對行政機關(guān)檔案室檔案利用和公布的思考

摘 要：本文對《檔案法》規(guī)定的行政機關(guān)在檔案利用和公布方面的權(quán)力進行了分析，指出這種權(quán)力的存在不僅影響了政務(wù)信息檔案的公開，也給保存檔案的行政機關(guān)及檔案行政管理蛻門的濫權(quán)提供了可能。

主題詞：行政機關(guān) 檔案利用公布權(quán) 思考

對機關(guān)檔案室的檔案利用和公布，《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)以及《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)分別做出了規(guī)定。對機關(guān)檔案室檔案的公布，《檔案法》第二十二條規(guī)定：“屬于國家所有的檔案，由國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機關(guān)公布；未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機關(guān)同意，任何組織和個人無權(quán)公布。”《實施辦法》第二十四條規(guī)定：“保存在各單位檔案機構(gòu)的，由各該單位公布；必要時，應(yīng)當報經(jīng)其上級機關(guān)同意后公布；利用屬于國家所有的檔案的單位和個人，未經(jīng)檔案館、檔案保存單位同意或者前兩項所列主管機關(guān)的授權(quán)或者批準，均無權(quán)公布?！睂C關(guān)檔案室檔案的利用，《實施辦法》第二十二條規(guī)定：“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和組織以及中國公民需要利用的，須經(jīng)檔案保存單位同意?！备鶕?jù)《檔案法》及《實施辦法》的規(guī)定，保存檔案的機關(guān)不僅享有是否同意利用者利用檔案的決定權(quán)，而且還享有檔案的公布權(quán)及是否同意其他單位和個人公布的批準權(quán)。這種把檔案利用和公布的所有權(quán)力都賦予保存檔案的機關(guān)的做法，不僅會造成機關(guān)的信息壟斷，妨礙機關(guān)檔案信息公開，也給機關(guān)在檔案利用和公布方面的濫權(quán)提供了可能。行政機關(guān)是機關(guān)的一種，下面，筆者就此規(guī)定對行政機關(guān)檔案利用和公布的不利影響作一粗淺分析。

1 《檔案法》及《實施辦法》把機關(guān)檔案室檔案利用、公布的權(quán)力都授予保存檔案的行政機關(guān)是不合理的

1．1 按照《檔案法》及其《實施辦法》的規(guī)定，在檔案的利用、公布方面，行政機關(guān)的權(quán)力與責任是不對稱的。對行政機關(guān)保存檔案的利用和公布，雖然《檔案法》及《實施辦法》做出了嚴格的規(guī)定，但這種規(guī)定只是把檔案利用和公布的權(quán)力賦予了保存檔案的行政機關(guān)，并沒有對保存檔案的行政機關(guān)在檔案的利用和公布方面應(yīng)承擔的責任做出任何規(guī)定，保存檔案的行政機關(guān)在檔案的利用和公布方面只是享有權(quán)力，而無須承擔責任。《檔案法》及《實施辦法》的這種制度設(shè)計很明顯的違背了行政管理學中責任與權(quán)力相一致的原則。按照行政管理學的要求，任何行政機關(guān)都應(yīng)堅持權(quán)力與責任的一致，有權(quán)必有責，有多大的權(quán)力就要承擔多大的責任，責任和權(quán)力是一對孿生兄弟，權(quán)力存在的地方就一定要有責任的存在，只有這樣才有可能使擁有權(quán)力的行政機關(guān)謹慎地對待權(quán)力，認真地履行職責。責任可以說是對權(quán)力的一種救濟。但從《檔案法》及《實施辦法》的規(guī)定來看，保存檔案的行政機關(guān)在檔案利用和公布方面的責任是缺位的，行政機關(guān)所擁有的權(quán)力與所承擔的責任是不均衡、不對稱的。

