從２００６春運看公共服務改善

一邊是公眾對改善鐵路運輸服務的需求越來越強烈，另一邊是壟斷行業本身所具有的服務低下的慣性，如何化解這對矛盾，如何提高鐵路運輸服務這一準公共產品的質量，政府在其中到底應該擔當怎樣的角色呢？這些都是擺在面前的待解疑難。

[案例]

三道風景線讓“春劫”回歸春節

2005年12月26日，鐵道部新聞發言人向媒體透露，2006年鐵路春運，以農民工為主體的臨客硬座票價不上浮（直達特快臨客除外）。實行臨客硬座票價不上浮，并不是鐵路客運能力已有很大提高，不需要在時間和空間上分流旅客，而是為了體現對農民工的關懷。

2006年1月10日，北京鐵路局宣布，北京地區外來務工人員（主要針對農民工）團體票辦理工作全面啟動。隨即，廣州、深圳、杭州、合肥等地也紛紛設立民工團體票窗口。

春節期間，成都市政府北站辦與鐵路部門聯手開啟“民工出川綠色通道”，上門為15個區（市）縣民工辦理購票手續。節后，第一趟外出務工人員火車專列從成都直達上海，中途不再上下旅客，1876名川籍民工得以成行……

過年是中國人的文化傳統和感情需要，這種需要已經成為一種非選擇性的需要，買票乘車也就成了一種非選擇性的消費。正是在這樣的背景下，春運火車票成了緊俏商品供不應求。往年，春運返鄉民工不得不為漲價買單。回家過年，一票難求，在一些人眼中，春節已然變味為“春劫”。2006年春運，臨客硬座票價不上浮，使農民工乘客享受到了實惠；各地紛紛設立民工團體購票窗口給民工帶來了方便；“民工出川綠色通道”大大方便了外出務工人員。鐵路部門些微的公共服務改善使得春節回歸本意。

[解讀]

公平與效率置于同一天平

鐵路系統是公共企業，是廣義上的公共部門。作為公共部門制定公共政策必須考慮到公平、正義和社會效益的最大化。值得慶幸的是，我們政府的社會管理開始重視置公平和效率于同一天平。

臨客硬座票價不上浮實際上就是將往年的上浮部分變成福利轉移到社會弱勢群體（民工）身上，讓他們得到實惠，然后政府通過政策性補貼對鐵道部門的損失進行彌補。美國學者羅爾斯在其著作《正義論》提出的社會公正理論中，有一條“差別原則”，即程序正義的同時要保證結果正義，允許給最少受惠者（弱勢群體）帶來補償利益，也就是有利于社會最不利成員的最大利益。臨客硬座票價不上浮讓民工得到實惠是追求社會正義和政府改善公共管理的好兆頭；北京、廣州、深圳、杭州、合肥等地紛紛設立民工團體票窗口體現了公共服務開始向弱勢群體傾斜的趨勢；四川開出“民工專列”的舉措，標志著鐵道部門正在嘗試通過新的制度安排去改善公共服務品質。

鐵路歸根到底是準公共物品，它具有有限的非競爭性和非排他性，是公共性與私人性并存的產品。鐵路作為準公共物品在很大程度上具有社會福利性和明顯的外部經濟性，這種外部性決定了提供公共服務物品的供應商不可能僅以經濟效益為中心，必須把社會效益作為其重要的經營目標。公共物品的提供質量好壞反映政府公共管理的優劣，政府必須通過合理科學的制度安排在公共服務方面謀求持續性的改善。

盡管2006年春運期間出現了一些值得關注的改變，但是仍然未能消除公眾的不滿。對此，鐵道部的官員解釋說，鐵路部門因為兼有社會服務的職能，長期實行低價經營，事實上我國的鐵路部門長年虧損。鐵路是國家的大型基礎設施，具有資金投入規模大、周期長、回報率低等特點，這些特點下的鐵路成了自然壟斷行業。老百姓抱怨鐵路服務質量差，火車站設施落后；鐵路系統卻抱怨改善設施的資金緊張，國家政策支持不夠。

一邊是公眾對改善鐵路運輸服務的需求越來越強烈，另一邊是壟斷行業本身所具有的服務低下的慣性，如何化解矛盾，如何提高鐵路運輸服務準公共產品的質量，政府在其中到底應該擔當怎樣的角色呢？這些都是擺在面前的待解疑難。

[縱深]

