行的潛在規模將達到846億元。這說明中國的彩票市場的潛力極大，用于教育投資的潛力也很大。同時，大力鼓勵提倡企業社會團體和公民個人對義務教育的捐贈，捐贈是教育經費的一種補充來源。

(六)引入政府采購制度給予農村義務教育經費以制度支持

中國《政府采購法》規定，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。義務教育領域的采購行為，都具有資金來源公共性、非營利性、公開性和政策性等基本特征。將義務教育納入政府采購制度的覆蓋范圍，無疑會對義務教育事業的發展提供強有力的保障。^[4]義務教育作為一項社會公共事業，可由政府來設立義務教育基金維持并加以發展。用納稅人的錢舉辦的公立教育必須是均衡的、無差別的、全民公益性的，這是國際慣例。事實上，已經有越來越多的省份在推行免費義務教育了。社會要發展，教育是關鍵。中國要想實現建設社會主義新農村的戰略目標，必須切實搞好農村義務教育，不斷健全農村義務教育經費保障機制。

[參考文獻]

[1]聶勁松，彭天文，陳豎．農村義務教育發展調研報告[J]，當代教育論壇，2005，(5)．

[2]張光政．構建一個合理、規范、高效的義務教育體制——為義務教育法的修改提幾點立法建議[J]．求索，2005，(1)．

[3]譚娟娟．稅費改革后的農村義務教育發展趨勢[J].江西教育管理版，2005，(12)．

[4]丁華．政府采購制度在義務教育領域的應用與拓展[J].業界觀察，2006，(1)．

責任編輯：關華