鄉鎮政府職能轉變的困因與突破

合理定位鄉鎮政府職能，推動鄉鎮政府職能轉變，是農村稅費改革后鄉鎮面臨的重要問題，關系到黨在農村各項方針政策的貫徹落實和農村基層政權的鞏固。目前各鄉鎮政府存在著職能“缺位”與職能“越位”的問題，與“越位”問題相比，“缺位”問題更加突出。

制約職能轉變的四大因素

1．與事權不相稱的財力

從襄樊市的情況看，目前鄉鎮的財力主要用于發放人頭經費，干事的錢非常緊缺。在谷城縣的10個鄉鎮中，僅有兩個鄉鎮向縣財政做貢獻，其余8個鄉鎮還都需要縣財政補貼。一個中等發展水平的鄉鎮75%以上的財力用于鄉鎮機關和事業單位人員工資支出，還有約15%的財力用于招待、通訊、交通等辦公經費，真正能夠用于發展公益事業的資金僅有10%左右。在這種情況下，大部分鄉鎮根本沒有多少財力用來興辦公益事業、開展公共服務。

2．缺少自主權的工作機制

調研中發現，鄉鎮政府作為最基層的政權組織，上級政府和幾乎所有部門都可以對其發號施令。鄉鎮政府突發性、應急性的事務非常多，自身的工作安排經常被打亂，工作的自主權很小。尤其當上級的考核指標過多過濫時，鄉鎮政府只能把主要精力放在完成上級交辦的任務、應付各種的檢查評比上，而沒有足夠的時間去謀劃本地區的發展。

3．不相協調的條塊關系

近些年來的縣鄉關系調整，都是加強縣直部門權力，削弱鄉鎮政府的權力，如工商、稅收、林業、教育、衛生、國土部門管理體制的調整等。對此，鄉鎮干部戲稱為“上級部門垂直了，鄉鎮政府捶彎了”。在這種體制下，鄉鎮政府對本地區各種資源的配置能力和經濟社會的管理能力越來越弱，但當某個方面的工作出問題時，上級黨委、政府追究的往往卻是鄉鎮的責任。

4．不相適應的干部隊伍

盡管改革開放20多年來，鄉鎮干部的素質有了較大改善．但與新形勢下鄉鎮政府職能轉變的要求相比還難以適應。不少鄉鎮干部沒有接受過正規的大中專教育，法律、經濟、管理。農業等方面的專業知識缺乏。同時，鄉鎮干部長期習慣于行政推動式的工作方式，主動為農民服務的意識還沒有完全樹立。

轉變職能的政策建議

1.增強鄉鎮政府的財力

按照財力和事權相一致的原則，為鄉鎮履行職責置相應的財力。明確規定確需鄉鎮政府配合完成的工作，上級黨委、政府和有關部門必須提供相應的經費和條件。完善財政轉移支付制度，加大中央和省級政府對運轉困難鄉鎮的財政轉移支付力度。改革分部門分配財政資金的管理辦法，實行縣級財政一個“漏斗”對鄉鎮的財政經費撥付辦法。

2．改進對鄉鎮政府的工作考核

一方面，要堅決取消不切實際的考核指標，減少不必要的“一票否決”事項，減少對鄉鎮的達標升級和檢查評比活動，切實為鄉鎮政府“松綁”。另一方面，要采取有效方式，加強對鄉鎮政府開展社會管理和公務服務工作的考核，引導鄉鎮政府盡快轉移工作重心。對鄉鎮政府的工作考核歸口由一個部門組織實施，實行一個部門對下。

3．理順縣鄉的條塊關系

對部門實行垂直管理體制要慎之又慎，必須廣泛征求各方面的意見，進行充分的論證。今后如無重大情況，不再實行部門垂直管理體制。從長遠看，要考慮對部門垂直管理體制進行改革，工商．質檢等部門，應逐步歸位到各級政府。對目前派駐到鄉鎮的行政、事業單位，其黨組織必須實行屬地管理。

4．提高鄉鎮干部隊伍素質

加強對鄉鎮干部的培訓，加快鄉鎮干部的知識更新，推動其工作能力的提高和工作方式的轉變。有計劃地推行中西部地區鄉鎮干部到東部地區鄉鎮的交流掛職．努力拓寬中西部地區鄉鎮干部的視野和思路。在保證鄉鎮干部工資待遇正常兌現的前提下，可考慮推行鄉鎮工作崗位津貼制度，以吸引和留住人才。

(作者單位為中共中央編制辦公室)