稅費(fèi)改革后的農(nóng)村義務(wù)教育

新聞背景：

20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)民的各種收費(fèi)項(xiàng)目急劇膨脹，農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年全國農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總額約為1200多億元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)稅費(fèi)為130多元。其中，農(nóng)民繳納的農(nóng)(牧)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅各項(xiàng)稅收收入近300億元；農(nóng)民直接繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)約為600億元；“兩工”中的以資代勞及其他各種社會(huì)負(fù)擔(dān)(包括行政事業(yè)性收費(fèi)、集資、罰款、攤派等)約為300億元。各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”和“亂收費(fèi)”形成了農(nóng)民沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。農(nóng)民不堪如此沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，怨聲載道，“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的“三農(nóng)”問題日益凸顯。在這種農(nóng)村社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定面臨較大危險(xiǎn)的關(guān)鍵時(shí)刻，黨中央、國務(wù)院審時(shí)度勢，經(jīng)過調(diào)查研究，決定在農(nóng)村實(shí)行“稅費(fèi)改革”。

1998年10月起，國務(wù)院批準(zhǔn)成立了由財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室三個(gè)部門負(fù)責(zé)人組成的國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組，著手研究制定改革方案。1999年3月5日，朱镕基同志在政府工作報(bào)告中指出：要進(jìn)一步完善財(cái)稅體制改革，重點(diǎn)是全面清理和規(guī)范收費(fèi)，逐步實(shí)施“費(fèi)改稅”。2000年3月，中共中央、國務(wù)院正式下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定率先在安徽全省進(jìn)行試點(diǎn)，標(biāo)志農(nóng)村稅費(fèi)改革正式啟動(dòng)，并成為整個(gè)稅費(fèi)改革的突破口。2001年，江蘇省依靠自身的財(cái)力自主進(jìn)行了改革試點(diǎn)。2002年中央在總結(jié)安徽、江蘇等地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照“積極穩(wěn)妥、量力而行、分步實(shí)施”的原則，將改革試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到河南、河北、內(nèi)蒙古等16個(gè)省份，浙江和上海兩個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，也根據(jù)自身財(cái)務(wù)情況進(jìn)行稅費(fèi)改革。2003年3月27日，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》，農(nóng)村稅費(fèi)改革工作試點(diǎn)在全國全面推進(jìn)。截至2003年底，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作已在全國20個(gè)省份全面展開，其余11個(gè)省份繼續(xù)在部分試點(diǎn)縣進(jìn)行局部試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)人口達(dá)到6．2億，約占全國農(nóng)業(yè)人口的四分之三。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的內(nèi)容是“三個(gè)取消”、“兩個(gè)調(diào)整”和“一個(gè)逐步取消”。“三個(gè)取消”，指取消生豬屠宰稅、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款、取消農(nóng)村教育集資等專向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)及政府性基金和收費(fèi)。“兩個(gè)調(diào)整”，即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法。對原統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動(dòng)力積累工和義務(wù)工則“逐步取消”。農(nóng)村稅費(fèi)改革的成敗關(guān)鍵要看能否做到“三個(gè)確保”：一是確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕；二是確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織必不可少的經(jīng)費(fèi)；三是確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常投入。稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的政府辦學(xué)體制，改變了以前實(shí)行的“縣、鄉(xiāng)”兩級負(fù)擔(dān)的體制。稅費(fèi)改革之前，就全國而言，農(nóng)村教育費(fèi)附加和各種教育集資占整個(gè)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的45％；改革以后，逐步取消了這兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源，而新的經(jīng)費(fèi)保障體制尚未確立，因而對農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生了巨大影響。許多學(xué)者和課題組對此進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，認(rèn)為稅費(fèi)改革對農(nóng)村義務(wù)教育的影響主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是拖欠教師工資問題突出，教師流失嚴(yán)重；二是農(nóng)村義務(wù)教育大量負(fù)債難以償還；三是農(nóng)村校舍危房改造難以進(jìn)行；四是中小學(xué)布局調(diào)整配套資金難以落實(shí)；五是學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。

針對這一重大改革存在的問題及其帶來的負(fù)面影響，各級政府和有關(guān)部門都在積極探討解決之道，并在實(shí)踐中逐步加以實(shí)施和完善。在江蘇省教育廳有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心與幫助下，南京大學(xué)教育科學(xué)與管理系龔放教授等領(lǐng)銜，對稅費(fèi)改革背景下的江蘇農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。他們富于建設(shè)性的調(diào)查研究成果，無論是對上層進(jìn)行教育行政決策，還是對基層開展義務(wù)教育工作，都具有普遍的參考價(jià)值。