1．2 《檔案法》及《實施辦法》對檔案利

用和公布的立法是建立在行政機關(guān)道德自律基礎(chǔ)上的，是不可行的。歷史上出現(xiàn)過圣人，現(xiàn)實中也不乏一些能夠以道德標準自律的行政機關(guān)和個人，雖然他們只享有權(quán)力，卻能夠正確地對待權(quán)力，能夠以善良、公正、無私的情懷運用權(quán)力。但歷史和現(xiàn)實也告訴我們，在任何社會中，這樣的單位和個人都是少數(shù)，以這些少數(shù)單位和個人的道德標準要求社會中的所有單位和個人，只能是烏托邦式的設(shè)想，是行不通的。如果立法者是以這些單位和個人為基礎(chǔ)進行立法，這樣的立法是很難執(zhí)行下去的。在現(xiàn)實社會中，立法者要想使所立之法得以執(zhí)行，就必須要考慮到現(xiàn)實情況和未來的發(fā)展可能，以社會上一般人或大多數(shù)人能夠遵守的行為規(guī)范為基礎(chǔ)進行立法。以此反觀我國的《檔案法》及《實施辦法》在機關(guān)檔案利用和公布方面的立法，我們可以明顯地看到《檔案法》及其《實施辦法》的規(guī)定帶有很強的理想化色彩，與現(xiàn)實是有一定距離的。在我國自古以來就有“民可使由之，不可使知之”的統(tǒng)治秘訣，而“法藏官府，威嚴莫測”則是統(tǒng)治者人為制造權(quán)威的一大傳統(tǒng)。在這種封建殘余和特權(quán)思想對人的影響不可低估的現(xiàn)實面前，機關(guān)檔案信息的利用和公布如果不借助于外部性的強制力量，僅僅是讓行政機關(guān)依靠自身的道德覺悟來自發(fā)推進，無疑是讓行政機關(guān)通過自己推行的檔案信息的利用和公布來擴大公眾的知情權(quán)，繼而把自己置身于社會公眾的監(jiān)督之中，時刻接受公眾的批評和質(zhì)疑。對保存檔案的行政機關(guān)來說，這種自己給自己找別扭的檔案利用和公布，他們一般是不會主動去做的。對行政機關(guān)這種很難主動去做的檔案信息的利用和公布，《檔案法》及其《實施辦法》卻通過立法的形式，把機關(guān)檔案利用和公布的所有權(quán)力都授予行政機關(guān)，讓行政機關(guān)自身決定哪些檔案可以利用和公布，哪些檔案不可以利用和公布，從制度設(shè)計上應(yīng)該說是有缺陷的。這樣的規(guī)定如果能夠?qū)C關(guān)檔案信息利用和公布有所推進的話，那么它的前提條件就是所有的行政機關(guān)都是道德楷模，都非常喜歡社會監(jiān)督和批評自己，都能夠?qū)ψ约哼M行革命?！稒n案法》及其《實施辦法》的這種立法基礎(chǔ)顯然是拔高了行政機關(guān)和行政人員的覺悟和道德水平。事實上，很多行政機關(guān)和行政人員是達不到這種立法要求的。

