鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困因與突破

合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的重要問(wèn)題，關(guān)系到黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針政策的貫徹落實(shí)和農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固。目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著職能“缺位”與職能“越位”的問(wèn)題，與“越位”問(wèn)題相比，“缺位”問(wèn)題更加突出。

制約職能轉(zhuǎn)變的四大因素

1．與事權(quán)不相稱的財(cái)力

從襄樊市的情況看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力主要用于發(fā)放人頭經(jīng)費(fèi)，干事的錢非常緊缺。在谷城縣的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣財(cái)政做貢獻(xiàn)，其余8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還都需要縣財(cái)政補(bǔ)貼。一個(gè)中等發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)75%以上的財(cái)力用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員工資支出，還有約15%的財(cái)力用于招待、通訊、交通等辦公經(jīng)費(fèi)，真正能夠用于發(fā)展公益事業(yè)的資金僅有10%左右。在這種情況下，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒(méi)有多少財(cái)力用來(lái)興辦公益事業(yè)、開(kāi)展公共服務(wù)。

2．缺少自主權(quán)的工作機(jī)制

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織，上級(jí)政府和幾乎所有部門都可以對(duì)其發(fā)號(hào)施令。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突發(fā)性、應(yīng)急性的事務(wù)非常多，自身的工作安排經(jīng)常被打亂，工作的自主權(quán)很小。尤其當(dāng)上級(jí)的考核指標(biāo)過(guò)多過(guò)濫時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能把主要精力放在完成上級(jí)交辦的任務(wù)、應(yīng)付各種的檢查評(píng)比上，而沒(méi)有足夠的時(shí)間去謀劃本地區(qū)的發(fā)展。

3．不相協(xié)調(diào)的條塊關(guān)系

近些年來(lái)的縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，都是加強(qiáng)縣直部門權(quán)力，削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，如工商、稅收、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、國(guó)土部門管理體制的調(diào)整等。對(duì)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部戲稱為“上級(jí)部門垂直了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府捶彎了”。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)本地區(qū)各種資源的配置能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理能力越來(lái)越弱，但當(dāng)某個(gè)方面的工作出問(wèn)題時(shí)，上級(jí)黨委、政府追究的往往卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任。

4．不相適應(yīng)的干部隊(duì)伍

盡管改革開(kāi)放20多年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)有了較大改善．但與新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求相比還難以適應(yīng)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒(méi)有接受過(guò)正規(guī)的大中專教育，法律、經(jīng)濟(jì)、管理。農(nóng)業(yè)等方面的專業(yè)知識(shí)缺乏。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長(zhǎng)期習(xí)慣于行政推動(dòng)式的工作方式，主動(dòng)為農(nóng)民服務(wù)的意識(shí)還沒(méi)有完全樹(shù)立。

轉(zhuǎn)變職能的政策建議

1.增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力

按照財(cái)力和事權(quán)相一致的原則，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職責(zé)置相應(yīng)的財(cái)力。明確規(guī)定確需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合完成的工作，上級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門必須提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)和條件。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央和省級(jí)政府對(duì)運(yùn)轉(zhuǎn)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。改革分部門分配財(cái)政資金的管理辦法，實(shí)行縣級(jí)財(cái)政一個(gè)“漏斗”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付辦法。

2．改進(jìn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作考核

一方面，要堅(jiān)決取消不切實(shí)際的考核指標(biāo)，減少不必要的“一票否決”事項(xiàng)，減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的達(dá)標(biāo)升級(jí)和檢查評(píng)比活動(dòng)，切實(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“松綁”。另一方面，要采取有效方式，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展社會(huì)管理和公務(wù)服務(wù)工作的考核，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡快轉(zhuǎn)移工作重心。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作考核歸口由一個(gè)部門組織實(shí)施，實(shí)行一個(gè)部門對(duì)下。

3．理順縣鄉(xiāng)的條塊關(guān)系

對(duì)部門實(shí)行垂直管理體制要慎之又慎，必須廣泛征求各方面的意見(jiàn)，進(jìn)行充分的論證。今后如無(wú)重大情況，不再實(shí)行部門垂直管理體制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要考慮對(duì)部門垂直管理體制進(jìn)行改革，工商．質(zhì)檢等部門，應(yīng)逐步歸位到各級(jí)政府。對(duì)目前派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政、事業(yè)單位，其黨組織必須實(shí)行屬地管理。

4．提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍素質(zhì)

加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培訓(xùn)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)更新，推動(dòng)其工作能力的提高和工作方式的轉(zhuǎn)變。有計(jì)劃地推行中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交流掛職．努力拓寬中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的視野和思路。在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資待遇正常兌現(xiàn)的前提下，可考慮推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作崗位津貼制度，以吸引和留住人才。

(作者單位為中共中央編制辦公室)