對退耕還林還草后續(xù)政策的建議

內(nèi)容提要 退耕還林政策的實(shí)施，已取得了顯著的績效。但無論是退耕還林政策本身，還是政策執(zhí)行過程以及后續(xù)政策和長效保障機(jī)制的缺失等都使退耕還林還草受到諸多挑戰(zhàn)。因此，要使這項(xiàng)工作能夠順利地開展，真正做到“退得下，穩(wěn)得住，不反彈”，就要透過政策的完善，建立和健全利益補(bǔ)償與保障機(jī)制，是整個(gè)退耕還林還草工程可持續(xù)發(fā)展的核心。

退耕還林還草是促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境，建構(gòu)可持續(xù)發(fā)展平臺(tái)的重大舉措，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效途徑，直接關(guān)系著農(nóng)民生活以及長遠(yuǎn)利益。從1999年試點(diǎn)啟動(dòng)到現(xiàn)在，總體上看已基本實(shí)現(xiàn)了退耕還林還草工程“退得下、穩(wěn)得住”的預(yù)期目標(biāo)。一些地區(qū)水土流失嚴(yán)重的狀況得到有效緩解，退耕還林還草農(nóng)戶的收入平穩(wěn)增加，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整正趨向良性發(fā)展，也帶動(dòng)和促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前所實(shí)現(xiàn)的“退得下、穩(wěn)得住”，僅僅是整個(gè)退耕還林還草工程的第一步，而且是在退耕還林還草補(bǔ)助政策的剛性支撐下所取得的。退耕還林還草是一項(xiàng)宏大和復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及到農(nóng)戶、地方政府等多方面的利益調(diào)整，要使這項(xiàng)工作能夠順利地開展，真正做到“退得下，穩(wěn)得住，不反彈”，關(guān)鍵就是要使受損方利益得到有效補(bǔ)償。因而我們認(rèn)為，基于對退耕還林工作建立長效機(jī)制的視角，透過政策的完善，建立和健全利益補(bǔ)償與保障機(jī)制，是整個(gè)退耕還林還草工程中的核心。以下是我們提出的完善退耕還林政策的建議。

（一）分類控制，突出重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)退耕還林還草工作。鑒于退耕還林還草、生態(tài)建設(shè)的緊追性、艱巨性和長期性，而近年來糧食安全問題又十分突出的情況下，建議國家在全國退耕還林還草整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，依照各區(qū)域現(xiàn)實(shí)的生態(tài)狀況及在全國生態(tài)戰(zhàn)略地位的重要程度，劃分出重點(diǎn)區(qū)域、重要區(qū)域和一般區(qū)域，采取差別對待的政策。同時(shí)，考慮到國家適應(yīng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的需要，實(shí)行一個(gè)壓縮，二個(gè)追加，即壓縮全國范圍內(nèi)的退耕還林還草政策涉及面，將那些生態(tài)戰(zhàn)略地位并不重要的但目前已實(shí)施退耕還林還草的地區(qū)，逐步壓縮下來；在保持重點(diǎn)區(qū)域退耕還林還草任務(wù)量基本穩(wěn)定的前提下，追加退耕還林還草重點(diǎn)、難點(diǎn)區(qū)域的工作經(jīng)費(fèi)和糧食調(diào)運(yùn)費(fèi)用，以減輕這些地區(qū)地方財(cái)政的壓力；追加退耕還林還草重點(diǎn)、難點(diǎn)區(qū)域在基本農(nóng)田建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、扶貧開發(fā)、生態(tài)移民搬遷等農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的投入與支持，統(tǒng)籌安排，配套實(shí)施。進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策，實(shí)行優(yōu)惠的信貸、稅收政策，積極扶持退耕工程區(qū)農(nóng)民開發(fā)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源，發(fā)展有市場需求且市場前景看好的替代生產(chǎn)項(xiàng)目，保證在生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的同時(shí)，農(nóng)民收入也能穩(wěn)步增加孟春。