2 《檔案法》及其《實施辦法》對機關(guān)檔案利用和公布的規(guī)定是與政務(wù)信息公開相矛盾的

政務(wù)信息公開是大勢所趨?，F(xiàn)代社會，人們掌握信息的多少，決定了人們行動自由度的多少。因此對信息尤其是政務(wù)信息的渴求，不僅是公民的一種本能，也是公民的基本權(quán)利之一，公民理應(yīng)享有對政務(wù)信息的知情權(quán)。一個受老百姓歡迎的政府，必須是憂民所憂，樂民所樂的服務(wù)型政府、責任型政府，而要打造這樣一個政府，政務(wù)信息公開是一個最起碼的前提。前年，中央書記處書記、全國政務(wù)公開領(lǐng)導小組組長何勇表示，運用行政權(quán)力辦理的與人民群眾利益相關(guān)的各類事項，只要不屬于黨和國家機密，都要向社會公開。何勇的表態(tài)，顯示了我國推進政府信息公開的決心和態(tài)度，也表明，對行政機關(guān)來說，公開其所保存的政務(wù)信息是向社會和公眾應(yīng)該承擔的責任和義務(wù)。我們知道，行政機關(guān)檔案機構(gòu)保存的檔案是行政機關(guān)在行使政務(wù)過程中的記錄，從宏觀角度講，所有的政務(wù)都與民眾利益有著直接或間接的關(guān)系。所以，行政機關(guān)保存的檔案也可以說是一種與民眾利益有關(guān)的政務(wù)信息。既然行政機關(guān)保存的檔案是一種與民眾利益有關(guān)的政務(wù)信息，按照何勇的講話精神，除涉機密外，都是應(yīng)該公開的。但是從《檔案法》及其《實施辦法》的規(guī)定來看，行政機關(guān)對自身保存的政務(wù)信息方面的檔案不要說公開，就是能否讓利用者利用(注意《檔案法》中的利用與一般社會上所說的利用不同，《實施辦法》第二十二條規(guī)定“《檔案法》所稱檔案的利用，是指對檔案的閱覽、復制和摘錄，”在沒有征得檔案保存機關(guān)同意的情況下，是不允許向社會公布的)、公布(在《實施辦法》中指以法定的七種方式，首次向社會公開檔案內(nèi)容)都是要由行政機關(guān)分別決定的。這種規(guī)定顯然是不合理的。因為，何勇講話中所說的政務(wù)信息公開中的“公開”包括對政務(wù)信息檔案自由利用和公布兩方面的內(nèi)容，而在《檔案法》及其《實施辦法》中這兩方面的內(nèi)容是作為行政機關(guān)的兩項權(quán)力分別規(guī)定的，一個利用者要想實現(xiàn)對政務(wù)信息檔案的公開利用(僅指行政機關(guān)未公布的政務(wù)信息檔案)，按照規(guī)定，利用者就需要先經(jīng)行政機關(guān)同意利用，然后還要再次經(jīng)行政機關(guān)同意公布才能最終達到公開檔案信息的目的。對利用者來說，公開檔案信息這一個行為的實現(xiàn)，必須要經(jīng)保存檔案行政機關(guān)的兩次批準才行?！稒n案法》及《實施辦法》把檔案的公開肢解為利用和公布兩部分，并分別作為行政機關(guān)權(quán)力的規(guī)定，是不利于政務(wù)信息檔案公開的，也是與何勇的講話相矛盾的。

退一步說，從文件與檔案的關(guān)系來看，《檔案法》及《實施辦法》在機關(guān)檔案利用和公布方面的立法也是不合適的。傳統(tǒng)的檔案學理論認為，文件是檔案的前身，檔案是文件的歸宿。對檔案的前身——文件來說，由于它是行政機關(guān)進行行政管理的重要手段，行政機關(guān)為履行其行政管理職能，對自身形成的法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的規(guī)范性文件，在形成之初就要公開，并要采取措施最大限度地把文件信息傳達給社會和公眾，以達到讓社會和公眾了解文件信息，用文件的要求規(guī)范自身行為的目的?？梢哉f，行政機關(guān)公開其管理方面的文件信息，既是其履行社會管理職能的基礎(chǔ)，也是落實公眾知情權(quán)的需要。對這些在文件階段即已公開的信息，一旦轉(zhuǎn)化為行政機關(guān)保存的檔案，按照《檔案法》及《實施辦法》的要求，利用者的利用和公布就要分別征得保存檔案機關(guān)的同意?！稒n案法》及《安施辦法》的規(guī)定對這部分檔案顯然是不合適的。它表明，《檔案當》及《實施辦法》在立法之初對行政機關(guān)檔案利用和公布的考慮是不周全的。