義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從根本上來講，農(nóng)村義務(wù)教育的困難問題，僅僅靠農(nóng)村自己是無法解決的。針對廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)在稅費(fèi)改革之后舉辦義務(wù)教育存在的困難，近幾年來，江蘇省各級政府在中央提出構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，以統(tǒng)籌促發(fā)展，采取了各種應(yīng)對措施，逐漸形成了一套頗具特色的“江蘇經(jīng)驗(yàn)”。

經(jīng)驗(yàn)之一：通過加大省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入傾斜，解決了教育經(jīng)費(fèi)的投入和教師工資的保障問題。

自2001年江蘇開始實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，省政府和各地區(qū)政府逐年加大了對義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，在2004年，省級財(cái)政投入教育280多億元，其中義務(wù)教育占61．63％，以確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常需要。加大對農(nóng)村地區(qū)的教育投入必須要有一個(gè)完善的經(jīng)費(fèi)保障體制，例如省級財(cái)政收入在上繳中央之前，可以提取6％左右用于義務(wù)教育，在各級財(cái)政分成之前把義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)先留下來，這是江蘇省建立經(jīng)費(fèi)保障體系的一個(gè)新的工作思路。2002年江蘇財(cái)政收入是1480億元，6％也就是88億元被投入到發(fā)展義務(wù)教育中，其中60億元用于教師工資，5億元用于補(bǔ)助學(xué)校日常開支，還有20多億元用于辦學(xué)條件的改善。按照這一思路來提取的財(cái)政收入，再按學(xué)生人數(shù)返還到各個(gè)地方，同時(shí)根據(jù)蘇南、蘇中、蘇北地方財(cái)力的實(shí)際狀況，通過省級統(tǒng)籌來平衡義務(wù)教育資源，就有了調(diào)控的基礎(chǔ)條件。通過這樣的方式，更多的資金就能夠被投入到欠發(fā)達(dá)地區(qū)去，各級政府都承擔(dān)了義務(wù)教育的責(zé)任，也保證了教育經(jīng)費(fèi)同財(cái)政收入的同步增長。為了解決長期以來嚴(yán)重影響農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的教師工資拖欠問題，江蘇省在預(yù)算過程中不留缺口，建立了“教師工資專戶”，以避免該項(xiàng)資金被挪用。同時(shí)加大了資金的投入。2001年轉(zhuǎn)移支付中調(diào)下的10．8億元，就有6．16億元進(jìn)“教師工資專戶”，基本解決了國標(biāo)的教師工資問題。此后省級財(cái)政又撥出10．5億元綜合轉(zhuǎn)移，分給縣級財(cái)政，用于教育，由縣級再進(jìn)行分配。2005年，省政府又撥款來解決教師的省標(biāo)問題，擬通過轉(zhuǎn)移支付用10個(gè)億來給廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村教師發(fā)省標(biāo)工資。

經(jīng)驗(yàn)之二：通過“項(xiàng)目推動(dòng)”，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域之間基本辦學(xué)條件的差距。

