農地流轉制度改革模式分析

黃征學

近年來，因征地引起的糾紛呈現逐年上升的趨勢，各地紛紛探索農地流轉制度改革，并且在實踐中逐步形成了以廣東南海、浙江嘉興和安徽蕪湖為代表性的三種模式。這些模式取得了一定成效，也面臨著一些問題，深入剖析模式的利弊，對進一步完善我國的相關制度具有重要意義。

一、南海模式分析

南海位于珠江三角洲腹地，緊連廣州，鄰近香港、澳門。20世紀90年代初，隨著南海和周邊地區經濟的發展，農民到非農產業就業的比重大大增加，棄耕拋荒和重工轉農的現象非常嚴重，而另一方面當地農民和外地企業紛紛來此投資辦廠，工業用地需求量急劇增加。為有效協調二者的矛盾，1992年春，南海羅村鎮下柏管理區開展了“以土地為中心的農村股份合作制改革”。其基本做法可以歸納為兩條：一是進行“三區”規劃，把土地按功能劃分為農田保護區、工業開發區和群眾商住區，實施統一規劃、管理和經營；二是將集體財產、土地和農民承包權折價入股，在股權設置、股紅分配和股權管理上制定出章程，一切經營活動由以村委會或村民小組為單位組建的股份合作公司按章辦理。對農業保護區內的土地，由集體經濟組織統一發包給有意承包的人耕種，年終農民根據農地經營的情況參與分紅。同時將集體土地和農民承包經營權折價入股在農民土地上興辦的企業，農民參與按股分紅。股份制的分成當中，農地轉成非農地的級差收益按51∶49的比例在集體和農民之間分成。南海模式得到了專家學者的高度評價。有學者指出，南海模式表明，工業化過程中，農地轉變為非農用地未必非要采用國家征地的形式。

該模式與傳統的征地制度相比，主要差別在于農村集體的土地沒有經過征用而直接進入建設用地市場。這種土地流轉模式取得的收益僅在集體組織和農民之間分配，減少了農用地轉用中土地收益分配的層次，大幅度提高了農民所得。同時，農民從農用地轉用中獲取收益的相對比例也大幅度提高。據調查統計，1994—2000年，農民人均股紅分配從1016元增加到1951元，多數地區農民的股紅收益占農民年人均純收入的1/4—1/3，有的高達1/2。在農用地流轉的過程中農民所得比重的大幅度提高暗示這種模式承認農村土地產權的邊界實際已經發生改變。

在南海模式中，以土地股份合作制為基礎，農村集體再次承擔起經濟組織的功能，這對于促進農村土地規模經營、農業產業化和工業化，轉移農村土地富余勞動力，化解土地糾紛和矛盾，保障農民權益和增加農民收入等方面都具有重要意義。但是這種模式面臨的問題也是顯而易見的：

首先，法律風險。我國《土地管理法》規定農村集體的土地不經過征用是不能直接進入城市建設用地市場的。而南海模式所采用的股份合作制并不是農村集體組織自建企業，而是在集體土地上自建廠房出租或者直接出租土地，非農建設用地的所有權仍然掌握在集體手中，并沒有轉為國有。這明顯與現行有關法律規定相抵觸。土地出租既然不合法，那么出租合同也是不受法律保護的，一旦當事雙方出現糾紛，集體經濟組織和農戶將遭受很大損失。

其次，道德風險。股份制企業主要通過“用手投票權”和“用腳投票權”來約束代理人的行為，降低道德風險。這兩種權利的存在激勵代理人關注企業的經營績效，努力為全體股東謀福利。但是，土地股份合作制則弱化了這種激勵。以均分制為基礎的土地產權分配制度決定了土地股權的分散化，在“搭便車”動機的影響下，任何一名股東都沒有強烈的動機監督土地資產的運營，對“用手投票”的權力運用也不會很充分。另外，股權的社區化傾向也降低了土地產權的流動性。集體土地產權與成員權是緊密聯系在一起的，只有集體成員才有資格分配土地產權。因此，以集體土地產權為基礎的股份合作制嚴格限定在集體的范圍之內，集體之外的個人和法人資本不能進入，集體之內的股權不能流出。這意味著股東的“用腳投票權”被剝奪了。土地股份合作制不論是在入股還是退股都并不自由以及成員權邊界不穩定的情況下，股東對股份合作企業的監督和約束將極為有限。作為代理人的企業經理極有可能因為制度安排的這些缺陷損害股東權益。此外，個人股權只是分紅依據，不能轉讓、繼承、贈送、抵押，使股權具有極高的福利性，弱化了股權的資本性，影響資本積累。

