為什么鄧小平說中國縣級以下已實行直選

1987年4月16日鄧小平同志會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時說：“我向一位外國客人講過，大陸在下個世紀，經過半個世紀以后可以實行普選。現在我們縣以上實行的是間接選舉，縣級和縣以下的基層才是直接選舉。”(《鄧小平文選》第三卷第220頁)當年6月12日，鄧小平在會見當時南斯拉夫共產主義聯盟中央主席團委員科羅舍茨談話時說：“現在我們在鄉、縣兩級和城市區一級、不設區的市一級搞直接選舉，省、自治區、設區的市和中央是間接選舉。像我們這樣一個大國，人口這么多，地區之間又不平衡，還有那么多民族，高層搞直接選舉現在條件還不成熟，首先是文化素質不行。”(見《鄧小平文選》第三卷第242頁)

為什么在二十年前鄧小平同志就這樣講呢?我們系統地閱讀鄧小平同志關于民主與法制的重要著述，深入研究中國改革開放發展的歷史，就會懂得，這絕不是鄧小平同志一時興之所至、隨意說說，而是他經過深思熟慮以后向國民和世界做出的莊嚴承諾。根據我本人學習的粗淺體會，當時鄧小平同志這樣講至少有以下幾點原因。

第一，在當時的政治社會條件下，鄧小平同志確實希望能加快改革的步伐，特別是加快政治體制改革的步伐。

鄧小平同志1987年6月12日談話在收入《鄧選》時所加的標題就是《改革的步子要加快》，可見編者是體會到鄧當時急切心情的。在談到鄧小平關于政治體制改革論述時，很多人都特別重視他1980年8月18日在黨的政治局擴大會議上所做的《黨和國家領導制度的改革》的講話，認為那是我國政治體制改革的綱領性文件。其實這并不準確。現在已經有不少老同志的回憶中都提到，鄧的那篇講話主要是針對華國鋒的。1981年6月29日黨的十一屆六中全會華國鋒從黨的最高領導位置上下來以后，在六年多的時間里，鄧小平同志本人和我們的黨就把政治體制改革的問題放下了，因為當時開展政治體制改革的時機并不成熟。鄧小平重提政治體制改革是在1986年6月10日聽取中央負責同志匯報當時經濟情況以后的談話。那一天他明確地說：“現在看，不搞政治體制改革不能適應形勢。改革，應該包括政治體制的改革，而且應該把它作為改革向前推進的一個標志。”(《鄧小平文選》第三卷第160頁)。從那以后一直到“六四風波”前夕，鄧小平論述政治體制改革問題的講話僅載入《文選》的就有20多次。這是鄧小平一生中談論政治體制改革最為集中的一個時期。它是一個什么樣的時期呢?回顧歷史，過來人都會清楚地記得，1984年10月黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，全黨全國各族人民思想認識達到空前的統一，中國的經濟體制改革進入激情燃燒和高歌猛進的黃金時期。改革解放了生產力，我國經濟迅速上了一個新臺階，人民的生活普遍有所改善，中國共產黨在廣大群眾中的威望步入建國以來的第二個高峰期(第一個高峰期是在土地改革以后)。1984年10月1日鄧小平同志在天安門城樓參加國慶35周年典禮看到群眾突然自發地打出“小平，您好!”的橫幅時，他會怎么想?人們無法做出精確的猜測。但是根據他反對“個人迷信”的一貫思想，一定不會在耳邊響起“東方紅，太陽升，中國又出了個鄧小平”的樂曲。他會認為這標志著中國共產黨威望的提升，標志著黨與群眾關系的貼近。在這樣一個時候推進政治體制包括選舉制度的改革，既可以保證黨和國家領導制度的與時俱進，又能保證黨的執政地位穩若泰山。鄧小平不愿錯過這樣一個推進政治體制改革的大好時機。同時，鄧小平還考慮到當時他已經是83歲的老人。他在八十年代倡導、推動改革開放的兩個主要助手胡耀邦與趙紫陽，一個是70歲，一個是66歲。雖然在一般人看來，胡與趙也都是老人了。但在鄧的眼里，他們都還是年輕人。鄧要在自己還健康的時候，把中國改革中最有風險的幾步棋走過去，以便給后來年輕人鋪平道路。這也是一個政治家歷史責任心的突出表現。鄧小平同志1987年就說我國縣以下已經實行直接選舉，是希望我們當年就馬上把這個事做起來。他在選舉制度的改革上之所以表現出如此急切的心情，以上考慮可能是其中重要的原因。