稅費(fèi)改革之后，各級政府針對目前農(nóng)村地區(qū)基本辦學(xué)條件仍然較差，舉辦義務(wù)教育還存在相當(dāng)大的困難的現(xiàn)實(shí)，通過設(shè)立項(xiàng)目投入專項(xiàng)資金的方式，來扶持這些地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展。自2000年起，江蘇省相繼啟動(dòng)了推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)合格學(xué)校和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的“六大工程”：第一項(xiàng)工程是大力實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程。2000年10月，省政府明確提出，到2003年底要全面消除中小學(xué)危房。2002年5月，省政府又要求提前一年完成改造中小學(xué)危房任務(wù)。省財(cái)政安排7．5億元專項(xiàng)資金，全省通過政府配套、減免規(guī)費(fèi)、社會(huì)捐助以及盤活閑置資產(chǎn)等途徑，累計(jì)投入危房改造資金20多億元。至2002年年底，全面完成了農(nóng)村中小學(xué)危房改造任務(wù)。第二項(xiàng)工程是從2001年起實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工程。省政府劃撥3億元專項(xiàng)資金作為啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)各地通過政府撥款、社會(huì)捐助、閑置資產(chǎn)變現(xiàn)、引入社會(huì)資金、銀行貸款等途徑，千方百計(jì)籌集建設(shè)資金，僅2003年布局調(diào)整投入就達(dá)27．6億元。3年多來，全省中小學(xué)布局調(diào)整任務(wù)基本完成。 江蘇省的布局調(diào)整是和危房改造結(jié)合在一起進(jìn)行的，這在很大程度上提高了資金的運(yùn)用效率，避免了重復(fù)建設(shè)。第三項(xiàng)工程是2003年全面啟動(dòng)以“新課桌、新板凳、新講臺(tái)、電燈亮”為主要內(nèi)容的農(nóng)村中小學(xué)“三新一亮”工程。這項(xiàng)工程共投入4．2億元。第四項(xiàng)工程是2004年啟動(dòng)的農(nóng)村中小學(xué)“六有”工程，爭取用兩到三年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)全省每一所農(nóng)村中小學(xué)校“六有”的目標(biāo)，即：有整潔的校園、有滿足師生就餐需要的衛(wèi)生食堂、有冷熱飲用水、有水沖式廁所、有安全宿舍、寄宿生一人有一張床。“六有”工程的5個(gè)試點(diǎn)縣共投入資金2．4億元，其中省級財(cái)政投入了2億元。隨著這一工程的全面鋪開，省級財(cái)政還將向欠發(fā)達(dá)地區(qū)投入6～7億元。第五項(xiàng)工程是中小學(xué)“校校通'32程。為使所有師生都能通過網(wǎng)絡(luò)共享優(yōu)質(zhì)教育資源，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)面前人人平等”，省級財(cái)政投入了3．5億元。除此之外，江蘇省還提出第六項(xiàng)工程——大力實(shí)施扶貧助學(xué)工程，使每一名適齡兒童都能健康成長，這成為促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。這項(xiàng)工程計(jì)劃從2005年起開始實(shí)施，省財(cái)政每年安排1億元資金，對全省義務(wù)教育階段學(xué)校的農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生全面實(shí)行“兩免一補(bǔ)”(即免學(xué)雜費(fèi)、書費(fèi)，補(bǔ)寄宿補(bǔ)助)，全省所有殘疾兒童全部享受免費(fèi)教育。另外，還要認(rèn)真做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)人員子女入學(xué)工作。

經(jīng)驗(yàn)之三：以政府投入為主體，多方籌集資金，全力化解“普九”債務(wù)。

為了實(shí)現(xiàn)普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)，不少地方背起了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，這一點(diǎn)在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)尤為明顯。據(jù)江蘇省稅費(fèi)改革辦公室統(tǒng)計(jì)，全省“普九”欠債達(dá)32億元。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，教育費(fèi)附加和教育集資被取消，農(nóng)村義務(wù)教育的投入銳減，大多數(shù)學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力承擔(dān)全部的債務(wù)，這已經(jīng)成為嚴(yán)重影響農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的問題。為此，近些年來，江蘇省很多地區(qū)均在探索如何建立新的“普九”欠債的償還機(jī)制。2004年元月份，姜堰市教育局逐步核實(shí)農(nóng)村中小學(xué)負(fù)債情況，發(fā)現(xiàn)姜堰市義務(wù)教育階段學(xué)校的負(fù)債達(dá)1．6億元，這些債務(wù)絕大部分形成于2002年姜堰市義務(wù)教育管理體制調(diào)整之前的學(xué)校校舍建設(shè)和危房改造過程當(dāng)中。為了化解這些債務(wù)，姜堰市教育局落實(shí)了四條資金籌集渠道：第一條渠道是姜堰市財(cái)政專項(xiàng)安排。從2004年起，每年在預(yù)算外資金中安排500萬元左右專項(xiàng)用于化解農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校債務(wù)，實(shí)際上2004年，財(cái)政預(yù)算外投入化解經(jīng)費(fèi)已達(dá)850萬元。第二條渠道是各鎮(zhèn)配套相應(yīng)的資金。市教育局請各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)擔(dān)部分債務(wù)，根據(jù)某一地區(qū)負(fù)債多少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等具體情況，與該地區(qū)鎮(zhèn)政府商定具體債務(wù)分擔(dān)辦法、數(shù)量、出資形式以及最終還清債務(wù)的時(shí)間，并形成書面會(huì)商紀(jì)要，爭取各鎮(zhèn)每年配套資金累計(jì)總數(shù)不少于姜堰市財(cái)政當(dāng)年安排的數(shù)額資金。為了調(diào)動(dòng)各鎮(zhèn)化解學(xué)校債務(wù)的積極性，姜堰市啟動(dòng)了鎮(zhèn)教育工作專項(xiàng)考核，市政府把鎮(zhèn)級政府履行相應(yīng)的職責(zé)、做好化解學(xué)校債務(wù)工作作為考核其實(shí)績的內(nèi)容之一。2004年蘇陳、梁徐等鎮(zhèn)用于債務(wù)化解的配套資金均在50萬元以上。第三條渠道是盤活閑置的學(xué)校資產(chǎn)。實(shí)施布局調(diào)整以來，姜堰市共撤并城鄉(xiāng)學(xué)校100所，在債務(wù)化解的過程中，市教育局明確提出由各鎮(zhèn)負(fù)責(zé)處置閑置資產(chǎn)，其收入全部用于債務(wù)化解。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前此項(xiàng)收入已近1000萬元；第四條渠道是動(dòng)員社會(huì)力量捐資。不少鎮(zhèn)和學(xué)校都采取靈活多樣的形式，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界為化解學(xué)校債務(wù)慷慨解囊。張甸鎮(zhèn)蔡官初級中學(xué)所在地的個(gè)體工商戶自發(fā)為學(xué)校捐款90多萬元；梁徐鎮(zhèn)組織機(jī)關(guān)干部捐款20多萬元。

