廣東縣域經(jīng)濟(jì)三策

擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限對(duì)“市管縣”的體制束縛是一次有力沖擊，解放了縣級(jí)政府的創(chuàng)新積極性；財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的活力；行政級(jí)別改革，穩(wěn)定了領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍。

經(jīng)濟(jì)總量第一與縣域經(jīng)濟(jì)“短板”

2002年，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)擺上了廣東省決策者的重要議事日程。當(dāng)時(shí)廣東縣域經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)可以用“嚴(yán)峻”來(lái)形容：經(jīng)濟(jì)總量居全國(guó)首位，但1/9是靠珠江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)支撐。占全省面積83.8%、人口62.8%的68個(gè)縣（市），生產(chǎn)總值和財(cái)政收入僅占全省的28.6%和6.5%。與江蘇和浙江對(duì)比，廣東的縣域平均生產(chǎn)總值49.42億元，只相當(dāng)于江蘇的47.12%、浙江的61.61%；縣均財(cái)政收入1.15億元，只相當(dāng)于江蘇的24.89%、浙江的33.24%。縣域人均生產(chǎn)總值為7248元，只相當(dāng)于江蘇的64.83%、浙江的33.24%。全省縣域人均生產(chǎn)總值和人均財(cái)政收入最高的縣與最低的縣之間相差了8.7倍和14倍。

從2003年初開始，廣東省委政研室、省政府發(fā)展研究中心和省發(fā)改委等部門聯(lián)合對(duì)全省的縣域經(jīng)濟(jì)展開了全面調(diào)研活動(dòng)。在對(duì)全省縣域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀、問(wèn)題摸底后，向省委、省政府提交了比較全面、系統(tǒng)的研究報(bào)告及促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)政策建議。

在此基礎(chǔ)上，2004年4月，省委、省政府召開了全省加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作會(huì)議，并出臺(tái)了《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定》，目標(biāo)是：2004年-2010年，縣域生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值年均分別增長(zhǎng)10%，財(cái)政收入年均增長(zhǎng)11.5%，同時(shí)提出了改革行政審批制度，擴(kuò)大縣級(jí)管理權(quán)限；建立激勵(lì)型財(cái)政機(jī)制，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力；加強(qiáng)縣（市）領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，深化干部人事制度改革的要求。

三大政策詳解

在2003年的全省調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的市管縣行政管理體制束縛了縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和積極性，而在目前的條件下，能做的事就是把“重心下移”，給縣（市）擴(kuò)權(quán)。從2004年5月起，廣東省著手制定向縣下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的政策。2005年5月，省政府公布《廣東省第一批擴(kuò)大縣級(jí)政府管理權(quán)限事項(xiàng)目錄》，除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外，按照責(zé)權(quán)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和“能放都放”的原則，把214項(xiàng)涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、企業(yè)投資、外商投資、資金分配、稅收優(yōu)惠等行政管理審批權(quán)限下放到所有縣（市），其中176項(xiàng)由縣（市）直接報(bào)省審批或核準(zhǔn)，報(bào)市備案；38項(xiàng)由縣（市）直接審批或核準(zhǔn)，報(bào)市備案。這一步棋走得比2002年給17個(gè)縣（市）放權(quán)的浙江省晚了近三年，但也因?yàn)橛袇⒄?，少走了彎路，加之歷時(shí)一年，工作比較細(xì)致，政策實(shí)施后遇到的阻力也比較小。