3 《檔案法》及《實施辦法》對機關(guān)檔案室檔案利用和公布的規(guī)定是與世貿(mào)組織的透明度原則相違背的

世貿(mào)組織的基本原則之一就是“透明度原則”。按照這個原則的要求，各世貿(mào)組織成員要將有效實施的有關(guān)管理對外貿(mào)易的各項法律、法規(guī)、行政規(guī)章、司法判決等方面的信息迅速加以公布，以使其他成員政府和貿(mào)易經(jīng)營者加以熟悉；各成員政府之間或政府機構(gòu)之間簽署的影響國際貿(mào)易政策的現(xiàn)行規(guī)定和條約也應(yīng)加以公布；各成員應(yīng)在其境內(nèi)統(tǒng)一、公正和合理地實施各項法律、法規(guī)、行政規(guī)章、司法判決等。透明度原則要求政府的組織要公開，政府的決策要公開，政府的管理要公開。由于行政機關(guān)所保存的檔案中，有相當大一部分是關(guān)于這方面的內(nèi)容，所以這種“透明”不可避免地會要求這方面檔案信息內(nèi)容的公開。這方面檔案信息內(nèi)容的公開，必然會要求檔案利用和公布的自由，如果連這方面的檔案利用、公布都不能有一點自由的話，那么世貿(mào)組織要求的“透明”只能是一句空話。由此，我們不難看出，《檔案法》及《實施辦法》對機關(guān)檔案利用和公布的限制是與上述透明度的要求相違背的。一是從《檔案法》及《實施辦法》的規(guī)定來看，行政機關(guān)對其自身保存的檔案信息，即使是世貿(mào)組織要求的檔案信息，是否公開也是由各保管機關(guān)自身分別來決定的，這無疑是把我國中央政府人世承諾的踐行，交給了各級行政機關(guān)自由兌現(xiàn)，很難保證我國政府人世承諾踐行的統(tǒng)一，這是與“透明度原則”中的：“除了中央政府授權(quán)的特別行政區(qū)地方政府外，在一國范圍內(nèi)執(zhí)行政策法規(guī)要統(tǒng)一的”統(tǒng)一性要求相矛盾的；二是《實施辦法》第二十二條對利用檔案的主體規(guī)定并不包括外國人和外國組織，外國人和外國組織要想利用我國行政機關(guān)保存的檔案，即使是涉外行政機關(guān)保存的外貿(mào)方面的法規(guī)、規(guī)章及司法判決等類檔案，按照《實施辦法》的規(guī)定也是不可能的。

4 《檔案法》及《實施辦法》對機關(guān)檔案利用和公布的規(guī)定，容易造成行政機關(guān)對利用、公布權(quán)力的濫用

按照《檔案法》及《實施辦法》的規(guī)定，行政機關(guān)在機關(guān)檔案利用和公布方面的權(quán)力與責任是不對稱、不一致的，這種權(quán)力與責任的不一致，就給行政機關(guān)濫用利用、公布權(quán)提供了方便。在這種制度設(shè)計下，很難避免行政機關(guān)拒絕公開應(yīng)該公開的政務(wù)信息檔案，并把《檔案法》及《實施辦法》的這種規(guī)定作為不向公眾提供檔案信息的一個“大口袋”，不想讓利用者利用和公布的檔案都可以裝入這個“口袋”。這在我國目前“行政組織不完善、對行政部門的職能缺乏嚴格的限制性規(guī)定”、行政機關(guān)職責界定相當模糊、何為“作為”、何為“不作為”缺乏明確判斷標準的現(xiàn)實面前，對保存檔案行政機關(guān)的上述濫權(quán)行為，不要說利用者，就是對該行政機關(guān)負有監(jiān)督責任的上級或有關(guān)部門對其濫用檔案信息利用、公布權(quán)的行為也難以監(jiān)督。在這種利用者和負有監(jiān)督職責的上級或有關(guān)部門對行政機關(guān)在檔案利用、公布方面的濫權(quán)都無法監(jiān)督的情況下，很容易助長行政機關(guān)在檔案利用、公布方面的濫權(quán)，最終造成利用者能否利用、公布檔案成了行政機關(guān)依據(jù)自身的喜好隨意決定的事情。在《檔案法》及其《實施辦法》的這種規(guī)定下，很難消除現(xiàn)在存在的行政機關(guān)允許利用、公布的檔案信息是不重要的，與社會公眾有切身利益關(guān)系、人民群眾又急于知道的檔案信息偏偏不允許公布的現(xiàn)象。