經(jīng)驗(yàn)之四：制定中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善公用經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

稅費(fèi)改革后，農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育面臨公用經(jīng)費(fèi)被人員經(jīng)費(fèi)占用的問題，而公用經(jīng)費(fèi)的不足會(huì)直接影響到義務(wù)教育的質(zhì)量。為此，江蘇省制定了一個(gè)中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的最低標(biāo)準(zhǔn)，即目前要維持農(nóng)村義務(wù)教育正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最基本經(jīng)費(fèi)需要，小學(xué)生每人每年最少要380元，初中生每人每年最少要640元。在現(xiàn)有體制下，農(nóng)村義務(wù)教育所需的公用經(jīng)費(fèi)主要由縣財(cái)政來負(fù)擔(dān)，但農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往只能滿足不到50％的經(jīng)費(fèi)需要。2004年江蘇省財(cái)政廳、教育廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于建立農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的意見》，省一級財(cái)政開始決定將農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算。蘇北農(nóng)村中小學(xué)由省核定撥款標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村小學(xué)和初中分別為每生每年30元和50元，執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)目前有困難的縣(市、區(qū))可以分步到位。蘇中、蘇南地區(qū)由各市財(cái)政、教育局根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村小學(xué)和初中公用經(jīng)費(fèi)開支的實(shí)際需要和財(cái)政的承受能力確定撥款標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省備案。根據(jù)該文件，這筆下?lián)艿墓媒?jīng)費(fèi)必須全額用于維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需開支的業(yè)務(wù)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、維繕費(fèi)和其他屬于公用性質(zhì)的費(fèi)用，不得用于教職工工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼、福利和學(xué)校基建等開支。

經(jīng)驗(yàn)之五：“南北掛鉤，對口支援”，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展。

江蘇省是一個(gè)地區(qū)發(fā)展存在巨大差異的省份，調(diào)動(dòng)城市地區(qū)支持農(nóng)村地區(qū)、蘇南地區(qū)支持蘇北地區(qū)發(fā)展義務(wù)教育，有助于解決稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的新問題，從而縮小地區(qū)差距，構(gòu)建和諧江蘇。目前，省一級和各地方都已初步建立和完善教育對口支援制度。蘇南五市和蘇北五市已經(jīng)對應(yīng)地結(jié)成了支援關(guān)系，蘇南與蘇北掛鉤的市、縣均把教育支援放在對口支援的優(yōu)先地位，支援單位、機(jī)關(guān)對掛鉤幫扶的地方每年都有教育援助項(xiàng)目。比如在“校校通”工程的實(shí)施過程中，蘇南就計(jì)劃對口支援蘇北地區(qū)3億元。近幾年來，無錫市在對徐州的對口支援工作中，累計(jì)援助資金156萬元。此外還撥出了91．55萬元教育資金，用于援助灌云縣。同時(shí)，無錫還選派中小學(xué)優(yōu)秀教師赴受援縣(區(qū))開展支教活動(dòng)，組織講師團(tuán)赴受援地區(qū)開展講學(xué)活動(dòng)，為受援地區(qū)培訓(xùn)教育管理干部和師資，并且和受援地區(qū)在教育信息化、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、教育科研、學(xué)校民主管理等方面進(jìn)行了廣泛的交流合作。這些措施都有力地推進(jìn)了徐州、灌云等地的教育現(xiàn)代化的進(jìn)程，為這些地區(qū)加快發(fā)展速度做出了貢獻(xiàn)。