2、調(diào)整和完善現(xiàn)行退耕還林還草政策補(bǔ)助的建議。錢糧補(bǔ)助是退耕還林還草政策的核心內(nèi)容之一。立足于區(qū)域差異實(shí)際，盡可能使經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與退耕地的實(shí)際產(chǎn)出相吻合，是確保退耕還林還草工程在真正獲得農(nóng)民支持的基礎(chǔ)上順利推進(jìn)的重要內(nèi)容。首先加強(qiáng)退耕還林還草重點(diǎn)區(qū)域的劃分，按照不同區(qū)域?qū)嵭胁煌难a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對不同的區(qū)域分別測定退耕地的平均畝產(chǎn)量，以其作為制定同一類型區(qū)域補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。當(dāng)然，作為國家實(shí)施的一項(xiàng)宏觀政策，只能做到補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對公平，而不能做到絕對公平。因?yàn)椋瑖业暮暧^政策不可能照顧到具體的縣、鄉(xiāng)、村、組乃至于農(nóng)戶。

充分重視補(bǔ)助期限的科學(xué)合理的規(guī)劃，保證政策的規(guī)范和穩(wěn)定，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)分析，人們的經(jīng)濟(jì)行為取決于人們對未來經(jīng)濟(jì)收益的預(yù)期。如果退耕還林還草補(bǔ)助期限設(shè)置不科學(xué)，就會(huì)嚴(yán)重影響退耕農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益預(yù)期，進(jìn)而影響退耕還林還草工程的順利實(shí)施。造林種草投資補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，要綜合考慮以下因素：（1）造林種苗的直接成本，生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林應(yīng)有區(qū)別；（2）造林種草的管護(hù)費(fèi)用應(yīng)納入補(bǔ)償范圍考慮；（3）為造林種草提供直接服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)有明確的投資渠道。建議適當(dāng)提高黃河中上游及其以北干旱半干旱地區(qū)退耕還林還草的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，管護(hù)費(fèi)提高5—10元，增加部分可由當(dāng)?shù)赝烁€林還草主管部門統(tǒng)一管理使用；種苗費(fèi)提高30—50元。對于干旱半干旱地區(qū)營造的生態(tài)林，其補(bǔ)助期限延長至15年，經(jīng)濟(jì)林延長至12年為宜孟春。

3、改進(jìn)退耕還林還草操作方式的建議。改變現(xiàn)行退耕還林還草任務(wù)下達(dá)方式。逐年下達(dá)退耕還林還草計(jì)劃任務(wù)，難以做到充分利用自然氣候條件提高工程質(zhì)量。為此建議，在工程總體規(guī)劃指導(dǎo)下，可以適當(dāng)調(diào)整計(jì)劃下達(dá)方式，將規(guī)劃任務(wù)一次性全部下達(dá)到縣，或者每三至五年下達(dá)一次，由各縣根據(jù)年度氣候條件，靈活調(diào)劑退耕還林還草面積和規(guī)模，風(fēng)調(diào)雨順年份可利用墑情多退多還，干旱年份可少退。國家“錢糧”兌觀，以年度驗(yàn)收確認(rèn)為準(zhǔn)，驗(yàn)收確認(rèn)一塊，兌現(xiàn)一塊；如因群眾積極性高，天時(shí)亦順，提前完成退耕還林還草任務(wù)，且驗(yàn)收合格，在國家一時(shí)財(cái)力不濟(jì)，難以兌現(xiàn)的情況下，可以考慮在政策年限內(nèi)把應(yīng)兌現(xiàn)的“錢糧”轉(zhuǎn)為國債支付。

在堅(jiān)持人工植苗造林的同時(shí)，增加飛播造林和封山育林的任務(wù)指標(biāo)，以便對宜林荒山荒地造林采取多種方式，宜栽則栽、宜播則播、宜封則封，充分發(fā)揮自然界自身的恢復(fù)植被的能力。尤其對長江流域氣候、雨水等較好的地區(qū)，應(yīng)加大飛播和封禁面積。

4、統(tǒng)籌安排，綜合開發(fā)。退耕還林還草是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程，必須統(tǒng)籌兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就要求政府統(tǒng)一組織，相關(guān)部門密切配合，各項(xiàng)政策措施配套實(shí)施，才能真正發(fā)揮出良好的效益。為此，建議國家將扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水土保持、生態(tài)移民、農(nóng)村能源建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目與退耕還林還草按區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃，捆綁下達(dá)，同步實(shí)施，綜合治理。同時(shí)，進(jìn)一步加大上述配套項(xiàng)目的投入力度，擴(kuò)大實(shí)施范圍，使之與退耕還林還草工程真正實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)、配套，宜退則退，宜封則封，宜遷則遷，實(shí)現(xiàn)綜合治理項(xiàng)目效益的最大化。