這幾年檔案利用、公布方面的實踐，也表明《檔案法》及《實施辦法》對機關(guān)檔案利用和公布的規(guī)定已成為妨礙機關(guān)檔案信息公開的一個不容回避的因素。事例一：2002年，天津市民張巖由于到房管局查找祖產(chǎn)私房檔案不能，一紙訴狀把天津市房管局以行政不作為的理由告上了法庭，要求天津市房管局落實其查檔權(quán)。雖然天津市房管局贏得了這場官司，卻因為在自己制定的《天津市房地產(chǎn)權(quán)檔案資料管理辦法》中規(guī)定“產(chǎn)權(quán)人一律不能查檔，但可以咨詢、間接利用檔案”的條文，把“機關(guān)檔案室的檔案利用工作變成了機關(guān)可以獨立操作的伸縮余地很大的內(nèi)部業(yè)務(wù)”而受到質(zhì)疑。事例二：2004年，《上海市政府信息公開規(guī)定》實施后，在被稱為信息公開第一案的上海市民董銘狀告上海市徐匯區(qū)房地局信息不公開一案中，董銘的訴訟請求只有一條，即“判令被告提供本市岳陽路200弄14號在1947年9月1日至1968年7月16日期間，原告之父董克昌購買產(chǎn)權(quán)及后被政府接管的相關(guān)檔案信息”。董銘認為“之所以房地局不讓她查，是因為牽涉到他們的利益”。在庭審中，《上海市政府信息公開規(guī)定》“被適用時總是遭遇舊的法律法規(guī)的‘突襲’，似乎還很難顯示其本身獨立的價值。”事例三：在武漢做生意的公益維權(quán)人士黃志宏，以前“經(jīng)常碰到無可奈何的情況，找政府機關(guān)索要有關(guān)文件或資料時，對方總以‘內(nèi)部文件’為由拒絕提供”，《武漢市政府信息公開暫行規(guī)定》發(fā)布后，仍有很多政府機關(guān)不能很好地履行規(guī)定要求的信息公開，于是“他把10個部門全告了。”事例四：2005年，由于對認為應(yīng)予公開的檔案資料，有關(guān)部門依據(jù)《企業(yè)登記檔案資料查閱辦法》未予公開，袁裕東、劉子龍等四位律師上書國務(wù)院，建議對《企業(yè)登記檔案資料查閱辦法》進行合法審查。他們認為該辦法將企業(yè)登記檔案資料的使用限定為訴訟之用是不合理的，因為“是否提起訴訟，針對什么人提起訴訟，當事人只有在充分了解事實情況之后，才能選擇?！辈蛔尷脵n案資料，如何了解情況?怎么提起訴訟?以上四個事例是近兩年被有影響的媒體報道的案例，仔細思考這四個事例，我們可以得到以下幾點啟示：一、在行政機關(guān)對所保存檔案的利用享有全部權(quán)力的情況下，很難避免行政機關(guān)為了方便自身的工作或維護自身的利益，在檔案的利用方面制定一些充滿“悖論”色彩的限制利用者利用檔案的苛刻條件。如天津市的張巖一案，天津市房管局要求張巖提供祖上房產(chǎn)所在地址和產(chǎn)權(quán)證編號，以便查檔，而這些恰恰是張巖查檔需要知道的內(nèi)容。在上海的董銘一案中，董銘在向上海市徐匯區(qū)房地局查檔時，遇到了同樣的情況，董銘的律師何國平在接受采訪時說到：“就是因為我不知道我才要查，如果我自己有證據(jù)，我還要查什么，這是一個悖論?！笔吕闹械乃奈宦蓭熢谏蠒鴩鴦?wù)院的建議中，也對《企業(yè)登記檔案資料查閱辦法》中規(guī)定的檔案利用表示出了與上述當事人相同的意思。多個案例的當事人都對行政機關(guān)在檔案利用方面的規(guī)定提出了質(zhì)疑，充分說明上述行政機關(guān)在檔案利用方面并沒有謹慎、合理的使用權(quán)力。在某種程度上可以說，他們鉆了《檔案法》及《實施辦法》制度缺陷的空子，濫用了自身在檔案利用方面的權(quán)力。二、從武漢的黃志宏一案中我們可以看到，行政機關(guān)對檔案信息的公開是消極的，即使在武漢市出臺信息公開的外力促動下，仍有很多行政機關(guān)不能很好地履行公開職責。這說明靠行政機關(guān)自身來開展政務(wù)信息公開是行不通的。三、上述四個案例，是在我國大力推行政務(wù)信息公開的背景下，作為政務(wù)信息公開案例被報道的，甚至有的還被稱為“信息公開第一案”。在政務(wù)信息公開中，利用者首先把行政機關(guān)不讓查檔告上法庭，媒體也把這些案例在顯要位置予以報道，充分表明，檔案信息是政務(wù)信息的重要組成部分，社會對檔案信息的利用是迫切的，同時也從一個側(cè)面表明檔案信息的利用、公布已成為政務(wù)信息公開的制約因素。時機關(guān)檔案利用給政務(wù)信息公開造成均這種制約，我們是不是應(yīng)該從《檔案法》及《實施辦法》本身對機關(guān)檔案利用的規(guī)定來多加思考呢?