經(jīng)驗(yàn)之六：大力倡導(dǎo)社會(huì)力量助學(xué)，拓寬農(nóng)村義務(wù)教育資金投入渠道。

眾所周知，舉辦義務(wù)教育的主要責(zé)任在于政府，但從我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)狀看，僅僅依靠政府的支持與撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也不現(xiàn)實(shí)。因此應(yīng)該在堅(jiān)持政府投入為主的前提下，積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量參與辦學(xué)，多方籌集資金，以彌補(bǔ)我國現(xiàn)階段教育資金的不足。這一做法在蘇北欠發(fā)達(dá)地區(qū)具有更現(xiàn)實(shí)的意義。蘇北欠發(fā)達(dá)地區(qū)的宿遷宿豫區(qū)委、區(qū)政府針對目前該地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)實(shí)，就提出了在全區(qū)范圍內(nèi)大力實(shí)施“愛心助學(xué)”32程計(jì)劃，引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人踴躍捐資助學(xué)，多方爭取扶貧助學(xué)資金。宿豫在推行“愛心助學(xué)”工程的過程中，逐漸總結(jié)并形成了一套形式新穎、特色鮮明、規(guī)范有效的助學(xué)工作管理制度，即：第一、受助對象公示制度。即要求所有受幫扶對象必須提前在當(dāng)?shù)卮逡患壓退趯W(xué)校進(jìn)行名單公示，公開接受群眾監(jiān)督。第二、幫扶資金管理制度。設(shè)立扶貧助學(xué)資金專戶，通過協(xié)調(diào)，各幫扶單位和個(gè)人每年8月20日前將下一學(xué)年度的助學(xué)資金匯到專戶，由區(qū)“愛心助學(xué)”辦公室統(tǒng)一管理發(fā)放，并監(jiān)督使用。第三、“愛心卡”制度。“愛心助學(xué)”辦公室根據(jù)學(xué)生不同的家庭貧困程度對幫扶對象發(fā)放不同類別的“愛心卡”。第四、貧困生信息庫制度。“愛心助學(xué)”辦公室負(fù)責(zé)日常管理，根據(jù)具體情況制定每年的幫扶計(jì)劃，并時(shí)刻注意反饋全區(qū)貧困生實(shí)際情況，定期調(diào)整幫扶任務(wù)和對象。由此，“四項(xiàng)制度”的建立，使得“愛心助學(xué)”工程各項(xiàng)措施得以深入落實(shí)、助學(xué)經(jīng)費(fèi)得以合理使用。“愛心助學(xué)”工程從2003年開始實(shí)施兩年多以來，宿豫區(qū)爭取到14家省級單位、26家市級部門、77家縣直機(jī)關(guān)、40位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)及社會(huì)各界的愛心奉獻(xiàn)，在全區(qū)資助了數(shù)千名貧困家庭子女；2003年，“愛心助學(xué)”工程共籌措經(jīng)費(fèi)近130萬元，資助貧困學(xué)生4872人。2004年“愛心助學(xué)”工程共籌措助學(xué)資金151．8萬元，資助貧困生5406人。從而使得全區(qū)中小學(xué)在校生的鞏固率明顯提高，使中小學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象得到有效遏制，有力地推動(dòng)了廣大農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展。