第二，鄧小平認為當時我國縣以下就應該并且能夠實行直接選舉。

這從鄧小平6．12談話上下文的語意中就可以很明白地看出來。在那次談話中鄧小平同志是從五個方面來闡述為什么縣以下可以搞直選、而高層搞直選的條件還不成熟的。話中應有之義就是，從中國的一個縣或鄉的范圍看，土地面積并不大，人口也不算太多，民族成分并不十分復雜。選民的文化素質已經具備了實行直接選舉的條件。

間接選舉與直接選舉，屬于選舉制度中的不同形式。它們都是手段，而非目的；互有短長，而無優劣之分。間接選舉便于表達執政黨的政治意志。從新中國半個世紀選舉工作的實踐經驗看，實行間接選舉，便于執政黨通過規定人大選舉委員會、指定“應選”代表和“寄選”代表、規定代表候選人的結構比例、人大在選舉期間向同級黨委的請示匯報制度、人代會期間只準共產黨在各代表團設立臨時黨委或黨支部、民主人士只能以個人身份參加人代會而不能有黨派的活動等等環節，把執政黨意志變成國家意志，保證執政黨推薦重要干部的順利當選。直接選舉便于表達選民的政治意志，同時也有利于化解社會矛盾，促進社會和諧。某一個地區干部和群眾之間發生劇烈矛盾，通過一次選舉把群眾意見大的干部選下去，把群眾擁護的干部選上來，社會矛盾一下子就化解了，劇烈的沖突一下子就平息了。直接選舉還便于執政黨和黨的干部切實貫徹執政為民的方針。因為干部每一次換屆都面臨著選舉的壓力，對于群眾的愿望和要求都不敢稍有懈怠。

直接選舉會不會弱化執政黨對社會管理的調控能力呢?可以肯定地說，至少在縣及縣以下，絕不會出現人們擔心的這種結果。因為我國實行的是單一制，各級政府行政權力的主導權、配置權在中央政府。中央政府可以通過放權、收權的機制，對縣和縣以下的行政權力靈活地進行調節。九十年代中期的經濟和行政體制改革，就曾經大大削減了縣及縣以下行政的自主權。通過金融體制改革，縣政府管不了銀行了。工商、稅務、土地、質檢等部門先后實行省以下垂直管理了。有些縣級領導干部當時說，我們管什么呢?難道縣政府只是管城鄉綠化、環境衛生、計劃生育?當然這只是牢騷話，是極而言之。但它也從一個側面證實了在縣以下實行直接選舉絕不會影響執政黨對社會管理的控制能力，更不會削弱共產黨的執政地位。

第三，在鄧小平同志看來，既要遵守憲法，又要鼓勵大膽地進行有領導的改革試驗。

有人可能會說，鄧小平同志所說過的縣以下實行直接選舉，是指縣及縣以下人民代表大會的代表由選民直接選舉，而不是指縣長副縣長、區長副區長、鄉長副鄉長由選民直接選舉。對于這樣的解說，有三點值得商榷：其一，至少在鄧小平的談話中，并沒有明確的表達過他所說的直接選舉，就是選舉人代會的代表；其二，我們看《鄧小平文選》第三卷第220頁前面所引那一節的上文。鄧小平同志是從管理香港事務官員的選舉談到內地直接、間接選舉的，而不是從民意代表的選舉說下來，其意思所指一看即知；其三，我國法律的解釋權都指定有專屬機關，鄧小平理論好像還沒明確指定這樣的專屬解釋權。人們根據自己的體會，把鄧小平所談的直接選舉的對象理解為縣長副縣長、鄉長副鄉長、鎮長副鎮長，還能算得上犯什么大忌嗎?