（二）建立長遠(yuǎn)的補(bǔ)償與保障機(jī)制

退耕還林還草是一項(xiàng)以發(fā)揮生態(tài)效益為主的重大戰(zhàn)略工程，其公益性決定必須以國家投入為主，不但在工程實(shí)施階段需要國家大量投入，而且在現(xiàn)行補(bǔ)助政策期滿后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，仍然需要國家予以政策扶持，才能確保建設(shè)成果和效益的穩(wěn)定發(fā)揮。

1、國家對農(nóng)戶造林種草的補(bǔ)償。“退耕”必然使農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益受到損失，“還林還草”不僅不會(huì)使農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益受損，相反還有可能為其帶來一定的收益。從這個(gè)角度講，“還林還草”已演化為一種投資。其中，國家應(yīng)是投資主體；但并不排除農(nóng)戶及其他經(jīng)濟(jì)組織從中分享一部分經(jīng)濟(jì)利益。因此，“還林還草”的投資主體應(yīng)多元化，但必須以國家為主。

農(nóng)戶是造林種草及其管護(hù)主體。一方面造林種草作為一種特殊形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式，是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織在一起的生產(chǎn)過程，其生產(chǎn)高度分散且周期較長，最適合農(nóng)民家庭組織實(shí)施，因此，造林種草及其管護(hù)應(yīng)由農(nóng)戶來實(shí)施。另一方面，從法律角度講，農(nóng)村土地為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其所有權(quán)屬于農(nóng)村社區(qū)集體，農(nóng)民家庭承包土地，享有土地承包權(quán)及其經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶享有土地經(jīng)營權(quán)，造林種草主體必須是農(nóng)戶。

2、對縣級政府的利益補(bǔ)償。實(shí)施退耕還林還草工程中，在省級政府負(fù)總責(zé)的條件下，具體則由縣級政府組織實(shí)施，而地、市、州僅在其中起協(xié)調(diào)作用。換言之，退耕還林還草工程組織實(shí)施中發(fā)生的大量工作費(fèi)用，主要都是由縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)的。退耕還林還草工作，涉及的組織機(jī)構(gòu)較多，點(diǎn)多面廣，任務(wù)重。因此，圍繞退耕還林還草工作而發(fā)生的工作經(jīng)費(fèi)相對較多。從陜西省的具體情況看，退耕還林還草涉及全省10個(gè)市、104縣、1675個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、164萬農(nóng)戶，共計(jì)1316.10萬畝耕地，每個(gè)農(nóng)戶退耕地面積不等且相當(dāng)分散，每塊地塊都要具體落實(shí)退耕規(guī)劃，工作強(qiáng)度極大。多部門協(xié)作完成涉及千家萬戶的退耕還林還草工作組織實(shí)施并且不能違背農(nóng)戶的意愿，其難度相當(dāng)大。而國家有關(guān)政策沒有規(guī)定退耕還林還草工程工作經(jīng)費(fèi)的解決渠道，因此，退耕還林還草的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以農(nóng)戶為重點(diǎn)是完全正確的，但不容忽視的是，一方面地方政府在利益受損的條件下負(fù)有直接的行政組織責(zé)任，另一方面其財(cái)政狀況十分困難。因此，將其納入補(bǔ)償對象，以不同方式給予必要的扶持同樣十分必要。

3、利益補(bǔ)償投入的分?jǐn)倷C(jī)制。退耕還林還草工程受益區(qū)域的廣闊性特征，客觀地決定了在其實(shí)施過程中所付出的成本就不應(yīng)完全由西部地區(qū)獨(dú)自承擔(dān)，因而，必須規(guī)范建立起各區(qū)域之間補(bǔ)償投入的分?jǐn)倷C(jī)制，來共同分擔(dān)改善宏觀生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)成本。