打破舊體制解放運輸生產力

我國鐵路現行的壟斷體制，阻礙了運輸生產力的發展。鐵道部仍直接經營管理著國有鐵路運輸企業，政府在充當裁判員的同時又充當了運動員的角色。

政府重新定位自己的角色要從鐵路建設與運輸業經營兩個方面進行政企分開。建設方面政府不能再親自參與進行鐵路新線建設或技術改造，而要在以市場作為資源配置的基礎前提下運用經濟、政策、法規等手段指導鐵路建設沿著期望的方向發展；在運輸業經營方面，政府不能再緊緊握著鐵路運輸企業的職能不放手，而要運用特許經營權制度、公開招標、合同外包等方式，吸引社會資本來參與準公共物品的提供，形成有效的競爭機制。只有通過市場機制的運作才可以從根本上優化準公共物品的提供質量與效率，同時又不增加政府的管理成本。

另外，我國鐵路面臨的另一個困境是，長年依靠單一的國家資金投入，導致建設和改造資金困難。鐵路行業單一的產權形式是我國鐵路發展的障礙之一。根據國務院審議通過的《中長期鐵路網規劃》，到2020年，我國鐵路營業里程要達到10萬公里，將建成超過1.2萬公里的客運專線和1.6萬公里的其他新線，并實現主干線客貨分線、主要技術裝備達到或接近國際先進水平。為此，預計資金需求將高達2萬億元人民幣。

2萬億，單靠國家財力“一條腿”走路顯然是不行了。嚴峻的形勢把鐵路投融資體制推到了改革的風口浪尖，“政府主導、多元化投資、市場化運作”成了鐵路改革不得不接受的思路。2005年7月22日，鐵道部宣布對國內非公有資本開放鐵路建設、鐵路運輸、鐵路運輸設備制造、鐵路多元經營等四大領域。鐵道部允許非公有資本進入鐵路行業，打破自我壟斷，邁出了改革艱難的第一步。但是，鐵道部同時開放四大領域，沒有先易后難的合理順序，也沒有相應的制度保障，并且在組建鐵路客運公司的問題上寸步不讓。鐵道部此舉的象征意義遠遠大于其現實意義。所以，鐵路投融資改革，打破壟斷破“冰”前行，必須將改革方案細化，使其操作性更強，開放鐵路客運也應列入其中。我們知道，客運鐵路有公益性的也有盈利性的，譬如京滬線想不贏利都不可能，它是屬于盈利性的；而青藏鐵路，是比較冷清的路段，長年虧本，屬公益性的。公益性的線路只能由公共企業自己建設經營以確保服務性，但盈利性的線路可以吸引社會投資者建設經營，引入公開、公平、公正的市場競爭機制。

師法英倫“憲章運動”

鐵路行業的自然壟斷已形成多年，不可能短期內就可以完全打破，在這之前，公共企業應在政府主導下進行重塑，英國“憲章運動”的經驗值得我國借鑒。

90年代初，英國政府發起的公民憲章運動的出發點就是管理者為了改善公共服務質量而進行的。所有的公共組織都建立顧客服務標準，并承諾予以滿足，如90%的列車將在列車時刻規定時間的10分鐘之內到達等，如果達不到服務標準，就鼓勵做出補救，英國鐵路公司對通勤票提供折扣。如果公共組織成功地達到了九項憲章標準（包括顧客選擇、服務質量標準、績效獨立認證以及持續改進服務質量和顧客滿意程度等），就可以申請使用“憲章”標志，這是衡量公共服務質量的新符號。憲章運動將公眾可享受的權利具體化、細化，將公共組織的服務質量標準制度化。在《乘客憲章》中規定，如果任何一段鐵路旅程延誤了一小時以上，公司將提供相當于顧客旅程的20%或更多價值的代金券。英國鐵路公司在憲章運動中明顯提高了服務績效，倫敦的一條原來號稱“痛苦之線”的高峰線路，將其列車在規定時間10分鐘之內到達的百分比提高了10%，一年對顧客的賠償金高達300多萬英鎊。英國鐵路私有化后，新的鐵路公司出臺了自己的憲章，賠償金的支付至少保持與英國鐵路公司憲章規定的同等水平。

我國政府對準公共產品質量的重視遠沒有達到民眾要求的水平。政府要提高準公共物品的質量就不能既當裁判員又當運動員。政府應根據市場經濟的要求，組建相應的監管機構與市場中介機構。監管機構與市場中介機構要具有一定的獨立性，一方面監管鐵路壟斷行業的一些非法和不合理的行為，另一方面要保障顧客的正當權利不受侵犯和利益受損時得到補償，英國還為此設立專門的監管機構，在憲章運動中起到了積極的推動作用。

中國的鐵路改革不可能一步到位，它也會像電信、電力等行業一樣在探索中不斷發展，從而適應市場經濟環境，讓老百姓更加順心滿意。2006年春運的三道風景線，讓民眾感受到了鐵路系統公共服務的改善，也讓民眾對政府公共管理的能力更加樂觀。