《憲法》明令禁止的是否可以有領導地進行改革試驗?八十年代中國改革的實踐中曾經出現過一件影響深遠的事情。1987年秋深圳特區領導同志向當時的中央負責同志請示，他們是否可以學習香港的經驗，搞一下土地批租的改革試驗?當時我們國家實行的是1982年修改過的《憲法》。該憲法版本的第十條第四款明確規定：“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”按照這個規定，土地批租是明顯違憲。當時經過請示鄧小平，以鄧小平同志為核心的第二代領導集體不是斷然拒絕深圳特區改革實驗的要求，而是明確答復鼓勵和支持他們率先進行土地批租的試驗。這樣才有了1987年12月1日深圳首次拍賣8588平方米的土地使用權。四個多月以后，即1988年4月12日第七屆全國人民代表大會第一次會議才通過憲法修正案，把“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”寫進了憲法。從那以后，中國才有了全國規模的土地使用權轉讓，才有了城市日益繁榮的房地產產業，才有了城市面貌的迅速現代化。八十年代初期我國基層行政體制改革的一件往事也頗具借鑒意義。1980年6月18日四川省廣漢縣向陽公社毅然撤銷“人民公社”、掛起“鄉人民政府”的牌子，那個時候這是違背《憲法》相關條款規定的。當年8月中旬新華社記者把這條消息登在《新華社內參》上，時任人大副委員長的彭沖看了做出批示，責成人大法工委“調查核實”，并隨即派出由全國人大法工委和民政部組成的調查組。調查組經過深入實際調查研究，得出了建立鄉人民政府的三大好處，通過1982年修改《憲法》，鄉人民政府作為我國基層政權組織的合法地位才得到確認。至今有關這一問題的材料，還會保存在全國人大常委會的檔案里。

可見，憲法是嚴肅的，但也不能機械地認為在憲法修改之前就絕對不允許有領導地進行改革試驗。憲法是必須嚴格遵守的，但也必須給經濟和政治體制改革留出適當的空間，給以后繼續不斷地修改和完善憲法條款留下空間。土地批租和撤公社建鄉的改革實驗是這樣，有領導的縣以下基層政權選舉制度改革的試驗也是這樣。那種以違憲的名義把有領導的基層民主選舉制度改革實驗加以否定的做法，不一定就那么正確。《中華人民共和國憲法》自1954年頒布以來已經經過了三次重新改寫，三次以修正案的方式對部分條款進行修改。那么以后我們的憲法再需要修改之前，除了廣泛聽取各方面的意見外，還能不能就某些重要問題在點上做改革的實驗?以后還要不要基層為我們的立法工作提供實踐依據?1987年2月中共中央頒布(1987)5號文件《把農村改革引向深入》，其中明確規定：“有計劃地建立改革試驗區”，“在試驗區要允許突破某些現行政策和體制，以利試驗與探索。”沒有這樣的政策特許，能有八十年代蓬蓬勃勃的中國改革大潮嗎?動輒以嚴守現行法律政策條文為理由拒絕有領導的改革試驗，是違背我們共產黨人所信奉的辯證唯物主義發展觀的要求的。

黨的十六屆六中全會所通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，要加強對社會建設重大問題的調查研究。縣以下基層政權選舉制度的改革理應屬于這樣的重大問題。從事這樣的調查研究，既需要各級黨委政府的積極領導和大力支持，也需要全社會政治學家、社會學家以及從宏觀到細節對選舉制度、民意調查都有較深入研究的專門學者的廣泛參與，還需要動員離退休的黨政領導干部、老人民代表、老政協委員積極獻計獻策。既要研究中國共產黨進行民主政治建設的理論和實踐，又要有廣闊的世界眼光，吸取全人類最優秀的文明成果。只有這樣，才能在政治體制和選舉制度改革等重大問題上提出既符合時代要求又符合中國國情的科學分析和政策建議，為建設富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家打下堅實的政治和思想基礎。

(責任編輯 楊繼繩)