由于退耕還林還草是一項(xiàng)跨省區(qū)、跨流域的大型生態(tài)建設(shè)工程，提供的是一種比較典型的公共產(chǎn)品，因而是一項(xiàng)公益性工程，所以，中央政府理應(yīng)是最基本也是最主要的補(bǔ)償主體。

對于地方政府而言，一方面由于利益受損應(yīng)當(dāng)成為被補(bǔ)償?shù)膶ο螅硪环矫妫捎诘胤秸鳛橐欢▍^(qū)域公眾利益的代表，對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設(shè)也有著不可推卸的責(zé)任，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，搞好生態(tài)環(huán)境建設(shè)也是轄區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)公共需要，理應(yīng)由這一區(qū)域的政府負(fù)責(zé)，因而也就成為補(bǔ)償主體。

從省到縣鄉(xiāng)的多級地方政府中，省級政府應(yīng)構(gòu)成一級補(bǔ)償主體。從省級政府所轄的地域來看，國土面積較大，轄區(qū)內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異也比較大，退耕還林還草的地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平比較低，省級政府完全有責(zé)任和能力在轄區(qū)內(nèi)對資源進(jìn)行合理配置，通過一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償支持退耕地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。對于省級以下政府來說，其補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是區(qū)域內(nèi)小流域的治理與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，以及從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的角度支持退耕還林還草，通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展培育新的經(jīng)濟(jì)生長點(diǎn)，從這個(gè)意義上講，省級以下地方政府在一定程度也應(yīng)成為補(bǔ)償主體。但值得注意的是，需要退耕還林還草的地區(qū)，一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的薄弱使其無法成為真正意義上的補(bǔ)償主體。因此，在地方政府中只有省級政府才是一級補(bǔ)償主體。

江河下游地區(qū)的省、市也應(yīng)成為相應(yīng)的補(bǔ)償主體。長江上游、黃河中上游及其它江河上游地區(qū)退耕還林還草工程的實(shí)施，其直接利益主要在江河的下游地區(qū)。按市場法則，江河下游地區(qū)也應(yīng)作為補(bǔ)償主體。況且，江河下游地區(qū)的省、市是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，也完全有能力提供這方面的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

4、補(bǔ)償方式的選擇機(jī)制。補(bǔ)償方式的選擇，無論是對農(nóng)戶，還是對國家，都十分重要。對農(nóng)戶而言，合理的補(bǔ)償方式不僅可以使經(jīng)濟(jì)損失得到補(bǔ)償，而且還可以讓農(nóng)戶獲得新的發(fā)展機(jī)遇，比如，貧困農(nóng)戶在退耕還林還草中優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。對于國家來講，合理的補(bǔ)償方式不僅可以使政府盡量減少支出，而且還可以保證政府的財(cái)政支出產(chǎn)生更好的生態(tài)效益和社會(huì)效益。比如，使集中連片的貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧致富和地方經(jīng)濟(jì)走上良性發(fā)展的道路。

直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償相結(jié)合，以直接補(bǔ)償為主。直接補(bǔ)償是針對農(nóng)戶和地方政府的損失狀況直接無償給錢給物。這種補(bǔ)償方式與農(nóng)戶和地方政府眼前的利益非常直接，能充分地調(diào)動(dòng)農(nóng)戶和地方政府的積極性。間接補(bǔ)償是通過提供技術(shù)支持，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件等方式來補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)利益受損的農(nóng)戶和地方政府，通過這種方式，農(nóng)戶和地方政府能得到比較長遠(yuǎn)和持久的利益。間接補(bǔ)償在很大程度上是對直接補(bǔ)償?shù)挠行аa(bǔ)充。兩者相輔相成，相得益彰。

實(shí)物補(bǔ)償與現(xiàn)金補(bǔ)償相結(jié)合，以實(shí)物補(bǔ)償為主。對退耕戶提供糧食等實(shí)物補(bǔ)償，克服農(nóng)民離開土地?zé)o飯吃的矛盾。而對地方政府的財(cái)政減收和增支部分采取現(xiàn)金補(bǔ)助，緩解地方政府的財(cái)政困難。

