《行政強制法》：在強制與溫情之間

一部名為“強制”法的立法宗旨恰恰不是要任意擴大行政機關的權力，而在于防止強制力的濫用，試圖把強制運用到最小、最少，處處體現的是保護公民權益的溫情。

歷經6年多的論證起草及其間一度的擱置，全國人大常委會在2005年歲尾的首度審議，終于使《行政強制法》浮出水面，并有望成為繼《行政處罰法》、《行政許可法》之后又一部規范政府行政行為的重要法律。該法所規范的是行政機關最激烈的執法方式，但指向的卻是建立政府與民眾的良好關系。

最后的執法手段

為應對多樣的社會活動，行政機關擁有多種處理手段和管理方式，其中之一的行政強制，是行政機關排除來自公民、組織阻力的一種工具，是行政機關權力行使的最后手段。缺少這一手段的保障，行政機關可能無法完成有效管理，行政機關的決定可能會成為一句空話。

《行政強制法》草案（以下簡稱草案）規范了兩類行政強制行為：行政強制措施和行政強制執行。兩種強制行為雖有區別，但有著內在的關聯。用一個事例就可以清晰說明二者的關系:稅務機關發現企業正在偷偷轉移資金，有證據表明這家企業有抽逃資金、逃避稅收的企圖，為防止這種危害社會公共利益的結果出現，稅務機關凍結了這家企業的銀行存款。稅務機關所采取的措施就是行政強制措施。爾后，這家企業接到納稅通知書后，以種種借口拖延不辦，稅務機關就從它的銀行帳戶上強制劃拔了相應的資金，用來繳納稅款。這就是行政強制執行。

行政強制措施往往在調查違法行為的階段采用，帶有預防的性質，而行政強制執行通常是在違法行為已經徹底查清后采用。在不少情況下，行政強制措施是行政強制執行的準備和前奏。無論是行政強制措施還是行政強制執行，都是行政機關行使權力中表現最為激烈，對公民、組織影響巨大的行為方式，它可以使公民、組織的人身或財產直接受損。

從行政執法的運作過程看，一旦行政機關動用行政強制，事實上即意味著行政機關與公民、組織雙方的友好合作宣告結束，行政機關的權力和公民的人身財產權利進入了直接交鋒。這場交鋒的后果，必然是權力戰勝不服從的公民、組織。因此，行政強制制度的正確運用，能夠保證令行禁止，實現良好的法治秩序；反之，行使不當或一旦濫用，必然會給公民、組織帶來巨大損害。正因為如此，行政強制立法在行政機關與公民權益保護之間的導向選擇，就至關重要。

體現溫情的立法

草案充分考慮到我國行政執法的現實狀況，恰當把握了行政權力保障和公民權利保護之間界限，在適度賦予行政機關必需的強制權的同時，詳細規定了行政強制的設定、實施方式和實施程序，正確地立足于規范和限制行政強制權力的行使，從根本上契合了行政機關執法的最終目的——保護公民權益。

因而，《行政強制法》更是公民抵御權力侵害的盾牌，一部名為“強制”法的立法宗旨恰恰不是要任意擴大行政機關的權力，為某些行政違法行為撐腰打氣，成為行政機關的保護傘，而在于防止強制力的濫用，試圖把強制運用到最小、最少，處處體現的是保護公民權益的溫情。

第一，非強制手段的優先適用原則。草案規定：“實施非強制性管理措施可以達到行政管理目的，不得實施行政強制措施。”寥寥數語，蘊含的是深刻的道理。行政機關實施行政管理有多種方法和手段，制裁和強制的手段并不是行政機關第一位的選擇，凡是能夠通過說服教育達到管理目的，行政機關就應當循循善誘，因勢利導，促進公民、組織自覺遵守法律。本條規定既告訴行政機關非到最后和萬不得已，不能使用行政強制手段，也要求立法機關不是出于行政管理必需，不能為行政機關創設行政強制手段。

在此基礎上，草案進一步規定了行政機關可以放棄采用強制手段的情形：一是在公民、組織違法行為顯著輕微，沒有明顯社會危害，涉案財物數量較少時，行政機關可以不對其實施行政強制措施；二是即使行政機關已開始行政強制執行，行政機關仍然可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當事人達成和解。