5 《檔案法》及《實施辦法》在機關(guān)檔案利用和公布方面的規(guī)定，也給檔案行政管理部門濫權(quán)提供了可能

行政機關(guān)檔案室保存的檔案，既有按照《檔案法》的規(guī)定不到移交期限應(yīng)由行政機關(guān)保存的，也有依照《實施辦法》第十三條規(guī)定：“經(jīng)同級檔案行政管理部門檢查和同意，專業(yè)性較強或者需要保密的檔案，可以延長向有關(guān)檔案館移交期限”的檔案。延期移交的檔案，本應(yīng)由各級檔案館保管，但因特殊情況，暫由行政機關(guān)檔案室保存。按照《檔案法》的規(guī)定，這部分本應(yīng)由檔案館接收的檔案只要接收進館，檔案館就要按照《檔案法》第十九條的規(guī)定，該開放的就要開放，否則檔案館就是違法。如果延長進館時間，把這部分檔案仍放在機關(guān)檔案室由行政機關(guān)自身保存，就可以避開《檔案法》中的開放規(guī)定。因為《檔案法》及《實施辦法》并未對機關(guān)檔案室保存的檔案是否開放做出規(guī)定，行政機關(guān)沒有開放室藏檔案的責任和義務(wù)。如此一來，在各級檔案館開放任務(wù)越來越重，依法應(yīng)公布的開放檔案目錄及檔案內(nèi)容越來越多，檔案館需要負擔的公布費用越來越大，而自身經(jīng)費又非常緊張的情況下，檔案館逃避這種負擔的最便捷途經(jīng)，可能就是不作為——不接收或延遲接收檔案進館。而檔案行政管理部門作為與檔案館有切身利益關(guān)系的部門(在很多地方，檔案行政管理部門和檔案館是兩塊牌子，一套人馬)，檔案館的選擇，往往也會表現(xiàn)為檔案行政管理部門的選擇，在檔案行政管理部門的這種趨利避害的考慮與檔案館一致時，是無法避免檔案行政管理部門利用延期移交的同意權(quán)來轉(zhuǎn)嫁檔案館負擔的。更何況對行政機關(guān)來說，只要室藏檔案沒有達到難以忍受的程度，也是可以接受延遲移交的。因為，延遲移交并不會增加本身多大的負擔，且檔案信息的控制權(quán)還可在自己手中，何樂而不為呢?如果行政機關(guān)想成立自身的檔案館，對這些檔案本就不想移交的話，檔案行政管理部門的這種選擇就恰好適應(yīng)了他們的需要。

對檔案行政管理部門這種看似合法，實則是濫用權(quán)力的行為，如果任其發(fā)展，將會給檔案事業(yè)帶來一些問題：一是在檔案館不想接收、行政機關(guān)擁檔自重的情況下，如何保證和體現(xiàn)各級綜合檔案館的“綜合”?如何體現(xiàn)檔案館集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)特色?二是對檔案館延遲接收的檔案，《檔案法》中的開放規(guī)定如何落實?利用者利用開放檔案的權(quán)力如何保證?三是對這種移交相關(guān)各方都在合法濫用權(quán)力，損害國家檔案管理的行為如何糾正和補救?