一次補(bǔ)償和多次補(bǔ)償相結(jié)合，以多次補(bǔ)償為主。對于生態(tài)環(huán)境特別惡劣，退耕以后基本上失去生存條件的農(nóng)戶，應(yīng)實(shí)現(xiàn)“生態(tài)移民”安置。在移民安置中，實(shí)行一次性補(bǔ)償。對于生態(tài)環(huán)境較好，退耕后農(nóng)民仍然可以繼續(xù)生存的農(nóng)戶，重點(diǎn)應(yīng)采取就地安置辦法，分年度進(jìn)行多次補(bǔ)償。由于“生態(tài)移民”屬于少數(shù)情況，所以整個(gè)補(bǔ)償應(yīng)以多次補(bǔ)償為主。

（三）探索和創(chuàng)新退耕還林還草的新路徑

退耕還林還草的主體是廣大農(nóng)戶，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，他們是按照市場法則經(jīng)營決策的，而不是按照政府計(jì)劃來經(jīng)營。只有在投資的預(yù)期收益高于預(yù)期成本時(shí)，他們才會(huì)投資，才會(huì)退耕還林還草。因而政府只能順應(yīng)市場規(guī)律，尊重農(nóng)戶意愿，通過政策引導(dǎo)和財(cái)政補(bǔ)助，形成農(nóng)戶還林的激勵(lì)機(jī)制，才能使退耕還林還草成為農(nóng)戶自覺的行為，保持其持續(xù)性。

1、探索市場化的退耕還林還草新途徑。按照市場化的理念對現(xiàn)有退耕還林還草政策進(jìn)行新的改革，即樹立和堅(jiān)持能退則退的觀念，使退耕還林還草更有效率；重新界定政府與農(nóng)戶、中央政府與地方政府的職責(zé)，政府的職責(zé)主要集中在發(fā)放糧款補(bǔ)助和對市場的監(jiān)管上，而將退耕還林還草的主動(dòng)權(quán)諸如何時(shí)退、退多少、還什么、怎么還等問題交由農(nóng)戶自主決策；在政府與農(nóng)戶之間逐步建立起一定的契約關(guān)系，把退耕還林還草建立在合同約束的基礎(chǔ)上，使退耕還林還草有法可依；退耕還林還草的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在已有幾年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以調(diào)整，使之更加切合實(shí)際。就退耕還林還草政策調(diào)整的取向而言，實(shí)行分類控制，突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)，在減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，提高退耕還林還草的質(zhì)量和效率，保護(hù)和建設(shè)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境，造福當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姡怪蔀樨毨У貐^(qū)農(nóng)民脫貧致富的有效途徑。

2、完善產(chǎn)權(quán)政策，確保農(nóng)民的切身利益。按照現(xiàn)行有關(guān)政策的規(guī)定，農(nóng)民承包的耕地和宜林荒山荒地，植樹種草以后，承包期一律延長50年，由縣級人民政府逐塊登記造冊，核發(fā)林草權(quán)屬證明，允許依法繼承、轉(zhuǎn)讓，到期后可按有關(guān)法律和法規(guī)繼續(xù)承包。同時(shí)又規(guī)定要堅(jiān)持營造生態(tài)林為主，而且不許自行砍伐，生態(tài)林比重一般應(yīng)占80%左右。但在實(shí)踐中，由于林地產(chǎn)權(quán)與林木產(chǎn)權(quán)是可以分離的，因而對農(nóng)戶來講，擁有林地產(chǎn)權(quán)卻不能自由選擇林種，其產(chǎn)權(quán)的完整性受到限制；擁有林木產(chǎn)權(quán)而不能自由砍伐，其產(chǎn)權(quán)的完整性同樣受到破壞。將二者歸結(jié)起來，農(nóng)戶只是名譽(yù)上所有者，而并非真正意義上的所有者。雖然農(nóng)戶的行為方式必須置于國家法律的限制之下，但基本前提是其合理的利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行ПＷo(hù)。對退耕農(nóng)戶而言，能夠以明確規(guī)范的產(chǎn)權(quán)形式確保其未來收益的穩(wěn)定和可靠，是推進(jìn)退耕還林還草工程不可缺少的重要方面。