第三，市場風險。以入股形式流轉的土地，土地收益與其上承載的企業的收益以及該企業所在行業的收益是緊密聯系在一起的。而企業和行業的許多市場風險又是不能完全避免的，一旦企業的經濟效益不佳，依托土地股權進行的分紅就會受到影響，農民的利益也會受到損失。由于土地股權的不可分割性和農地產權的模糊性，農民入股可能并非完全出于自愿，再加上農民抗風險能力低下，如果出現這種情況，農民又不得不去尋求政府的幫助。

二、嘉興模式分析

嘉興市位于浙江省東北部、長江三角洲杭嘉湖平原腹心地帶，是長江三角洲重要城市之一。20世紀90年代初期，隨著長江三角洲地區工業化和城鎮化的快速發展，大量農業用地轉為城市建設用地。許多失地農民面臨著“上班無崗，種田無地，低保無份”的尷尬局面。為穩定農村社會經濟發展，解決失地農民的社會保障問題，嘉興市從1993年開始征地制度的改革試點。以“土地換保障”著稱的嘉興模式，它著重于解決傳統的征地制度的中失地農民沒有保障的弊端。其主要內容可以簡單的概括為“三統一”、“一分別”。“三統一”即為政府統一實施征地，統一補償政策，統一辦理失地人員農轉非和養老保險。“一分別”即為不同年齡段的安置對象分別進行安置。嘉興模式中政府不再向農村集體支付人員安置費，而是將所有費用轉入到勞動社保部門的社保專戶，直接落實到安置人員個人賬戶上。同時出臺有關政策按照不同年齡段對被征地人員分別進行安置。

嘉興模式表明在農村集體作為經濟組織的功能弱化或者喪失時，對失地農民的社會保障也要順勢做出調整。在計劃經濟體制下，農村集體組織既是行政組織，也是“以隊為基礎”進行經濟核算的經濟組織，土地征用的收益也以集體收入的形式進行核算和分配。在這種體制下，農民的生活和生產保障是以集體為單位進行的，但自從人民公社體制解體和實現家庭聯產承包責任制之后，農民的生產和生活保障已經由集體轉移到家庭內部，農村集體作為經濟組織的作用也進一步弱化或者完全喪失。因此，將失地農民納入社會保障體系，既是對農戶保有土地期間土地實物保障的替代，也是對計劃經濟體制下將失地農民“農轉非”和安置到征地企業就業等非貨幣性收入的替代。

盡管嘉興模式部分解決了失地農民的保障問題，但它也面臨著許多問題：

首先，該模式并沒有提高失地農民的補償標準。根據《土地管理法實例條例》第26條規定：“……由其他單位安置的，安置補助費發放給安置人員或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。”嘉興模式只是更為突出了安置補助費處置方式中的某一種。更何況，土地補償費和安置補助費本來就屬于農民和農民集體所有，這實際上就是拿農民自己的錢為他們建立社會保障，政府基本沒有額外投入。因此，這種模式本質上仍然是傳統的征地制度。

其次，該模式沒有解決農民獲取土地增值收益的問題。在土地補償標準偏低的條件下，如果農民不能參與土地增值收益的分配，那么這種以土地換社保的模式實際上并沒有真正讓失地農民享受到工業化和城市化的成果，也不能保證失地農民的生活水平不下降。

第三，這種模式成立的前提條件是土地具有社會保障功能。土地的保障功能在經濟發達程度不同的地方是有差異的。如果在某些地方土地的保障功能低下，或者是農村社會保障體系已經建立，那么“土地換保障”模式是否可行將受到很大質疑。

第四，該模式并沒有解決農用地流轉市場化的問題。建立農用地流轉市場對維護農民利益有重要意義。

三、蕪湖模式分析

蕪湖市位于安徽省東南部，地處長江下游南岸。作為一個社會經濟發展水平具有普遍性和代表性的內陸地區，在實踐中逐漸形成了蕪湖模式。核心是在土地所有權不發生變化的條件下，將集體土地使用權轉讓、租賃、作價入股、聯營聯建、抵押等，當土地使用權轉移行為期限屆滿后，集體收回土地使用權。在具體實施的過程中，蕪湖模式注重將集體建設用地流轉與新農村建設結合起來，使工業向園區集中、農業向規模集中、農民居住向城鎮集中，產生了較明顯的社會經濟效益。為促進土地的有序流轉，各鄉鎮政府以自己所屬企業為載體，按照預設的程序介入到土地流轉之中：先由各試點鄉鎮成立建設發展投資有限公司作為假定的土地使用者，按規定的程序和條件與集體簽訂協議，取得集體土地使用權。然后投資有限公司將整理后的土地向工業企業等實際用地方轉讓。在此過程中，各鄉鎮既是土地流轉的組織者，又是土地流轉的中介人。土地流轉的收益在縣區、鄉鎮、村集體三級政府按照1∶4∶5的比例進行分配。