政策之二就是財(cái)政激勵(lì)。早在1996年，廣東省就開始對(duì)縣進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，到2003年，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助從5.8億元增加到67.9億元，增加了10倍，但收效甚微。67個(gè)縣（市）只有5個(gè)不需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，省財(cái)政壓力很大，而一些縣（市）發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力不足，等、靠、要的思想更嚴(yán)重了。到2003年底，全省縣（市）政府債務(wù)余額433.3億元，是縣域一般預(yù)算收入的近5倍，平均每個(gè)縣（市）負(fù)債6.37億元。針對(duì)這種現(xiàn)狀，2004年4月，省政府出臺(tái)了《促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)政性措施的意見》，按照確保既得利益、促進(jìn)收入增長(zhǎng)、實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的原則，建立“確定基數(shù)，超增分成，掛鉤獎(jiǎng)罰，鼓勵(lì)先進(jìn)”的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，一定四年不變。具體說(shuō)就是確保各縣（市）的既得利益，確定“三不減”：以往的轉(zhuǎn)移支付基數(shù)不減，調(diào)資專項(xiàng)補(bǔ)助不減，省配套增設(shè)預(yù)算周轉(zhuǎn)金力度不減。在此基礎(chǔ)上，省對(duì)縣（市）實(shí)行超增分成。對(duì)實(shí)現(xiàn)當(dāng)年財(cái)政預(yù)算收支平衡的縣（市）實(shí)行分檔獎(jiǎng)勵(lì)，其中16個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）獎(jiǎng)勵(lì)120萬(wàn)元；山區(qū)縣（市）獎(jiǎng)勵(lì)100萬(wàn)元；其他縣（市）獎(jiǎng)勵(lì)80萬(wàn)元。對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、財(cái)政任務(wù)完成好的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子給予獎(jiǎng)勵(lì)，最高可獲得獎(jiǎng)金500萬(wàn)元?？梢钥闯?，激勵(lì)型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的目的就是把省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和縣（市）財(cái)政增收掛鉤，把縣（市）財(cái)政增收又和縣（市）領(lǐng)導(dǎo)班子獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，從機(jī)制上鼓勵(lì)和促進(jìn)縣（市）努力開拓財(cái)源，達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政增收、后勁增強(qiáng)的目的。

廳級(jí)縣委書記是第三項(xiàng)政策。2005年10月，醞釀已久的行政級(jí)別改革政策出臺(tái)，提拔50歲以上，擔(dān)任現(xiàn)職滿5年以上的優(yōu)秀的縣（市、區(qū)）委書記為副廳級(jí)（廣州和深圳市轄區(qū)委書記確定為正廳級(jí)）縣（市、區(qū)）委書記，并繼續(xù)在本地任職。2005年11月，5名副廳級(jí)縣委書記現(xiàn)身廣東。這種打破我國(guó)行政級(jí)別序列，把縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與行政級(jí)別分離，工資收入由行政級(jí)別決定的做法，對(duì)從機(jī)制上防止領(lǐng)導(dǎo)班子急功近利和短期行為發(fā)生，穩(wěn)定縣級(jí)黨政一把手有著積極作用。在過(guò)去20多年里，縣（市）與地級(jí)市在工資待遇上的差距越拉越大，同時(shí)，做縣官責(zé)任卻越來(lái)越大，工作又辛苦，因此，很難留住干部，縣（市）主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)頻繁，有的縣（市）10年換五六任主要領(lǐng)導(dǎo)，出現(xiàn)一任領(lǐng)導(dǎo)一套思路，工作難有連續(xù)性，干部隊(duì)伍人心浮動(dòng)，不僅影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且在當(dāng)?shù)卦斐闪瞬涣加绊憽，F(xiàn)在政策規(guī)定從級(jí)別和待遇上保證縣（市、區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)的利益，給他們一顆定心丸，多少可以減少那種被老百姓諷刺的“第一年熟悉工作；第二年干工作；第三年開始活動(dòng)調(diào)動(dòng)工作”的現(xiàn)象發(fā)生，也可以減輕省、市應(yīng)付這類棘手問(wèn)題的壓力，對(duì)地方、對(duì)組織、對(duì)百姓、對(duì)個(gè)人都有利。