經(jīng)驗(yàn)之七：走內(nèi)涵發(fā)展之路，促進(jìn)地區(qū)教育均衡。

江蘇省義務(wù)教育發(fā)展的不均衡不僅體現(xiàn)在區(qū)域之間，而且也存在于區(qū)域內(nèi)部。實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，要樹立科學(xué)的發(fā)展觀，合理決策，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)教育資源的分配，著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)間、學(xué)校間、人群間客觀存在的教育發(fā)展不均衡的問題。無錫市惠山區(qū)為了把本地區(qū)建設(shè)成為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)，重點(diǎn)規(guī)劃并實(shí)施了四項(xiàng)工作：第一，在加大投入方面，惠山區(qū)政府積極構(gòu)建教育投入保障機(jī)制，變?nèi)夀k學(xué)為二級辦學(xué)；確保教育財(cái)政的相對獨(dú)立性，教育經(jīng)費(fèi)向村小傾斜、向薄弱學(xué)校傾斜；鎮(zhèn)級政府每年把教育現(xiàn)代化的具體工程項(xiàng)目建設(shè)作為辦實(shí)事項(xiàng)目，并納入年終目標(biāo)考核。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000～2004年，惠山區(qū)、鎮(zhèn)二級政府財(cái)政共投入6億多元資金用于學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。第二，在整體優(yōu)化方面，從2001年起，惠山區(qū)三年共斥資8000余萬元，快速撤并各級各類學(xué)校多達(dá)56所，這一舉措的完成使得其基礎(chǔ)教育的體系結(jié)構(gòu)合理、科學(xué)、規(guī)范，為基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展和教育質(zhì)量的提高奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第三，惠山區(qū)啟動(dòng)“村小規(guī)范化建設(shè)工程”，構(gòu)建“教育發(fā)展共同體”工程，實(shí)施“教師支教、輪崗”工程，以“政策驅(qū)動(dòng)、評估拉動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)”為行動(dòng)策略，所有學(xué)校組建“理念共享、資源共享、成果共享、考核一體”的九個(gè)發(fā)展組團(tuán)，努力促進(jìn)相對薄弱學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展。第四，為妥善解決外來流動(dòng)人口子女的教育問題，惠山區(qū)利用在布局調(diào)整中閑置下來的部分公辦學(xué)校的教育資源，吸納流動(dòng)人口子女入學(xué)，派教師和管理者專門負(fù)責(zé)；同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦流動(dòng)人口子弟學(xué)校，目前，惠山區(qū)已經(jīng)為18000多名外來流動(dòng)人口子女解決了就學(xué)問題。

江蘇省是一個(gè)義務(wù)教育的大省。稅費(fèi)改革以后，江蘇義務(wù)教育發(fā)展堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，有力地推進(jìn)了教育資源的調(diào)整，促進(jìn)了教育公平，對構(gòu)建和諧江蘇也起到了巨大的推動(dòng)作用。但是我們也應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)村義務(wù)教育是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別是稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村義務(wù)教育面臨的問題更加復(fù)雜，還有許多難點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起足夠的關(guān)注：

難點(diǎn)之一：江蘇省在稅費(fèi)改革后，雖然加大了對農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，也嘗試提出了公用經(jīng)費(fèi)保障制度，但關(guān)鍵是建立公共財(cái)政體系，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明確政府職責(zé)，建立有效的監(jiān)督機(jī)制。

義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，需要各級政府的大力支持，江蘇省在稅費(fèi)改革后，加大了對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度，采取了許多有效的措施，取得了較為理想的效果。但是要使各項(xiàng)具體舉措在實(shí)踐中能夠落到實(shí)處，并取得長久、理想、有效的效果，還要建立相應(yīng)的保障機(jī)制。一是把一種嚴(yán)格的分稅制財(cái)政關(guān)系用法律形式加以明確，明晰各級公共支出責(zé)任，改變財(cái)力集中在上，事權(quán)承擔(dān)在下的分配格局，建立真正的公共財(cái)政體制。二是強(qiáng)化中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的資源配置和宏觀調(diào)控的職能，提升農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)政府統(tǒng)籌的重心，突出中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任。建立規(guī)范的穩(wěn)定的上級政府對下級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，而且這一制度必須建立在對各級政府的財(cái)政責(zé)任作明確合理的劃分的基礎(chǔ)之上。三是建立科學(xué)的、合理的、規(guī)范的、量化的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移機(jī)制，使之成為落實(shí)縣級統(tǒng)籌的動(dòng)力。這一財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移機(jī)制的建立要有利于促進(jìn)縣統(tǒng)籌的實(shí)施，有利于縣級政府主動(dòng)加大對教育的投入，有利于教育步入良性發(fā)展軌道。因此，中央、省、市都要建立起財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，中央負(fù)責(zé)國家扶貧重點(diǎn)縣的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付，省負(fù)責(zé)省定貧困鄉(xiāng)所在縣的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付，設(shè)區(qū)市負(fù)責(zé)對其他縣的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付。四是要通過改革，重構(gòu)各級政府承擔(dān)義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任的新體制。取消鄉(xiāng)級政府的義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任；義務(wù)教育的直接財(cái)政責(zé)任由縣級政府承擔(dān)；修改有關(guān)法規(guī)，明確中央和省級政府承擔(dān)與其財(cái)力相匹配的義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任，確定在兩級的本級財(cái)政教育事業(yè)費(fèi)中義務(wù)教育費(fèi)的最低比例，如果這個(gè)主渠道疏通了，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入就基本上能得到保障。此外，還有必要建立獨(dú)立的超越于地方層面的義務(wù)教育評估委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)自下而上的地方政府責(zé)任監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)公共政策制定和執(zhí)行中的公眾參與。

難點(diǎn)之二：江蘇省南北對口支援雖然在發(fā)展蘇北義務(wù)教育中發(fā)揮了一定的作用，但力度仍顯不夠，關(guān)鍵是建立蘇北地區(qū)教育發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。