蕪湖模式中農村集體的土地不需要通過政府征用而可以直接進入建設用地市場，對傳統的征地制度有較大的突破，也有利于農用地轉用市場的培育。并且，該模式中農民獲取的收益不論是絕對量還是相對量，都比傳統的征地制度有較大提高。盡管如此，該模式中存在的問題也不容回避。

首先，該模式中基層政府似乎有與民爭利的嫌疑。蕪湖模式中，基層政府通過發展有限公司直接參與土地的經營，模糊了基層政府管理和經營的角色，與人民公社體制下政社合一的機構有相似性。而南海模式以農村集體為單位組建股份合作公司則避免了這種嫌疑。試想，如果鄉鎮政府是作為管理者，而不是作為組織者和中介人參與又如何呢？無非是土地收益分配的層級減少，失地農民的收益增加而已。

其次，該模式并沒有賦予失地農民主體地位的權利。蕪湖模式中各試點鄉鎮建設投資公司在取得農民集體土地時，盡管會與村集體商談價格，但基本上繼承了傳統征地制度中“通牒式”的交易方式，真正失地農民處于極其被動的地位。在這種土地流轉市場中，鄉鎮建設投資公司處于壟斷地位，在與集體的討價還價中占有明顯的優勢。如果在談判的過程中，鄉鎮投資公司給予村干部額外的補償以提高村干部個人的收益，則投資公司和村干部極有可能通過“合謀”損害村民的利益。一旦這種情況真實地發生，蕪湖模式并不比傳統征地制度進步多少。只不過是傳統的征地制度農村集體土地所有權永久轉移了，而蕪湖模式中只是有期限地轉讓了集體土地使用權。這似乎僅僅是為了解決農村集體土地入市的問題，但它與南海模式一樣，還是存在法律風險和道德風險。

第三，該模式并沒有解決土地產權二元結構的問題。我國法律法規對農村集體土地產權的歧視性規定，人為導致了城鄉土地產權的二元結構。在傳統的征地制度中，農村集體的土地經征用國有化之后，就能享受抵押、繼承、轉讓等諸多的權利。而蕪湖模式中盡管有政府參與集體土地的流轉，但由于土地所有權名義上仍為集體所有，因此，不能享受與國有土地相同的權利，這勢必會造成“同地不同權”的尷尬局面。另外，集體建設用地權能的不完善，也侵蝕了土地資產的價值，影響失地農民的收益。

四、幾點啟示

通過對我國農地流轉制度改革三種模式的剖析可以看出：農地流轉制度改革探索基本還是局限在目前的制度框架內，征地過程中面臨的問題，如征地范圍過寬的問題、土地補償偏低的問題、失地農民利益保障問題等，都還沒有從根本上解決，這也從另一方面折射出我國相關制度的不完善。為更好地解決農用地流轉中的各種問題，需要從以下幾方面予以改進：

（一）完善農地產權制度。為克服現行集體所有、農戶承包經營體制下土地產權社區化的局限性，化解土地產權二元結構的差異性，需要進一步完善農地產權制度。考慮到家庭聯產承包責任制后，農戶在長期經營使用土地的過程中，地權已形成相對比較穩定邊界的事實，可以將農地產權制度界定為“國家所有，農民使用”。這種產權結構不僅可以賦予國家充分管理土地的權限，還可以通過明晰產權維護失地農民的利益。為防止這種產權制度下土地的兼并集中，還需要對農地使用權者的身份和農地流轉的面積予以限制。

（二）開通農用地流轉市場。為切實轉變政府職能，減少土地流轉中收益的分配層級，提高失地農民的參與性，在明確區分公共利益和非公共利益的基礎上，開通農用地流轉市場。但開通農用地流轉市場不能操之過急，而要循序漸進。當務之急是放開對集體建設用地流轉的限制，將集體建設用地流轉和一級市場分開。放開后，農用地轉用市場便可以形成，農用地轉用的價格也將逐漸形成。此后，如果國家需要征地，就可以這個價格作為參照。同時，要根據“農地農用”的原則制定類似于規劃許可的政策措施，限制農用地的無序流轉。

（三）建立失地農民的社會保障體系。為解決失地農民的長遠生計，維護農村社會的穩定，實現農村的和諧發展，需要為失地的農民建設個人社保賬戶。為達到此目的，政府或社會保障部門應該按照不同年齡，設立教育、養老、醫療、最低生活保障等多重保障體系，最大限度保證失地農民生活水平不降低。建立失地農民的社會保障體系，其資金籌措應按國家、集體、個人及社會各方面各出一點的思路解決。

（四）改革現行的征地制度。為維護農民利益，提升失地農民的主體地位，限制政府權力的濫用，應制定相關的法律制度對征用土地的目的、補償的標準和征用的程序三方面做出明確的規定。

（本文系國家發展改革委宏觀經濟研究院2005年度重點課題階段性研究成果）

（作者單位：國家發展改革委國土所）