從實(shí)施的效果看，“三策”對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)快速協(xié)調(diào)發(fā)展起了重要的推動(dòng)作用。2005年，廣東縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出速度加快、效益提高的良好態(tài)勢(shì)。首先是縣域經(jīng)濟(jì)增速加快。由于大力度推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化特別是工業(yè)化，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，為培植縣域經(jīng)濟(jì)財(cái)源找到了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。全省縣域完成生產(chǎn)總值4027.40億元，增幅提高2個(gè)百分點(diǎn)，也超過(guò)近六年10.1%的平均增長(zhǎng)速度，生產(chǎn)總值超過(guò)100億元的有11個(gè)縣（市）。而且，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。全省縣域規(guī)模以上工業(yè)增加值724億元，增長(zhǎng)22.1%，增速高出全省和珠三角5.1和5.9個(gè)百分點(diǎn)。第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，金融、保險(xiǎn)、物流、技術(shù)服務(wù)、旅游等新興行業(yè)迅速成長(zhǎng)。同時(shí)，財(cái)政收入狀況有所改善。2005年，全省縣域地方財(cái)政一般預(yù)算收入120.12億元，增長(zhǎng)20.5%，增幅比上年增加13.3個(gè)百分點(diǎn)；67個(gè)縣（市）中一般預(yù)算收入超過(guò)億元的共48個(gè)，超過(guò)2億元的共14個(gè)，同比分別增長(zhǎng)41.2%和40%。16個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）和48個(gè)山區(qū)縣（市）地方一般預(yù)算收入分別增長(zhǎng)均高于全省18.4%的平均增速。

配套政策與未來(lái)走向

2005年，廣東省出臺(tái)了兩個(gè)配套措施，一是《關(guān)于幫助縣（市）解決鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財(cái)政困難的意見》，決定從2005至2007年，在現(xiàn)行財(cái)政激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上，省財(cái)政每年再另行安排4億元，集中用于幫助解決100個(gè)縣（區(qū)）和1000個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的財(cái)政困難，確?；鶎诱突鶎咏M織的運(yùn)轉(zhuǎn)。二是《廣東省提高縣域財(cái)政自給水平的考核辦法（試行）》，促進(jìn)縣域在加快發(fā)展的同時(shí)，努力增收節(jié)支，不斷提高縣（市）財(cái)政的自給水平。

毋庸諱言，雖然近兩年廣東省縣域經(jīng)濟(jì)取得了很大進(jìn)步，但縣域經(jīng)濟(jì)總量小，財(cái)政普遍困難，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)功能弱化，吸引人才難度大等問(wèn)題依然存在。由于這三項(xiàng)政策實(shí)施時(shí)間還較短，現(xiàn)在對(duì)其作全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)還為時(shí)尚早。對(duì)這些政策也有人心存疑慮，擔(dān)心放權(quán)后是否會(huì)出現(xiàn)縣級(jí)權(quán)力失控問(wèn)題，重獎(jiǎng)是否會(huì)導(dǎo)致急功近利、竭澤而漁現(xiàn)象發(fā)生？很多自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的縣（市）希望政策在注重效率的同時(shí)也能兼顧公平等等。

此外，為了更好地解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的深層次矛盾，廣東省有關(guān)部門也在研究浙江、湖北等省的做法，在下一步的工作中，還將加大多方面改革和創(chuàng)新力度：繼續(xù)深化行政管理體制改革，在落實(shí)第一批擴(kuò)大縣級(jí)政府管理權(quán)限事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，在行政許可法規(guī)定范圍內(nèi)，最大限度地向縣域下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，改變縣級(jí)政府權(quán)利與責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)等的現(xiàn)狀；進(jìn)行金融體制改革，建立多層次的縣域金融服務(wù)體系，加大對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度；不斷完善激勵(lì)型財(cái)政機(jī)制，積極探索“省管縣”的財(cái)政管理體制改革路子；建立縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制；研究出臺(tái)支持、引導(dǎo)和鼓勵(lì)優(yōu)秀干部和專業(yè)人才參加縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體政策；探索建立一套既有生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、人均收入，又有科技、教育、文化、環(huán)保、社保等指標(biāo)的縣域發(fā)展評(píng)價(jià)考核體系。

盡管廣東出臺(tái)的這三大政策還有需要完善的地方，但有一點(diǎn)可以肯定，改革的思路是對(duì)的。擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限對(duì)“市管縣”所形成的體制束縛是一次有力沖擊，解放了縣級(jí)政府的創(chuàng)新積極性；財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的活力；行政級(jí)別改革，穩(wěn)定了領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍。

（作者系廣東省政府發(fā)展研究中心農(nóng)村處處長(zhǎng)）