第二，設定和實施行政強制必須依法進行。長期以來，我國行政強制領域存在著各類文件甚至包括鄉政府的文件都可以規定行政強制。沒有強制權的行政機關擅自實施強制，有強制權的行政機關亂用強制權等現象，嚴重損害了公民、組織的權益，成為近年來民眾上訪反映的焦點問題之一。因而，整肅這些問題，構成了行政強制立法的重要目的之一。

草案旗幟鮮明地要求設定和實施行政強制必須依法進行，指出只由法律、行政法規和地方性法規才能規定行政強制，強調未經法律、行政法規和地方性法規授權，任何機關和組織不得實施行政強制，行政強制違法給公民、組織造成損失國家必須承擔賠償責任。為落實這些原則和要求，草案詳細規定了行政強制的方式、設定權限、各類行政強制措施的實施程序、行政強制執行主體和實施程序，旨在通過這些具體規定規范行政強制的行使，減少行政強制的濫用。

第三，力求將公民的損失降到最小。這是遠比行政強制合法行使更高的要求，揭示了行政強制設定和行使的本質，它強調了讓當事人履行義務才是行政機關實施行政強制的直接目的，若能用對當事人影響和損害小的方式實現這一目的，行政機關就不當采取更為激烈的方式，更不能為強制而強制。

第四，文明強制，體現人文關懷。曾幾何時，野蠻執法、粗暴執法，為達到目的不擇手段，是人們詬病行政機關缺少人文關懷的重要原因。草案不顧一些學者的反對，把“文明執法”這一過去基本上只會出現在政府文件中的指導性用語納入到法律條款之中，轉化為法律的強制性規定，足見立法者要扭轉這一局面的決心和意圖。而草案中“行政強制執行不得在夜間和法定假日實施”、“行政機關不得采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政義務”等具體規定，則體現的是立法者在行政強制和行政執法中樹立人文關懷的實在行動。

邁向無強制的行政法治時代

改革開放以來的中國行政法治歷程，可以說是扭轉行政機關和公務員舊有的權力觀念束縛，樹立現代政府理念和走向法治政府的艱難歷程。

對這一過程，有人稱之為政府權力縮水的過程，更多的人則稱之為建設法治政府的過程，但我愿意稱其為樹立政府權威，在政府與公民之間建立起良好關系的過程。這一過程雖然緩慢，但卻日益明確地告訴行政機關，行政機關的權威不是來自國家強制力，從根本上說來源于行政機關的嚴格依法行政和切實為民眾服務。

《行政強制法》起草過程中，我國學者在考察國外法治發達國家的行政強制狀況時驚奇地發現，這些國家雖然賦予行政機關有強制權，但行政機關很少主動運用強制手段，不是沒有違法行為，而是行政機關更愿意使用說服、合作的方式規勸公民、組織履行義務，因而在政府與公民之間建立起了一種良好的關系。

傳統的行政管理模式是以命令服從為特征的，但隨著行政機關從管理到服務的轉變，公共行政目標的實現方式完成了從強制性到說服性的嬗變，權力色彩和強制手段不斷在弱化。尊重公民、組織的權利，引導和鼓勵公民、組織心悅誠服地履行法定義務，避免因強制性手段引起行政機關與公民、組織之間不必要的沖突和糾紛，從而提高行政管理效能、樹立民主政府形象，已成為世界范圍內行政法治的共同趨勢。

然而，我國卻有不少行政機關抱怨手中沒有執法手段，希望法律能賦予他們更多的強制手段和強制措施，對《行政強制法》擴大行政機關的強制權力寄予厚望。在一定意義上說這是一種進步，因為它表明行政機關已懂得要通過合法方式獲得授權，但另一方面也說明我們與真正的法治政府尚有相當大的差距。

《行政強制法》的制定以更加響亮的聲音和更加明確的姿態向行政機關和世人宣布:我們正邁向的是以和合而不是對抗和強制為基礎的行政法治時代。《行政強制法立法》之后，我國下一個重大的行政立法將是涉及面更廣、影響更大的《行政程序法》，我們邁向無強制的行政法治時代的步子越來越大。