無論從全國范圍還是從江蘇省南北各地市發(fā)展的實(shí)際情況看，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展均是不均衡的，而且許多地方的差距在日益擴(kuò)大。面對這樣的局面，江蘇省實(shí)行“南北掛鉤、對口支援”的策略，有利于縮小蘇南、蘇北之間的差距；有利于其均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

但是，從現(xiàn)實(shí)的情況看，這種對口支援的力度仍顯不夠，各級政府還需要進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌，加強(qiáng)蘇南等富裕地區(qū)對蘇中、蘇北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育的支持力度，廣泛開展南北區(qū)域間的對口支援，逐步建立并不斷完善對口支援的制度、拓寬對口支援的渠道、鞏固對口支援的成果，進(jìn)一步減小彼此之間的差距，如改革現(xiàn)有的人事制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間以及不同城市之間的師資互動(dòng)。目前從教師的總體數(shù)量上看，應(yīng)該說是可以基本上滿足農(nóng)村義務(wù)教育的需求，但由于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間差別較大，教育內(nèi)部尚未建立合理的教師流動(dòng)制度，造成了城市尤其是發(fā)達(dá)城市教師嚴(yán)重超編、邊遠(yuǎn)山區(qū)教師短缺等不平衡現(xiàn)象。這樣一方面降低了教師人力資源的使用效率，另一方面也降低了資金投入的利用效率。解決這一問題，就必須對教師人事制度進(jìn)行大膽的改革，應(yīng)該在教師中間引進(jìn)激勵(lì)機(jī)制和一整套“職務(wù)能上能下、人員能進(jìn)能出、待遇能高能低”的競爭機(jī)制，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)師資之間的對口支援和互動(dòng)，打通城鄉(xiāng)教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師之間的合理流動(dòng)渠道，把有效資金用在“刀刃”上。考慮到影響基礎(chǔ)教育規(guī)模效益的因素很多，既有來自外部的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也有內(nèi)部的辦學(xué)體制和運(yùn)行機(jī)制因素，因此，在鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行教育支援的同時(shí)，更應(yīng)該合理配置和使用已有教育資源，使其效益的發(fā)揮最大化。

難點(diǎn)之三：江蘇省“六大工程”實(shí)施縮小了區(qū)域間義務(wù)教育的差距，但不容忽視的是，在這一工程實(shí)施的同時(shí)，也使某些地區(qū)因此背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，關(guān)鍵是應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，合理確定經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例。

江蘇省“六大工程”實(shí)施的目的在于縮小區(qū)域間義務(wù)教育的差距，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，這有其積極意義。但由于各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的不均衡，使得“六大工程”對不同地區(qū)所產(chǎn)生的作用、意義和影響也有巨大的差距，尤其是對那些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，“六大工程”雖然取得了一定的成績，但卻使當(dāng)?shù)貙W(xué)校及教育部門背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)貙W(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以政府應(yīng)該承擔(dān)起主要的管理和投入責(zé)任。這就需要省政府站在全局的高度，根據(jù)各地的財(cái)力狀況對農(nóng)村義務(wù)教育投資進(jìn)行統(tǒng)一籌措、全面管理，依據(jù)財(cái)政實(shí)力的不同，合理確定各地(市)、縣用于農(nóng)村義務(wù)教育投資的財(cái)政分擔(dān)比例，對不足部分，省政府應(yīng)加大對其義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，全額補(bǔ)齊。同時(shí)，依據(jù)地理?xiàng)l件和人口密度、交通條件等的不同，規(guī)定各地教學(xué)點(diǎn)的多少和師生比的高低，把農(nóng)村義務(wù)教育納入政府的“大視野”下進(jìn)行管理和投資，確保各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的大致平衡。具體而言，就是按照各地的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)狀況來制定合理的分擔(dān)比例，加大省級政府在義務(wù)教育融資制度中資金來源的主體責(zé)任。同時(shí)省政府應(yīng)該出臺(tái)一些針對落后地區(qū)的優(yōu)惠措施和政策，如設(shè)立專項(xiàng)教育補(bǔ)助基金，加大對貧困地區(qū)義務(wù)教育的支持、資助力度，以此促使全省教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的和諧發(fā)展。

難點(diǎn)之四：吸納社會(huì)資金參與義務(wù)教育辦學(xué)，雖然在一定程度上彌補(bǔ)了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的不足，但如果要使其作用得到更充分的發(fā)揮，關(guān)鍵是建立有效的市場參與機(jī)制，以吸納更多的社會(huì)資金。