農(nóng)村生態(tài)建設(shè)產(chǎn)權(quán)制度的改革應(yīng)該是在完善和適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村第二輪土地承包的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)戶示范和技術(shù)扶持，使農(nóng)民確實(shí)看到生態(tài)建設(shè)與自身利益之間的聯(lián)系，推行和完善農(nóng)民生態(tài)建設(shè)的荒山、荒坡承包制度。具體操作，一是推廣荒山荒坡30年、50年或70年不變的生態(tài)建設(shè)承包制度；二是要通過扶貧資金和農(nóng)村小額信貸，為農(nóng)民提供必要的資金；三是在嚴(yán)格限制經(jīng)濟(jì)林種植比重的前提下，通過技術(shù)引導(dǎo)和典型示范，和鼓勵(lì)農(nóng)民尋找生態(tài)致富的道路；四是從長遠(yuǎn)的角度使農(nóng)民能夠從生態(tài)建設(shè)中得到實(shí)惠，保證生態(tài)建設(shè)的持續(xù)性。要充分發(fā)揮目前國家“退耕還林還草（草）、以糧代賑”的政策效應(yīng)，在7～10年的時(shí)間里，使農(nóng)民的收入能夠真正得益于生態(tài)建設(shè)的成就，使生態(tài)建設(shè)走上良性循環(huán)的道路。

3、創(chuàng)新退耕還林還草、生態(tài)建設(shè)新機(jī)制。從過去生態(tài)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)看，建立以國家投入為先導(dǎo)，市場投入為主導(dǎo)的新的生態(tài)建設(shè)的資金投入機(jī)制，使國家投入真正起到激活和吸引社會(huì)投資的作用。為此，可以考慮在以下幾個(gè)方面進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。首先，將生態(tài)建設(shè)與農(nóng)民的切身利益結(jié)合起來，繼續(xù)推行和完善荒山荒坡承包制度。允許“四荒”使用權(quán)50年或更長時(shí)間不變，治理開發(fā)超過允許繼承轉(zhuǎn)讓，國家對治理成果可以給予合理補(bǔ)償。第二，引入股份合作機(jī)制，吸引社會(huì)資金。要挖掘當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力資源優(yōu)勢，以勞動(dòng)積累入股的方式作為替代資本進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，科技人員以技術(shù)入股、農(nóng)機(jī)戶以農(nóng)機(jī)服務(wù)入股、集體以土地所有權(quán)等，這樣可以初步形成治山有責(zé)、管山有權(quán)、養(yǎng)山有利、綠化荒山有功的有效機(jī)制。第三，將國家和地方投入建設(shè)的林草地、壩地等實(shí)行拍賣和有償承包，將回收的資金在用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的再投入。第四，將生態(tài)環(huán)境建設(shè)的各項(xiàng)資金集中起來，由地方政府統(tǒng)一管理。

4、探索退耕還林還草、生態(tài)建設(shè)的模式。隨著退耕還林還草的深入，新的生態(tài)建設(shè)模式也在實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生，即個(gè)體承包和企業(yè)主導(dǎo)生態(tài)建設(shè)模式。經(jīng)過幾年的實(shí)踐證明，個(gè)體承包開發(fā)容易受到資金、技術(shù)和營銷能力的限制，不適應(yīng)大規(guī)模生態(tài)建設(shè)的需要。而以企業(yè)主導(dǎo)的開發(fā)模式具有活力強(qiáng)、市場化程度高和多種目標(biāo)相統(tǒng)一的特征，開發(fā)效果顯著。如陜西榆林地區(qū)治沙公司作為一家創(chuàng)辦僅幾年的民營企業(yè)，依靠政府的特殊政策，取得了大面積沙漠的治理權(quán)、經(jīng)營權(quán)，他們一邊植樹造林、種草固沙，一邊發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)建設(shè)和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收，而且周邊地區(qū)的一些單位、企業(yè)還主動(dòng)邀請他們提供有償治沙服務(wù)，他們的成功經(jīng)驗(yàn)還引起了附近林場的重視。因此，組建一批生態(tài)型企業(yè)，依靠他們在大規(guī)模生態(tài)建設(shè)的同時(shí)，把西部的綠色產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展起來，很容易得到中央政府的認(rèn)可和支持，亦能在市場運(yùn)作中獲得成功。