“愛心助學(xué)”工程的實(shí)施，有利于喚起全社會(huì)支持教育、關(guān)心教育的熱情，有利于解決農(nóng)村貧困家庭子女入學(xué)難的問題，尤其是宿豫區(qū)教育局所實(shí)行的“四大制度”，以及其成立專門的“愛心助學(xué)”辦公室，專款專用，并作為一項(xiàng)制度加以確立，實(shí)現(xiàn)了區(qū)內(nèi)部門之間的互動(dòng)、統(tǒng)籌，保障了“愛心助學(xué)”工程的有效實(shí)施。但其資金來源渠道及范圍略顯狹窄，而且稅費(fèi)改革后，我國要真正實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的全面義務(wù)性，靠各級政府財(cái)政的投入這一單一的渠道是不夠的。在經(jīng)費(fèi)投入渠道上，應(yīng)該廣開門路，吸納更多的資金用于農(nóng)村義務(wù)教育。社會(huì)組織(團(tuán)體)、個(gè)人是義務(wù)教育外溢收益的受益者，依據(jù)利益獲得原則，應(yīng)承擔(dān)一部分義務(wù)教育成本。因此，建議當(dāng)?shù)卣槍Ρ镜貙?shí)際情況，制定一些切實(shí)可行的措施，例如，通過減少企業(yè)稅收的方式，給企業(yè)一定的實(shí)惠，促使本地及外來企業(yè)對義務(wù)教育積極捐獻(xiàn)和扶持；可通過包括教育儲(chǔ)蓄貸款、教育基金、社會(huì)捐贈(zèng)和教育彩票等多種渠道，充分發(fā)揮社會(huì)和個(gè)人對義務(wù)教育尤其是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育的作用。同時(shí)建議省及當(dāng)?shù)卣O(shè)立“愛心助學(xué)”專項(xiàng)基金，以使此項(xiàng)業(yè)務(wù)長久化、持續(xù)化、制度化。

難點(diǎn)之五：目前尚在探索之中的普九債務(wù)償還機(jī)制，雖然比較有效地解決了當(dāng)?shù)仄站艂鶆?wù)拖欠的難題，但其執(zhí)行卻缺乏有力的法律保障，關(guān)鍵是要建立合法有效、政府主導(dǎo)、責(zé)任明確的化解債務(wù)機(jī)制。

“普九”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和鞏固加重了部分地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校的債務(wù)負(fù)擔(dān)，這在一定程度上影響了學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。江蘇省姜堰市政府針對這一亟待解決的難題制定了一系列卓有成效的措施，由政府出面承擔(dān)債務(wù)，各級政府分級負(fù)責(zé)，明確了債務(wù)主體及債務(wù)職責(zé)，使負(fù)債學(xué)校從沉重的債務(wù)泥潭中掙脫出來，有利于債務(wù)的化解，維持健康、有序的教學(xué)秩序，從而保證了整個(gè)農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展。但這種措施的最終有效實(shí)施，還需要建立相應(yīng)的規(guī)章制度，用法律、規(guī)范等將其明文規(guī)定，以明確各級政府的責(zé)任，并建立相應(yīng)監(jiān)督體系，以保障措施的切實(shí)執(zhí)行。要將學(xué)校“普九”合理負(fù)債納入政府消赤減債的整體規(guī)劃，通過法律程序，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校債務(wù)的剝離，逐年消除。要切實(shí)將改造中小學(xué)危房當(dāng)作政府行為來抓緊抓實(shí)。改革轉(zhuǎn)移支付的辦法。由于地方政府確保工資壓力大，轉(zhuǎn)移支付資金往往難以投到應(yīng)該轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目上去。為此，省政府應(yīng)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付的辦法。要分項(xiàng)測算、分項(xiàng)轉(zhuǎn)移，要透明和落實(shí)，不能含含糊糊。只有這樣，才能確保轉(zhuǎn)移支付專款專用，才能充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益，才能確保農(nóng)村義務(wù)教育的健康、有序發(fā)展。

(作者單位：南京大學(xué)教育科學(xué)與管理系)

(說明：本專題的研究工作得到了江蘇省教育廳周稽裘副廳長和計(jì)財(cái)處沈九林副處長的關(guān)心和支持；在實(shí)地調(diào)研和資料收集的過程中也得到了無錫惠山區(qū)教育局財(cái)務(wù)科科長張荷斌、宿遷宿豫區(qū)教育局財(cái)務(wù)科科長徐乃全等同志的大力支持。)